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摘 要:绩效审计是提高高校使用教育资源的经济性、效率性、效果性,充分发挥审计“免疫系统”功能的重要保障。本文在总结归纳绩效审计模式的基础上,分析了高校内部审计的具体特征,阐述了过程导向模式在实践中的应用。
关键词:绩效审计; 审计模式; 过程导向
1. 引言
绩效审计的概念最早由美国学者阿瑟•肯特提出,20世纪80年代后,以企业经济效益审计为起点,在我国的各个行业领域开始有组织、有目的地推进绩效审计实践。《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对绩效审计定义为“对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性所作的评价与监督”。《审计法》和审计署《2008至2012年审计工作发展规划》等法律、政策中规定开展效益审计,明确提出“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。
但目前的绩效审计所揭示的问题更多的是审计内容的合规性、真实性,与理想中的规划目标尚有不少差距。即我国绩效审计不能生搬硬套国外的理论与做法,而应建立符合我国国情绩效审计的理论指导体系;另一方面,实践中往往缺乏可以参照的有效审计模式。
高校与企业的不同之处在于,高校总体的财务状况不太可能出现资不抵债的现象,但流动资金有可能是短缺的,高校谋求自身发展的内在要求与资源相对供应不足的矛盾使高校日益重视学校资金的统筹规划和使用效益。在这种情况下,绩效审计在高校解决办学经费紧张,提高办学质量,提高竞争力中发挥了积极作用,构建符合我国国情的高校绩效审计模式是当前高校审计的重点。
2. 高校绩效审计目标
高校绩效审计是指高校内部的审计机构和审计人员,依据高校内部管理的目标,按照国家法律法规和行业标准,对其所属的学院、企业、机关部处等单位的财务收支以及经济活动进行独立的审查、监督、分析和评价,确认其履行经济责任,以期充分利用高等教育资源,提高教育经费的使用质量,提高其经济效率,实现高等教育资源配置的经济性、效率性和效果性。
高校绩效审计属于绩效审计的一个领域,其既符合绩效审计的一般目标,内容上又有其特殊性。与传统审计的区别在于除了强调对“3E”的评价,做出审计结论,还要提出改进意见,促进完善管理,提高高校效益。其绩效审计的经济性、效率性、效果性的具体含义指:
① 经济性是指高校保证教学质量及产出科研成果时所耗费的资源最少,主要关注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。即学校进行教学科研时,投入了大量的教学经费、科研经费、管理费用等各项费用,如何降低办学成本,提高资金利用率的问题。
② 效率性是指高等教育资源利用效率,即在一定条件下为取得同样的教育成果,高等教育资源占用和消耗的程度。关注的是投入资源与产出成果之间的对比关系。取得同样教育质量,高等教育资源占用和消耗的越少,效率就越高。
③ 效果性是指目标实现的程度和实际取得成果与预期成果之间的关系。高等教育成果不仅包括学生规模、办学条件及环境、毕业率,而且包括学生就业情况、论文发表数量和质量、申报和完成课题情况、办学特色、知名度、社会认可程度等方面。在评价高校活动效果性时,还应当评估产生的负面影响,并且分析造成这种影响的原因。
2. 高校绩效审计模式选择
2.1高校绩效审计模式主要类型
绩效审计模式是指高校开展绩效审计的可复制标准样式,它是具备导向性的审计目标、内容和标准等要素的组合,体现了绩效审计的战略或全局性思维,是高校的资金使用达到最大的社会效益和经济效益。目前应用较多的绩效审计模式主要有结果导向、过程导向、问题导向等模式。
① 结果导向模式
将结果的要求作为评判过程、能力态度的标准,又称为事后审计模式。《世界审计组织效益审计指南》指出“效益审计一般是事后审计”。结果导向是当前绩效审计使用较为普遍的一个模式,尤其适用审计资源有限的情况。在这种模式下,审计师不是一开始就检查被审计单位的管理过程,而是直接检查管理结果。
这种模式的优点是,审计证据易收集、审计目标易实现、占用审计资源少。但它的缺点也较明显,以结果出发难以有效发挥预防作用。
② 过程导向模式
是指以审计活动为先导,围绕特定的审计程序,全面搜集审计证据的一种审计模式。目前过程导向模式应用较多的是全过程审计。和事后审计相比,它将注重对结果的监督问责转变为注重对过程的控制和事前防范,从而把问题解决在萌芽状态,审计成果直观、明显。
但这种模式的劣势也很明显,一是需要耗费巨大的审计资源,二是对需要审计机构具有一定程度的权限。
③ 问题导向模式
又叫“问题领域清单”式绩效审计模式,这种模式在国外应用较成熟。在这种审计模式下,问题是审计的起始点,而不是审计的结束。该模式的主要任务是关注问题的确认与分析,即核对问题的存在性,深入理解该问题,并从不同角度分析其原因。
问题导向模式在明确审计目标上有较为明显的优势,但对于许多审计项目而言,在计划准备阶段明确所有问题是比较难的。
2.2 高校绩效审计模式选择影响因素
从以上分析可以看出,当前各种绩效审计模式有特定领域的适应性,但也存在不足之处。目前国内学者对中国政府绩效审计应采用何种模式没有定论,在此情况下,选择政府绩效审计的主导模式,需要对影响绩效审计模式选择的因素进行重新梳理并深入分析。
① 对高校审计管理目标的重新定位
影响高校绩效审计模式选的因素较多,最主要的因素应是对高校审计管理目标的定位。
目前,财务收支审计,工程项目审计的高校审计方式以关注审计结果为主。没有将投入的高等教育资源的经济性、效率性、效果性作为审计管理的目标。绩效审计只在审计高校基建专项资金时使用,对高校经常性经费的绩效审计还没有开展。高等教育资源利用率低下,各高校的资源共享不完全,导致教学设备的重复配置与闲置并存。所有这些问题都应当列入绩效审计的范围,不仅要审计资金的核算,更要审计这些资金的使用效益。
② 高校审计活动的功能定位
高校审计也具有与机体免疫系统共同的特征。高校审计发挥免疫系统功能的内在机理应包括监督、评估、处置、预警防范、整改建设等五个环节,即进行跟踪监督。为了更好地发挥审计的“免疫系统”功能,高校绩效审计的主导模式应当强调全过程审计以及跟踪审计。只不过在不同阶段,这些作用发挥的程度不同而已。
从这些因素出发,以过程为导向的绩效审计应是高校绩效审计模式发展的主要方向。
2.3 高校绩效审计模式的选择及应用
高校办学的效益性体现在投入的经济性、管理的效率性、产出的效果性。过程导向的审计模式为高校实施效益审计创造了可能,使之成为效益审计的良好载体。过程审计不仅在原来的审计基础上大大拓宽了审计范围,而且对审计内容也进一步加以深化。
在投入上,表现为资金使用是否节约,是否合理利用物质资源,基建项目是够没有造成物资浪费并发挥应由的效益,是否恰当配备教师及管理人员;在管理上,表现为机构设置是否科学,办学机制是否灵活实用,管理手段是否先进、高效等在;效果上,表现为是否培养出数量多、质量高的人才,产出高质量的教学科研成果,并发挥学校的社会效益。
在投资项目的投入审计中,核心问题是决策的质量,重点考察项目决策和预算编制是否合法、科学、合理,项目预期结果是否符合高校的以及有可能实现,做出事前风险评估,并提出完善决策机制的意见和建议。项目实施审计则是检查投入转化为结果的过程,重点分析实现目标的手段或机制是否最佳,并及时做出项目评估反馈给项目执行者,及时改进项目管理,将实施风险降到最低,保障产出绩效。在产出审计中,要对项目所生产的产品或提供的服务进行检查,通过分析目标的实现程度及偏离目标的具体原因,对项目再次循环运作提出建议,促进高校相关部门工作的后续改进。在影响审计中,重点关注目标群体对项目的安排及产出的满意度,避免相关群体对项目绩效的质疑,并通过和目标群体的互动,将相关意见反映给决策者,提高决策质量财务收支以及专项资金,决策审计是审计工作的最高阶段,是今后工作的努力方向。
过程导向的审计模式对高校财务审计以及基建项目的造价审计实现绩效审计具有战略性指导意义,例如对高校基建项目开展绩效审计,可以将建设全过程划分成若干阶段或确定若干重点建设事项,由审计人员随着建设进程,及时对各阶段的审计对象或确定的重点事项进行审计并做出审计意见和建议,供被审计单位纠正存在的问题,改进、完善建设工作,使其得以规范、有序、有效运行,取得尽可能好的效益全过程审计能随时发现建设项目在决策、立项、施工管理等环节存在的问题,提出整改意见,做到防患于未然。通过对基建项目的全过程跟进实现投资效益。
3. 结论及建议
高校审计管理目标的重新定位以及高校审计活动“免疫系统”的功能定位等因素,决定了高校绩效审计的模式应为过程导向型模式。在过程导向模式下,高校绩效审计将审计项目划分为合理的阶段,审计计划的制定、审计过程的实施以及审计后续的跟踪改进,使审计活动贯穿于被审计投资项目实施的全过程。使审计“免疫系统”的预防风险、健全机制等功能得以充分发挥,使高校绩效审计具有导向性与可参照性。
为了使过程导向模式更有效实施,各高校审计部门可以根据学校的发展定位以及具体情况制定以过程为导向的指导具体审计工作的审计准则。对于实施效果好的高校可将其绩效审计实施的成功经验推广,并不断总结经验持续改进,切实解决好合法合规性审计向过程导向绩效审计转变的问题,实施过程中应在风险初步测试的设计中充分考虑对内部控制的测试与风险的防范,在初始审计过程中完成合法合规性审计,并在此基础上深入开展绩效审计。
参考文献:
[1]审计署2008至2012年审计工作发展规划
[2]杨献龙.固定资产投资项目绩效审计对象和内容的再认识[J].审计研究,2009.05:33-36
[3]刘英来.审计是经济社会运行的免疫系统研讨会综述[J].审计研究
[4]张学平.新经济环境下高校绩效审计的思考[J].陕西科技大学学报2009.05:181-184
[5]冯勋荣.关于高校开展绩效审计的思考[J].工业审计与会计,2006.(5):30-31
[6]孙丹.浅析中国绩效审计的实践历程与未来发展战略[J].经济研究导刊,2009.(18):98-99
[7]曾可凡.高校绩效审计评价指标体系构建[J].西南民族大学学报2008(5):184-188
(作者通讯地址:重庆大学建设管理与房地产学院 重庆 400045)
关键词:绩效审计; 审计模式; 过程导向
1. 引言
绩效审计的概念最早由美国学者阿瑟•肯特提出,20世纪80年代后,以企业经济效益审计为起点,在我国的各个行业领域开始有组织、有目的地推进绩效审计实践。《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对绩效审计定义为“对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性所作的评价与监督”。《审计法》和审计署《2008至2012年审计工作发展规划》等法律、政策中规定开展效益审计,明确提出“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。
但目前的绩效审计所揭示的问题更多的是审计内容的合规性、真实性,与理想中的规划目标尚有不少差距。即我国绩效审计不能生搬硬套国外的理论与做法,而应建立符合我国国情绩效审计的理论指导体系;另一方面,实践中往往缺乏可以参照的有效审计模式。
高校与企业的不同之处在于,高校总体的财务状况不太可能出现资不抵债的现象,但流动资金有可能是短缺的,高校谋求自身发展的内在要求与资源相对供应不足的矛盾使高校日益重视学校资金的统筹规划和使用效益。在这种情况下,绩效审计在高校解决办学经费紧张,提高办学质量,提高竞争力中发挥了积极作用,构建符合我国国情的高校绩效审计模式是当前高校审计的重点。
2. 高校绩效审计目标
高校绩效审计是指高校内部的审计机构和审计人员,依据高校内部管理的目标,按照国家法律法规和行业标准,对其所属的学院、企业、机关部处等单位的财务收支以及经济活动进行独立的审查、监督、分析和评价,确认其履行经济责任,以期充分利用高等教育资源,提高教育经费的使用质量,提高其经济效率,实现高等教育资源配置的经济性、效率性和效果性。
高校绩效审计属于绩效审计的一个领域,其既符合绩效审计的一般目标,内容上又有其特殊性。与传统审计的区别在于除了强调对“3E”的评价,做出审计结论,还要提出改进意见,促进完善管理,提高高校效益。其绩效审计的经济性、效率性、效果性的具体含义指:
① 经济性是指高校保证教学质量及产出科研成果时所耗费的资源最少,主要关注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。即学校进行教学科研时,投入了大量的教学经费、科研经费、管理费用等各项费用,如何降低办学成本,提高资金利用率的问题。
② 效率性是指高等教育资源利用效率,即在一定条件下为取得同样的教育成果,高等教育资源占用和消耗的程度。关注的是投入资源与产出成果之间的对比关系。取得同样教育质量,高等教育资源占用和消耗的越少,效率就越高。
③ 效果性是指目标实现的程度和实际取得成果与预期成果之间的关系。高等教育成果不仅包括学生规模、办学条件及环境、毕业率,而且包括学生就业情况、论文发表数量和质量、申报和完成课题情况、办学特色、知名度、社会认可程度等方面。在评价高校活动效果性时,还应当评估产生的负面影响,并且分析造成这种影响的原因。
2. 高校绩效审计模式选择
2.1高校绩效审计模式主要类型
绩效审计模式是指高校开展绩效审计的可复制标准样式,它是具备导向性的审计目标、内容和标准等要素的组合,体现了绩效审计的战略或全局性思维,是高校的资金使用达到最大的社会效益和经济效益。目前应用较多的绩效审计模式主要有结果导向、过程导向、问题导向等模式。
① 结果导向模式
将结果的要求作为评判过程、能力态度的标准,又称为事后审计模式。《世界审计组织效益审计指南》指出“效益审计一般是事后审计”。结果导向是当前绩效审计使用较为普遍的一个模式,尤其适用审计资源有限的情况。在这种模式下,审计师不是一开始就检查被审计单位的管理过程,而是直接检查管理结果。
这种模式的优点是,审计证据易收集、审计目标易实现、占用审计资源少。但它的缺点也较明显,以结果出发难以有效发挥预防作用。
② 过程导向模式
是指以审计活动为先导,围绕特定的审计程序,全面搜集审计证据的一种审计模式。目前过程导向模式应用较多的是全过程审计。和事后审计相比,它将注重对结果的监督问责转变为注重对过程的控制和事前防范,从而把问题解决在萌芽状态,审计成果直观、明显。
但这种模式的劣势也很明显,一是需要耗费巨大的审计资源,二是对需要审计机构具有一定程度的权限。
③ 问题导向模式
又叫“问题领域清单”式绩效审计模式,这种模式在国外应用较成熟。在这种审计模式下,问题是审计的起始点,而不是审计的结束。该模式的主要任务是关注问题的确认与分析,即核对问题的存在性,深入理解该问题,并从不同角度分析其原因。
问题导向模式在明确审计目标上有较为明显的优势,但对于许多审计项目而言,在计划准备阶段明确所有问题是比较难的。
2.2 高校绩效审计模式选择影响因素
从以上分析可以看出,当前各种绩效审计模式有特定领域的适应性,但也存在不足之处。目前国内学者对中国政府绩效审计应采用何种模式没有定论,在此情况下,选择政府绩效审计的主导模式,需要对影响绩效审计模式选择的因素进行重新梳理并深入分析。
① 对高校审计管理目标的重新定位
影响高校绩效审计模式选的因素较多,最主要的因素应是对高校审计管理目标的定位。
目前,财务收支审计,工程项目审计的高校审计方式以关注审计结果为主。没有将投入的高等教育资源的经济性、效率性、效果性作为审计管理的目标。绩效审计只在审计高校基建专项资金时使用,对高校经常性经费的绩效审计还没有开展。高等教育资源利用率低下,各高校的资源共享不完全,导致教学设备的重复配置与闲置并存。所有这些问题都应当列入绩效审计的范围,不仅要审计资金的核算,更要审计这些资金的使用效益。
② 高校审计活动的功能定位
高校审计也具有与机体免疫系统共同的特征。高校审计发挥免疫系统功能的内在机理应包括监督、评估、处置、预警防范、整改建设等五个环节,即进行跟踪监督。为了更好地发挥审计的“免疫系统”功能,高校绩效审计的主导模式应当强调全过程审计以及跟踪审计。只不过在不同阶段,这些作用发挥的程度不同而已。
从这些因素出发,以过程为导向的绩效审计应是高校绩效审计模式发展的主要方向。
2.3 高校绩效审计模式的选择及应用
高校办学的效益性体现在投入的经济性、管理的效率性、产出的效果性。过程导向的审计模式为高校实施效益审计创造了可能,使之成为效益审计的良好载体。过程审计不仅在原来的审计基础上大大拓宽了审计范围,而且对审计内容也进一步加以深化。
在投入上,表现为资金使用是否节约,是否合理利用物质资源,基建项目是够没有造成物资浪费并发挥应由的效益,是否恰当配备教师及管理人员;在管理上,表现为机构设置是否科学,办学机制是否灵活实用,管理手段是否先进、高效等在;效果上,表现为是否培养出数量多、质量高的人才,产出高质量的教学科研成果,并发挥学校的社会效益。
在投资项目的投入审计中,核心问题是决策的质量,重点考察项目决策和预算编制是否合法、科学、合理,项目预期结果是否符合高校的以及有可能实现,做出事前风险评估,并提出完善决策机制的意见和建议。项目实施审计则是检查投入转化为结果的过程,重点分析实现目标的手段或机制是否最佳,并及时做出项目评估反馈给项目执行者,及时改进项目管理,将实施风险降到最低,保障产出绩效。在产出审计中,要对项目所生产的产品或提供的服务进行检查,通过分析目标的实现程度及偏离目标的具体原因,对项目再次循环运作提出建议,促进高校相关部门工作的后续改进。在影响审计中,重点关注目标群体对项目的安排及产出的满意度,避免相关群体对项目绩效的质疑,并通过和目标群体的互动,将相关意见反映给决策者,提高决策质量财务收支以及专项资金,决策审计是审计工作的最高阶段,是今后工作的努力方向。
过程导向的审计模式对高校财务审计以及基建项目的造价审计实现绩效审计具有战略性指导意义,例如对高校基建项目开展绩效审计,可以将建设全过程划分成若干阶段或确定若干重点建设事项,由审计人员随着建设进程,及时对各阶段的审计对象或确定的重点事项进行审计并做出审计意见和建议,供被审计单位纠正存在的问题,改进、完善建设工作,使其得以规范、有序、有效运行,取得尽可能好的效益全过程审计能随时发现建设项目在决策、立项、施工管理等环节存在的问题,提出整改意见,做到防患于未然。通过对基建项目的全过程跟进实现投资效益。
3. 结论及建议
高校审计管理目标的重新定位以及高校审计活动“免疫系统”的功能定位等因素,决定了高校绩效审计的模式应为过程导向型模式。在过程导向模式下,高校绩效审计将审计项目划分为合理的阶段,审计计划的制定、审计过程的实施以及审计后续的跟踪改进,使审计活动贯穿于被审计投资项目实施的全过程。使审计“免疫系统”的预防风险、健全机制等功能得以充分发挥,使高校绩效审计具有导向性与可参照性。
为了使过程导向模式更有效实施,各高校审计部门可以根据学校的发展定位以及具体情况制定以过程为导向的指导具体审计工作的审计准则。对于实施效果好的高校可将其绩效审计实施的成功经验推广,并不断总结经验持续改进,切实解决好合法合规性审计向过程导向绩效审计转变的问题,实施过程中应在风险初步测试的设计中充分考虑对内部控制的测试与风险的防范,在初始审计过程中完成合法合规性审计,并在此基础上深入开展绩效审计。
参考文献:
[1]审计署2008至2012年审计工作发展规划
[2]杨献龙.固定资产投资项目绩效审计对象和内容的再认识[J].审计研究,2009.05:33-36
[3]刘英来.审计是经济社会运行的免疫系统研讨会综述[J].审计研究
[4]张学平.新经济环境下高校绩效审计的思考[J].陕西科技大学学报2009.05:181-184
[5]冯勋荣.关于高校开展绩效审计的思考[J].工业审计与会计,2006.(5):30-31
[6]孙丹.浅析中国绩效审计的实践历程与未来发展战略[J].经济研究导刊,2009.(18):98-99
[7]曾可凡.高校绩效审计评价指标体系构建[J].西南民族大学学报2008(5):184-188
(作者通讯地址:重庆大学建设管理与房地产学院 重庆 400045)