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摘要 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》对人民法院办理城市房屋征收与补偿案件提出了许多新情况、新问题，尤其时由此产生的行政审判程序、裁决与执行的公信力提出了严峻考验。本文在充分调研的基础上，通过对唐山市近年来房屋征收与补偿案件办理情况的若干思考，提出了新形势下提升人民法院办理房屋征收与补偿案件公信力的建议。
关键词 房屋征收 补偿 司法 公信力
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592，2016，12，316
司法公信力既是指公众对司法的信任度，也是指司法对公众的说服力与感召力，它实质反映的是司法与公众之间的信任交往与互相评价。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，人民法院在办理房屋征收与补偿案件中，如何依法妥处人民群众合法利益、保障经济发展与社会稳定，如何实现公平正义和提升司法公信力，日益成为普遍关注的一个重要課题。
一、唐山市近年来城市房屋征收与补偿案件的基本特点
随着唐山市城镇化建设的大力推进，房屋征收与补偿纠纷日益增长、涉及群众日益增多，由此引发的行政纠纷与压力也不断增大。据统计，关于房屋征收与补偿案件，唐山辖区基层法院在2011年立案31件，上诉30件；2012年立案15件，上诉15件；2013年立案9件，上诉8件；2014年立案11件，上诉9件；2015年立案32件，上诉21件；唐山中院在2011年-2015年分别立案68件、155件、64件、40件、32件，全部上诉。房屋征收与补偿案件呈现出五个基本特点：
一是数量多、占比大，房屋征收与补偿案件数量虽在每年有所不同，但仍占全年行政案件立案总数的三分之一强。
二是上诉率高、服判率低，基层法院上诉率每年平均达90%以上，唐山中院达100%。
三是案件类型多元、群众需求增多，每年所受理的房屋征收与补偿案件除征收（拆迁）行政许可、行政裁决、征收决定、补偿决定以及强制拆除等传统案件外，围绕房屋征收（拆迁）的政府信息公开、用地审批、项目审批行为乃至政府会议纪要、内部通知文件、复函等亦成为当事人的诉讼对象。
四是管辖级别提高、诉讼成本加大，由于基层法院在辖区党委政府的影响下，介入征收补偿工作较深，致使群众不“信任”加剧，加之《国有土地上房屋征收与补偿条例》又规定了县级人民政府为征收决定的主体，进而提升了该类案件的级别管辖。
五是诉求关系复杂、处理难度增大，房屋征收案件牵涉范围广、涉及群众多、利益关系复杂、各类群体诉求不一，以及双方对立强，导致协调处理难度不断加大。
综上，在房屋征收与补偿案件中，尽管法院的诉讼行为不断规范、司法公开不断推进，但部分群众对法院的不信任仍充斥在诉讼各个阶段，“法院无信、裁判无威”，法院面临着较大的信任危机，严重影响了司法公信力。
二、影响城市房屋征收与补偿案件司法公信力的症结
从被征收补偿辖区群众的角度看，突出存在不信任、积极对抗的问题。虽然群众的法律意识在不断提高，但大多数群众对行政诉讼的基本规则还没有清晰认识，极易受到鼓惑而诉讼。一方面，少数群众不合理预期太高。少数群众由于法律素养低，以及盲目盲从和以闹取利心理，没有形成合理的诉讼预期，诉讼的目的不是为了恢复受侵害的权利，而是更侧重于希望通过诉讼获取更多利益，一旦不能达到初衷，便不信任法院。另一方面，个别律师和极少数别有用心的人鼓动驾诉。律师参与行政诉讼有利于释法明理、化解纷争，但极个别律师出于个人盈利目的，没有把当事人利益放在首位，为了收费，过度承诺，极少数人由于一己私利，或对抗政府等阴暗心理，鼓励诉讼、代理案件收取费用，他们诉讼意志坚决，在败诉后，往往把责任推给法院，引起群众不满和猜疑。
从行政机关的角度看，突出存在过于自信、消极参与的问题。随着全面推进依法治国的深入，行政机关虽然在规范行政行为和应诉方面有了一定进步，但从实践中，仍忽视司法权威。
一是行政行为存在瑕疵。有关部门对证据审查不细，调解流于形式，法律政策释明缺失，引发被拆迁人误解与不满；有关职能部门在征收及矛盾化解过程中未能形成合力，缺乏沟通联系；个别机关只重视结果，不注重程序；部分工作人员法律意识淡薄，政策掌握不准，业务水平不精，协商工作不耐心强迫拆迁，激化矛盾升级，将纠纷推入司法程序。
二是消极配合司法裁判活动。受“重项目建设、轻矛盾化解”观念影响，在诉讼活动中，仍然存在证据提供不规范、庭审准备不充分、不愿积极参与协调等情况，特别是新修订的行政诉讼法要求行政负责人出庭参加诉讼的规定落实不到位；即使败诉，也不十分在意。
三是不重视司法建议。尽管新修订的行政诉讼法对司法建议作出了明确规定，但在实践中，由于司法建议并不具有强制力，向行政机关发出后，往往“石沉大海”，不合法、不合理的行政行为还会重复。
从人民法院的角度看，突出存在认识偏离、制度缺陷的问题。
一是在认识上，由于受到服从服务于辖区党委政府工作大局的思想观念影响，辖区法院会更多考虑地方党委政府利益，很少有“不同声音”。
二是在工作上，由于部分基层法院直接介入征收补偿工作，被征收区域群众不断质疑基层法院审理征收补偿案件的公正性和独立性，据此要求基层法院回避的呼声不断高涨，造成了部分被征收区域基层法院的审判工作无法正常开展。
三是在制度设计上，随着当前司法体制改革的深入，法院人财物受制于辖区党委政府管理的情况正在改善，但当前法院对对地方党委和政府的依赖性还是很大，很难在行政诉讼案件中保证充分的超然性。
三、提升城市房屋征收与补偿案件司法公信力的建议
党的十八大将不断提高司法公信力作为全面建成小康社会的重要目标。习近平总书记强调，进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。党的十八届三中全会专门对不断提升司法公信力做出了明确的部署。因此，在办理城市房屋征收与补偿案件中，提升司法公信力已刻不容缓。 一是着力提高房屋征收补偿案件的质效，确保裁判的“权威性”。案件的质量和效率是司法的生命，权威裁判是保证司法有效运行、实现司法职能的根基。要进一步提高征收补偿案件质量，履行解决行政争议和监督依法行政的职责，在对房屋征收与补偿案件进行合法性审查的同时，从妥善解决实体争议的角度出发，更加关注和解决案件的合理性问题，确保案件的实体正义；进一步提高征收补偿案件的效率，坚持全面审查的基本原则，努力在一个审判过程中将可能存在的涉诉问题全部解决；完善征收补偿案件审判方式，依法拓展简易程序范围，积极推进行政负责人出庭应诉，切实减少循环诉讼、避免司法资源的浪费，促进案件的程序公平。
二是着力构建“双赢”的行政审判新模式，确保社会的“认同性”。“双赢”来自于英文“win-win”的中文翻译，强调的是双方的利益兼顾，即所谓的“赢者不全赢，输者不全输”。“双赢”策略是缓和矛盾的有力手段，是多元化解矛盾纠纷的有效方式。采取“双赢”策略，即在案件裁判过程中，加大协调力度、推进行政诉讼和解、实行风险评估，改变过去一刀切地是非判断方式，努力寻求征收活动参与方的利益共同点，在求同存异的基础上，最大限度地为被征收区域群众与征收机关搭建互信、互利的司法平台，以非对抗的方式化解征收与补偿纠纷的方式。“双赢”策略避免了人民法院陷入平衡“法律效果”和“社会效果”的两难境地，转变了被动应对的局面，增强了司法公信。
三是着力推行异地交叉管辖，确保法院的“中立性”。面对既要避免辖区群众的合理质疑，又要将矛盾纠纷化解在基层的难题，可以从实际出发，探索试行采取交叉管理的处理方式，即由辖区中院采取指定管辖方式，将参与征收补偿或群众有其它合理怀疑的基层法院，实行异地审判，推动源头治理、强化基层化解、维护社会稳定，以减轻基层法院压力、增加人民群众信任、树立法院权威。
四是着力开展司法建议，确保职能的“延伸性”。继续加强行政审判司法建议制度，是全面延伸和拓展行政审判服务功能的必然要求。最高人民法院指出，各级人民法院在审判工作中发现普遍性或需要提请注意的问题，应当及时向有关单位提出司法建议。为了从源头上预防和减少行政纠纷，法院行政审判要按照新修订的行政诉讼法要求，更加注重发挥司法指导和服务功能，在事前积极主动建言献策，规范行政行为，弥补执法漏洞、预防诉讼风险；判后要通过案件所反映出的问题，及时发现共性问题，及时发出司法建议要求进行善后纠错、改进管理、堵塞漏洞、完善制度。
五是着力深化司法体制改革，确保司法的“独立性”。深化司法体制改革有助于推进依法治国、实现国家治理现代化，有助于提高司法公信力，实现社会公平正义，维护社会和谐稳定，有助于满足人民群众日益增长的司法需求，维护人民群众根本利益，有利于为司法机关独立行政审判权提供制度上的保障。当务之急，就是要按照黨的十八届三中、四中全会对司法体制改革作出的战略部署，扎实推进以完善司法人员分类管理、司法责任、司法人员职业保障和省以下地方法院、检察院人财物统一管理等四项制度为重点的司法体制改革，保障法院依法独立公正行使职权，推动建立公正独立高效权威的社会主义司法制度，切实保障公民的合法权益，真正让人民群众在每—起案件中都能感受到公平正义。
司法公信是司法应有的基本品质，它不仅赋予了司法应有的尊严，也课以司法更多的责任与期待。笔者坚信：随着依法治国的全面推进，随着城镇化进程的进一步加快，城市房屋征收与补偿工作将越来越规范，人民法院对房屋征收与补偿案件的裁决将越来越有权威、有公信。
关键词 房屋征收 补偿 司法 公信力
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592，2016，12，316
司法公信力既是指公众对司法的信任度，也是指司法对公众的说服力与感召力，它实质反映的是司法与公众之间的信任交往与互相评价。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施，人民法院在办理房屋征收与补偿案件中，如何依法妥处人民群众合法利益、保障经济发展与社会稳定，如何实现公平正义和提升司法公信力，日益成为普遍关注的一个重要課题。
一、唐山市近年来城市房屋征收与补偿案件的基本特点
随着唐山市城镇化建设的大力推进，房屋征收与补偿纠纷日益增长、涉及群众日益增多，由此引发的行政纠纷与压力也不断增大。据统计，关于房屋征收与补偿案件，唐山辖区基层法院在2011年立案31件，上诉30件；2012年立案15件，上诉15件；2013年立案9件，上诉8件；2014年立案11件，上诉9件；2015年立案32件，上诉21件；唐山中院在2011年-2015年分别立案68件、155件、64件、40件、32件，全部上诉。房屋征收与补偿案件呈现出五个基本特点：
一是数量多、占比大，房屋征收与补偿案件数量虽在每年有所不同，但仍占全年行政案件立案总数的三分之一强。
二是上诉率高、服判率低，基层法院上诉率每年平均达90%以上，唐山中院达100%。
三是案件类型多元、群众需求增多，每年所受理的房屋征收与补偿案件除征收（拆迁）行政许可、行政裁决、征收决定、补偿决定以及强制拆除等传统案件外，围绕房屋征收（拆迁）的政府信息公开、用地审批、项目审批行为乃至政府会议纪要、内部通知文件、复函等亦成为当事人的诉讼对象。
四是管辖级别提高、诉讼成本加大，由于基层法院在辖区党委政府的影响下，介入征收补偿工作较深，致使群众不“信任”加剧，加之《国有土地上房屋征收与补偿条例》又规定了县级人民政府为征收决定的主体，进而提升了该类案件的级别管辖。
五是诉求关系复杂、处理难度增大，房屋征收案件牵涉范围广、涉及群众多、利益关系复杂、各类群体诉求不一，以及双方对立强，导致协调处理难度不断加大。
综上，在房屋征收与补偿案件中，尽管法院的诉讼行为不断规范、司法公开不断推进，但部分群众对法院的不信任仍充斥在诉讼各个阶段，“法院无信、裁判无威”，法院面临着较大的信任危机，严重影响了司法公信力。
二、影响城市房屋征收与补偿案件司法公信力的症结
从被征收补偿辖区群众的角度看，突出存在不信任、积极对抗的问题。虽然群众的法律意识在不断提高，但大多数群众对行政诉讼的基本规则还没有清晰认识，极易受到鼓惑而诉讼。一方面，少数群众不合理预期太高。少数群众由于法律素养低，以及盲目盲从和以闹取利心理，没有形成合理的诉讼预期，诉讼的目的不是为了恢复受侵害的权利，而是更侧重于希望通过诉讼获取更多利益，一旦不能达到初衷，便不信任法院。另一方面，个别律师和极少数别有用心的人鼓动驾诉。律师参与行政诉讼有利于释法明理、化解纷争，但极个别律师出于个人盈利目的，没有把当事人利益放在首位，为了收费，过度承诺，极少数人由于一己私利，或对抗政府等阴暗心理，鼓励诉讼、代理案件收取费用，他们诉讼意志坚决，在败诉后，往往把责任推给法院，引起群众不满和猜疑。
从行政机关的角度看，突出存在过于自信、消极参与的问题。随着全面推进依法治国的深入，行政机关虽然在规范行政行为和应诉方面有了一定进步，但从实践中，仍忽视司法权威。
一是行政行为存在瑕疵。有关部门对证据审查不细，调解流于形式，法律政策释明缺失，引发被拆迁人误解与不满；有关职能部门在征收及矛盾化解过程中未能形成合力，缺乏沟通联系；个别机关只重视结果，不注重程序；部分工作人员法律意识淡薄，政策掌握不准，业务水平不精，协商工作不耐心强迫拆迁，激化矛盾升级，将纠纷推入司法程序。
二是消极配合司法裁判活动。受“重项目建设、轻矛盾化解”观念影响，在诉讼活动中，仍然存在证据提供不规范、庭审准备不充分、不愿积极参与协调等情况，特别是新修订的行政诉讼法要求行政负责人出庭参加诉讼的规定落实不到位；即使败诉，也不十分在意。
三是不重视司法建议。尽管新修订的行政诉讼法对司法建议作出了明确规定，但在实践中，由于司法建议并不具有强制力，向行政机关发出后，往往“石沉大海”，不合法、不合理的行政行为还会重复。
从人民法院的角度看，突出存在认识偏离、制度缺陷的问题。
一是在认识上，由于受到服从服务于辖区党委政府工作大局的思想观念影响，辖区法院会更多考虑地方党委政府利益，很少有“不同声音”。
二是在工作上，由于部分基层法院直接介入征收补偿工作，被征收区域群众不断质疑基层法院审理征收补偿案件的公正性和独立性，据此要求基层法院回避的呼声不断高涨，造成了部分被征收区域基层法院的审判工作无法正常开展。
三是在制度设计上，随着当前司法体制改革的深入，法院人财物受制于辖区党委政府管理的情况正在改善，但当前法院对对地方党委和政府的依赖性还是很大，很难在行政诉讼案件中保证充分的超然性。
三、提升城市房屋征收与补偿案件司法公信力的建议
党的十八大将不断提高司法公信力作为全面建成小康社会的重要目标。习近平总书记强调，进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。党的十八届三中全会专门对不断提升司法公信力做出了明确的部署。因此，在办理城市房屋征收与补偿案件中，提升司法公信力已刻不容缓。 一是着力提高房屋征收补偿案件的质效，确保裁判的“权威性”。案件的质量和效率是司法的生命，权威裁判是保证司法有效运行、实现司法职能的根基。要进一步提高征收补偿案件质量，履行解决行政争议和监督依法行政的职责，在对房屋征收与补偿案件进行合法性审查的同时，从妥善解决实体争议的角度出发，更加关注和解决案件的合理性问题，确保案件的实体正义；进一步提高征收补偿案件的效率，坚持全面审查的基本原则，努力在一个审判过程中将可能存在的涉诉问题全部解决；完善征收补偿案件审判方式，依法拓展简易程序范围，积极推进行政负责人出庭应诉，切实减少循环诉讼、避免司法资源的浪费，促进案件的程序公平。
二是着力构建“双赢”的行政审判新模式，确保社会的“认同性”。“双赢”来自于英文“win-win”的中文翻译，强调的是双方的利益兼顾，即所谓的“赢者不全赢，输者不全输”。“双赢”策略是缓和矛盾的有力手段，是多元化解矛盾纠纷的有效方式。采取“双赢”策略，即在案件裁判过程中，加大协调力度、推进行政诉讼和解、实行风险评估，改变过去一刀切地是非判断方式，努力寻求征收活动参与方的利益共同点，在求同存异的基础上，最大限度地为被征收区域群众与征收机关搭建互信、互利的司法平台，以非对抗的方式化解征收与补偿纠纷的方式。“双赢”策略避免了人民法院陷入平衡“法律效果”和“社会效果”的两难境地，转变了被动应对的局面，增强了司法公信。
三是着力推行异地交叉管辖，确保法院的“中立性”。面对既要避免辖区群众的合理质疑，又要将矛盾纠纷化解在基层的难题，可以从实际出发，探索试行采取交叉管理的处理方式，即由辖区中院采取指定管辖方式，将参与征收补偿或群众有其它合理怀疑的基层法院，实行异地审判，推动源头治理、强化基层化解、维护社会稳定，以减轻基层法院压力、增加人民群众信任、树立法院权威。
四是着力开展司法建议，确保职能的“延伸性”。继续加强行政审判司法建议制度，是全面延伸和拓展行政审判服务功能的必然要求。最高人民法院指出，各级人民法院在审判工作中发现普遍性或需要提请注意的问题，应当及时向有关单位提出司法建议。为了从源头上预防和减少行政纠纷，法院行政审判要按照新修订的行政诉讼法要求，更加注重发挥司法指导和服务功能，在事前积极主动建言献策，规范行政行为，弥补执法漏洞、预防诉讼风险；判后要通过案件所反映出的问题，及时发现共性问题，及时发出司法建议要求进行善后纠错、改进管理、堵塞漏洞、完善制度。
五是着力深化司法体制改革，确保司法的“独立性”。深化司法体制改革有助于推进依法治国、实现国家治理现代化，有助于提高司法公信力，实现社会公平正义，维护社会和谐稳定，有助于满足人民群众日益增长的司法需求，维护人民群众根本利益，有利于为司法机关独立行政审判权提供制度上的保障。当务之急，就是要按照黨的十八届三中、四中全会对司法体制改革作出的战略部署，扎实推进以完善司法人员分类管理、司法责任、司法人员职业保障和省以下地方法院、检察院人财物统一管理等四项制度为重点的司法体制改革，保障法院依法独立公正行使职权，推动建立公正独立高效权威的社会主义司法制度，切实保障公民的合法权益，真正让人民群众在每—起案件中都能感受到公平正义。
司法公信是司法应有的基本品质，它不仅赋予了司法应有的尊严，也课以司法更多的责任与期待。笔者坚信：随着依法治国的全面推进，随着城镇化进程的进一步加快，城市房屋征收与补偿工作将越来越规范，人民法院对房屋征收与补偿案件的裁决将越来越有权威、有公信。