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摘要 国家统计局数据显示，2006年我国节能减排任 务均远未实现国家“十一五”规划开局之年的目标，特别是主要污染物排放总量不降反升。本文在分析了中国环境治理体系和国家“十一五”规划主要污染物减排指标分配机制的基础上，研究了市场转型对中国环境治理结构的影响。中国的市场转型可以抽象为以“分权让利”、“市场化”和“工业化”为主要特征的结构演进过程。文中提出，中国市场转型过程对环境治理结构造成了重大影响，而环境治理的各项措施反过来也应与市场转型相适应。当前中国主要污染物减排指标没有实现达标的重要原因是国家污染物减排指标的分配机制无法适应我国市场转型的要求。为此，本文提出一系列国家主要污染物减排指标分配机制的政策建议。
关键词 十一五规划；污染物减排；指标分配机制；环境治理；市场转型
中图分类号 X7;X321 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)06-0080-07
环境治理理论与环境政策研究已成为当前学术界关注的热点。“环境治理”可以定义为“政府机构、公民社会或跨国机构通过正式或非正式机制管理和保护环境自然资源、控制污染及解决环境纠纷”［1］。针对中国面临着的越来越严重的环境问题，国家通过编制“国民经济和社会发展规划”的方式规定了我国中短期环境治理的达标任务。然而，一个令人深思的现状是，“十五计划”期间国家唯一没有实现达标的任务就是主要污染物减排指标。而在2006年3月十届人大四次会议审议批准的《中国人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“国家‘十一五’规划”）中，国家首次将国民经济和社会发展中人口、资源、环境等8项指标列入具有法律效力的约束性指标的范畴。国家“十一五”规划要求“十一五”期间我国单位国内生产总值能源累计消耗应比“十五”期间降低20%左右，主要污染物累计排放总量减少10%。但根据2007年初国家统计局发布的《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》［2］数据显示，2006年我国万元GDP能耗只下降了1.23%，而COD排放却增长了1.2%，SO2排放增长了1.8%。也就是说，在国家“十一五”规划的开局之年，我国节能、减排任务均远未达标，特别是主要污染物排放总量不降反升。
为什么会出现这种尴尬局面呢？本文在分析了中国现行环境治理体系和国家污染物减排指标分配机制等相关问题的基础上，从市场转型对中国环境治理结构的影响的角度回答这一问题。本文指出，在改革开放时期，中国的市场转型对环境治理结构造成了重大影响，而环境治理结构反过来也应与市场转型相适应。当前中国污染物减排任务没有实现达标的重要原因是国家减排指标的分配机制无法适应我国市场转型的需要。这一问题也突出反映了我国环境治理的制度设计落后于我国市场转型的步伐这一现实。为此，本文在最后提出一系列针对国家主要污染物减排指标分配机制的政策建议。
1 中国的环境治理体系
中国的环境治理在中央政府层次上由立法、规划、检测与保护、民主监督等几大体系组成。中国的环境立法由全国人大环境与资源保护委员会负责。国家发展和改革委员会下设环境资源节约和环境保护司，其主要任务是研究解决经济、社会与环境、资源协调发展的重大问题，编制资源节约和综合利用规划，参与编制环境保护规划。2008年以前，全国环境保护工作主要由国家环保总局负责。1998年国家环境保护局升格为国家环境保护总局，作为国务院主管环境保护工作的直属机构，它负责对中国环境保护工作实施统一监管。2008年国家环境保护总局又升格为国家环境保护部。全国政协人口资源环境委员会主要从事调查研究、提出问题和建议、民主监督、参政议政职能。国家还建立了若干与环境保护有关的工作领导小组和全国环境保护部际联席会议制度，并建立了区域环境督查派出机构，以加强部门和地区间的协调与合作。
在实际环境治理过程中，中国的地方政府在地区环境治理中发挥实质性作用。在地方，中国实行的是各级政府对当地环境质量负责的制度。当地环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制。在省、市、区、县及某些地区镇的管理层级上，环保职能部门称为环保局或环保办公室。它们与国家环保总局是同构的。它们的主要职能是执行国家环保总局制定的法规和政策，并协助起草当地的环境条例。［3］
地方环保职能部门一方面接受上级环保职能部门的指导，另一方面接受所属地方政府的领导，这种双重管理是不平衡的。国家环保总局和省级环保局为市、县环保局提供政策指导。而地方政府则为环保局提供每年的预算资金、批准其行政级别的提升、决定其机构人员的任免，甚至对某些资源进行分配。可见，地方环保局受地方政府的制约是实质性的，而地方政府对地方环保局这种实质性制约对地方环境治理具有深远的影响。首先，地方环保资金大部分来源于地方财政。在没有实行“收支两条线”的财政政策以前，一部分排污费可以留在地方环保局手中。但是自从“收支两条线”的财政政策实施以后，地方环保局的资金由地方政府的财政预算提供。地方环保局对地方政府的独立性则随之丧失。其次，地方政府对环境和经济的关系问题认识上还存在偏见。政府常常将环境保护置于次要地位。［4］尤其在经济不发达的地区，环境治理和经济发展存在较大的矛盾，地方政府不得不做出取舍。虽然在2006年召开的第六次全国环境保护大会提出了加快实现“三个转变”(“三个转变”包括：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。（《中共中央政治局常委、国务院总理温家宝4月17日出席第六次全国环境保护大会并作重要讲话》)的战略指导思想，但是，目前各地区经济发展和环境保护的矛盾在短期内还会存在。
中央环境政策在地方的贯彻实施主要依靠环境保护目标责任制来完成。环境保护目标责任制在1989就已纳入了修订的《中华人民共和国环境保护法》中。2005年12月发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出落实环境保护领导责任制：“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。”［5］
2 “十一五”期间国家主要污染物减排指标的分配机制
指明文件颁布的先后次序对我们的分析至关重要。有关“十一五”期间国家国民经济和社会发展规划编制工作以及中央和地方政府制定的有关主要污染物减排指标的一系列文件颁布的先后次序如下。2005年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（下文简称“中共中央建议”）。2005年10月22日《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发［2005］33号）。2006年1月至3月各地方人大全会表决通过各省（市、区）“十一五”规划。2006年3月14日十届全国人大四次会议审议通过《中国人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。2006年8月5日《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（国函［2006］70号）和2006年9月17日《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》（国函［2006］94号）。至此，我们从这些政策文件中可以基本理清国家污染物减排指标的设定及其分配机制的脉络。
首先，各省（市、区）独立制定“十一五”规划中主要污染物的减排任务。由于最先颁布的作为指导思想的“中共中央建议”并没有明确规定“十一五”期间主要污染物减排指标，而只规定了“采取严格有力的措施，降低污染物排放总量”，所以，各省（市、区）在编制“十一五”规划时，只能在参考本地具体情况（主要包括经济状况和预期）的基础上，根据“十五计划”中有关主要污染物减排10%的指标提出污染物减排任务，以完成指标制定。另一方面，由于先前的“中共中央建议”和“国发33号文件”都没有要求各地在制定的“十一五”规划中需要定量地规定主要污染物减排任务，因此，只有19个省（市、区）的“十一五”规划规定了定量的减排指标，而其它地区减排任务一般以“主要污染物排放总量有所下降”或“实施污染物排放总量控制”等非定量限制规定。
到2006年3月，全国人大通过了国家“十一五”规划，规划明确规定“十一五”期间主要污染物排放总量五年累计减少10%的约束性指标。但是，由于各地制定“十一五”规划在先，全国人大通过国家“十一五”规划在后，显而易见的结果是，各地指标加总无法于全国指标匹配。
为解决上述国家与地方政府规划不统一的问题，国务院又对各地“十一五”期间主要污染物减排指标进行了追加规定，并要求各地严格执行。2006年8月国务院批复的由国家环保总局和国家发改委编制的《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》（下简称“总量控制计划”）的“国函70号文件”强调：“十一五”期间全国主要污染物排放总量减少10%是国家“十一五”规划确定的约束性指标，各省（区、市）人民政府必须严格执行。针对不同地区的具体情况，“国函70号文件”规定：各省（区、市）要将“总量控制计划”确定的主要污染物总量控制指标纳入本地区经济社会发展“十一五”规划和年度计划，分解落实到基层和重点排污单位。主要污染物排放总量控制指标的分配原则是：在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待。
各省（市、区）原先制定的“十一五”规划中的主要污染物减排指标与“国函70号文件”规定减排指标存在较大出入。宋雅琴和古德丹（Dan Guttman）统计了各省市地方政府2006年制定的“十一五”期间主要污染物减排任务指标。在所有19个提出了量化指标的省份中，有3个省（皖、津、冀）的国家分配指标与地方减排指标基本持平；有5个省（甘、黑、吉、湘、沪）的国家分配指标低于地方减排指标；有9个省（鄂、宁、辽、陕、豫、浙、粤、苏、鲁）的国家分配指标高于地方减排指标；有2个省份（滇、川）有一项指标高于国家分配，而另一项指标低于国家分配［6］。我们可以看出，中央与地方在污染物减排的目标上存在分歧。中央政府在国家“十一五”规划颁布后编制“总量控制计划”的过程中，基本上没有考虑地方政府的初始意愿。新的国家分配的主要污染物减排指标事实上废除了各地原先已经由地方人大通过具有地方法规效力的“十一五”规划中的有关规定。
3 市场转型中的环境治理结构变迁
本文的核心问题是，在“十一五”开局之年，为什么我国主要污染物减排任务远未达标，并且出现不降反升的局面。上述关于国家主要污染物减排指标分配机制的分析只能解释部分原因，即中央政府在进行国家主要污染物减排指标的分配时，基本没有考虑地方政府的初始意愿。但这一机制分析还不足以全面解释为什么各地方政府在“十一五”开局之年没有完成主要污染物减排任务的问题。本文提出了一个基于市场转型中环境治理结构变迁的理论框架，来解释中国环境治理结构变迁以及主要污染物减排指标失效的问题。
(1)市场转型。中国市场转型作为整个社会转型的一部分，其起点是中国的经济体制改革的实施。市场转型作为一种分析问题的理论框架，最初被用来分析与社会结构分层和社会流动等有关的社会学问题。而在中国转型期，中国全社会在不同领域已经并正在发生着巨大变化。中国的市场转型并不只是单一维度的，它由许多过程交织而成。我们可以从理论上抽象出“放权让利”、“市场化”和“工业化”等三个主要特征作为讨论转型期中国环境治理结构演进的理论起点。
“分权让利”是指中央向地方政府下放财税权、投融资权和企业管理权的改革过程［7,8］。在中国的经济体制改革过程中，原本由国家控制的产权和相应的剩余控制权在改革中转移到国家职能部门和地方政府手中。［9～11］
中国改革的“市场化”是在体制外“增量改革”的诱发和推动下，体制内的“存量”经济成分由“计划轨道”经“双轨”阶段而逐渐过渡到“市场轨道”的改革过程。［12，13］这一过程集中表现为中国企业的体制结构的变迁，即从原来的公有制为主体逐渐演变为目前的公有制和其他多种经济成分并存的体制形态［14，15］。由于路径依赖的存在 ，在中国的市场化的过程中，旧有的适应计划经济条件的环境治理体制不会立即完全改变，而新的适应市场经济条件的环境体制正在逐渐形成［16］。
所谓“工业化”，一般是指一个国家由生产技术落后和生产力水平低下的农业国过渡到具有先进的生产技术和高度发达的社会生产力的先进工业国的过程。从工业结构变动的角度看，我们可以将中国的工业化过程归纳为三个阶段，即轻工业化阶段、重化工业化阶段和技术集约化阶段。其中，重化工业化阶段又可以分为两个时期，即以原材料工业为主的时期和以重加工业为主的高加工度化时期。原材料工业为主的时期主要发生在上世纪80年代末到90年代中期，进入90年代中期以后，中国的重工业逐渐进入以重加工业为主的高加工度化时期［17］。
(2)“放权让利”对地方政府环境治理的影响。“放权让利”可以解释地方政府在坚决执行国家分配的主要污染物减排指标的意愿和能力的缺失。上文已经指出，中国的地方政府在地区环境治理中发挥着实质性作用。而“放权让利”使地方政府获得了更多财权和经济管理权，这就激发和增强了地方政府的经济活力和政府管理的自觉性。一系列的变化对地方环境治理的积极影响与消极影响是并存的。首先，放权让利在很大程度上使地方政府在转型时期对环境治理的实际影响力得到了加强。而且分权和更大的自主性将导致地方环境政策更好地适应当地的自然和社会经济条件。其次，分权使地方领导关心经济增长和投资胜过环境政策的进步和环境条例及标准的严格执行。［18］第三，分权加深了各地区环境治理状况的差异。相对富裕省市虽然在整体上有能力更加关心环境变革并且加大投资，但由于地方财政自主性强，富裕地区对下达的中央指令的服从意愿降低。而可供分配的财政资金较少的地区往往面临着除环境问题之外更多问题。这些地方政府内部各部门之间对有限资源的竞争往往更加激烈，而部门竞争中环保部门常常处于劣势。［13］因此，“放权让利”改革不仅影响了地方政府执行中央分配污染物减排指标的意愿，而且在部分地区还影响了当地环境治理的能力。
当然，在一些环境治理领域与“中央放权”相反的进程也同时发生。在一些环境治理领域，中央的权力得到了加强。比如，中央政府加强了环境保护项目的直接投入，并对地方政府建立评估体系，如城市环境质量检查体系和国家环境模范城市等。但这些评估体系都是软约束。另外，在这一系列评价基本建立的基础上，中央政府评价地方官员的标准从政治和经济方面向环境治理方面扩展。省市领导常常签署协议保证达到特定的环境目标，实行环境保护目标责任制。从这些制度安排可以看出，中央政府通过对环保直接投资，以及对地方政府官员评价体系的改革加强了对地方环境治理的控制。
但是，建立地方官员环境评价体系，甚至在实行了地方领导环境保护目标责任制的情况下，地方首长将更多精力放在环境保护任务上的动力仍然不足。这是因为中国的五年规划与政府任期并不同步。根据“国函70号”文件规定，“十一五”期间（2006-2010）各主要污染物减排执行情况，将在2010年进行期末考核。而在那时接受考核的第十一届政府任期 则是2008-2013年。因此，任期为2003-2008年的第十届政府在任内不需要承担2010年期末减排 考核时的责任。
(3)市场化对环境治理工具的影响。市场化使环境治理体系必须适应新的市场机制，因而在市场化过程中新的环境治理工具不断涌现。首先，在国有企业之外，出现了大量民营企业、乡镇企业和外资企业。而且许多国企和乡镇集体所有制企业都经历了私有化。因此，环境治理体系的管理对象已经发生了很大的变化。其次，环境治理成本因企业的数量增多和分散性而增加。对一些中小非国有企业的信息掌握不足或不准确，使得治理的方式已经无法完全遵循原先的行政控制手段。第三，市场化也为环境治理提供了一些新的手段。表1反映的是历年来环境治理手段适应市场经济而发展变化的情况。从表中，我们可以清楚地看出，经济工具、自愿项目和信息公开等适应市场的环境治理工具在中国被逐渐引入。最后，中国加入WTO和对国际贸易参与程度的加深使得 环境治理相应地作出了合乎国际市场要求的调整。如对环境认证（如ISO）的引入就是环境治理适应国际市场的例证。［19］
从上面观点可以看出，市场化改革使政府通过下达污染物减排指标的行政性手段对生产企业行为加以控制的能力减弱。在中央政府向各地方政府下达污染物减排指标后，各地方政府就会向下级政府逐级分解污染物减排指标。而基层地方政府再根据当地产业布局，将各项污染物减排指标分配给各个企业，要求它们按照减排指标严格执行。但是，作为那些非公有制治理结构的企业由于并不需要从政府那里争取更多资源，它们并没有足够的动力去严格执行地方政府的行政命令。因此，仅仅依靠行政命令的形式从中央到地方再到生产企业逐级分解污染物减排指标的做法，在市场化改革已经得到充分发展的当代中国，已经无法实现预期效果了。从2007年开始，环保部门同金融监管机构合作，颁布实行了“绿色信贷政策”（green-credit policy）［15］，以金融手段提高那些不符合产业政策和环境违法企业的成本，可以说是中国环境治理部门应对市场化改革的一次新的尝试。
(4)工业化对环境治理结构的影响。中国各地区的工业化过程和产业结构也一直影响着不同地区的环境治理结构。首先，由于工业化程度以及产业结构上的差异，工业化地区和以重工业为主的地区对环境的负面影响分别较非工业化地区和轻工业为主的地区大，这导致中国不同地区受到的环境压力各有不同，而所需环境治理投入及节能减排弹性（即“削减能力”）也不相同。其次，即便同属于重工业，不同领域重工业行业的主要污染物组成和它们污染物排放量也有很大差异。下表2根据2005年《中国统计年鉴》数据对各工业行业“三废”排放量的统计排序。从表2可以看出，当一个地方的支柱产业向某类工业行业倾斜时，其污染物主要组成将随之发生变化。这就意味着当地政府在组织环境治理的工作中，需要根据产业结构进行合理配置资源。从全国范围来看，如果中央政府采用“一刀切”的方式进行宏观环境治理，不仅容易造成环境资源配置不合理，更有可能造成地方政府无法或不愿执行中央政策的情况。
然而，为实现主要污染物减排任务，更确切地说，为应付污染物减排考核，地方政府可以通过特定的“技术处理”实现在考核年达标。如果仔细比对国家“十一五”规划和国务院“国函70号”文件批复的“总量控制计划”，我们就可以看出，2006年3月通过的国家“十一五”规划的专栏2“十一五”时期经济社会发展的主要指标中，主要污染物排放总量减少10%是带［］的五年累计数，即规定“十一五”期间五年主要污染物累计排放总量要比“十五”期间五年累计排放总量降低10%。但到了2006年8月国务院批复环保总局和国家发改委编制的“总量控制计划”则是要求各省（市、区）在2010年比2005年实现某个污染物减排的特定比例。这样一来，补发的各地区减排指标，相当于把原来国家规划中的“五年累计”排放总量控制模式变成了“期末”排放总量控制模式(类似的情况也发生在国家“十一五”规划中关于节能20%的约束性指标上。详见国务院“国函［2006］94号”文件)。
两个文件的不一致就为地方政府的“技术处理”提供了制度缺口。笔者了解到，由于高耗能高污染重点行业减产能够得到较大污染物边际消减能力，地方政府具体的做法是，计划仅在考核年当年让某些重点高耗能高污染企业略微减产，而让其它工业企业适当增产，以实现在考核年当年地区经济发展总体水平继续保持增长的情况下，暂时实现污染物减排达标。从当地GDP账面分布上来看，减少高耗能高排放产业在国民经济中的比重的做法确实符合中央所鼓励的“促进产业结构调整升级，实现增产不增污或增产减污”的精神。但是，这样做实际后果是那些高污染工业企业的单位GDP污染物排放量仍然保持原有水平。也就是说，中央关于通过在重点行业大力推行清洁生产、发展循环经济来降耗减污的要求并没有得到真正落实。一旦通过考核，这些企业恢复正常生产，它们的排污能力不会有任何减少。
4 政策建议
综上所述，以分权让利、市场化和工业化为主要特征的中国市场转型过程对环境治理结构造成了重大影响，而环境治理的各项措施反过来也应与市场转型相适应。在国民经济和社会发展规划这一法规性文件中规定污染物减排约束性指标，并逐级向下级政府分配并最后落实到生产企业的做法，是当前我国环境治理的重要工具之一。目前，国家“十一五”规划中主要污染物减排指标在开局之年没有实现达标的重要原因是国家污染物减排指标的分配机制无法适应中国市场转型的要求。这一问题也突出反映了我国环境治理的制度设计落后于我国市场转型的步伐这一现实。结合上述分析，我们可以有针对性地提出一系列国家主要污染物减排指标分配机制的制度安排建议。
(1)强调以多年累计排放总量控制为原则，制定污染物减排指标分配计划。在国家国民经济和社会发展规划纲要中，主要污染物减排指标是以五年累计排放总量为控制原则的。因此，在今后中央与地方各相关后续政策文件中，决策者必须严格按照多年累计排放总量控制这一原则制定各级政府和各类生产企业的污染物减排指标。这里指的相关后续政策文件，不仅包括国务院、环保部和国家发改委制定的各类全国性环境政策以及污染物减排指标分配计划，以及各级地方政府污染物减排计划，还应该包括各级地方领导环境保护目标责任制中的有关环境评价标准。特别需要指出的是，针对各级地方领导的环境保护目标责任制中有关多年累计环境指标的年限，应与其任期相一致。
(2)实行污染物减排总量和重点行业单位GDP污染物减排双指标控制。由于不同行业污染物的消减能力不同，政府通过产业结构调整，减少指定重点行业企业的产量可以暂时实现主要污染物减排目标。但是，那些污染物排放严重的电力、冶金、建材、化工等重点行业又是国民经济的支柱行业，仅仅依靠产业结构调整，减少这些行业在国民经济中的比重势必造成这类产品的市场短缺。更加理想的实现节能减排的措施应该是依靠清洁生产、技术进步和循环经济等机制来实现。这些措施不仅可以降低污染物排放量，而且能够减少本行业单位产值的污染物排放量。因此，为鼓励依靠清洁生产、技术进步和循环经济等机制进行节能减排，而不只是依靠减产来减排，我们在这里建议国家的主要污染物减排指标体系中，在制定污染物排放的总量控制指标的同时，还可以实行特定重点行业单位GDP污染物减排指标，并要求各地实现两套指标同时达标。通过主要污染物减排双指标控制，我们能够更好地理顺环境治理过程中的“条”“块”关系。
(3)实行地区指标分配和年度指标分配相结合的污染物减排的双向分配模式。目前，国家主要污染物减排指标的分配机制主要是由中央向地方政府进行指标的横向分解。虽然“国函70号”文件规定了“从2006年开始，环保总局、统计局和发展改革委每半年向社会公布各地区化学需氧量和二氧化硫排放情况，并会同有关部门进行年度检查和考核；2008年对《计划》执行情况进行中期评估，2010年进行期末考核。评估和考核结果向社会公布”，但由于相关规定中并没有明确在未来五年内各地方政府“每年”应该按照什么样的速度实现“十一五”规划提出的最终减排任务，因此“年度检查”并没有真正的约束力。这也就造成了“十一五”开局之年各地主要污染物排放总量不减反升的局面。为解决这种矛盾，我们建议中央和地方政府在主要污染物减排指标的分配过程中，实行横向与纵向并重的双向分配模式，即对国家污染物减排指标总任务既要进行横向地区分配，同时也要对五年污染物减排累计指标进行各年度纵向指标分配。
(4)减排指标分解和相关区域、经济和产业配套政策同步实施。考虑到市场机制减弱了环境治理过程中行政指令的执行效力，我们建议在国家制定的主要污染物减排分配指标的同时，出台相应的区域、经济和产业配套政策。这些配套政策应以经济工具为主，这样做就可以激励地方政府和相关行业企业认真履行减排责任。另外，配套政策不能搞“一刀切”，应根据地区具体情况进行制定。例如，我们可以根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）中所规定的四类主体功能区有差异性地分配污染物减排指标和制定相关配套政策。
致谢：与正在George Washington大学访问的清华大学宋雅琴博士的讨论使我在本课题的研究中受益匪浅。
（编辑：于 杰）
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The Influence of Market Transition on China’s Environmental Governance Structure:
A Study on State Allocation Mechanism for the Index of Pollutant Emission Reduction
ZHU Xufeng
(Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract Data from National Bureau of Statistics of China show that the mission of energy saving and pollutant emission reduction has failed to realize the target of the Eleventh Fiveyear Plan in 2006, the first year of Plan. Particularly, the gross pollutant emission did not reduce but increased. This article analyzes the system of Chinese environmental governance and state allocation mechanism of index of pollutant emission reduction of the Eleventh FiveYear Plan, emphasizing the mechanism of influence of market transition on China’s environmental governance structure. Chinese market transition can be abstracted as a changing process with three aspects, i.e. “decentralization”, “marketization”, and “industrialization”. The author argues that the process of Chinese market transition has indepth influence on the environmental governance structure of China, and measures of environmental governance should correspondingly match market transition. The reason why China failed to reach the target of the Plan is that the state allocation mechanism of index of pollutant emission reduction cannot satisfy the need of China’s market transition. Therefore, the article suggests a series of policy suggestions for state allocation mechanism of index of pollutant emission reduction.
Key Words The Eleventh Fiveyear Plan; pollutant emission reduction; allocation mechanism for the index; environmental governance; market transition.
关键词 十一五规划；污染物减排；指标分配机制；环境治理；市场转型
中图分类号 X7;X321 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)06-0080-07
环境治理理论与环境政策研究已成为当前学术界关注的热点。“环境治理”可以定义为“政府机构、公民社会或跨国机构通过正式或非正式机制管理和保护环境自然资源、控制污染及解决环境纠纷”［1］。针对中国面临着的越来越严重的环境问题，国家通过编制“国民经济和社会发展规划”的方式规定了我国中短期环境治理的达标任务。然而，一个令人深思的现状是，“十五计划”期间国家唯一没有实现达标的任务就是主要污染物减排指标。而在2006年3月十届人大四次会议审议批准的《中国人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“国家‘十一五’规划”）中，国家首次将国民经济和社会发展中人口、资源、环境等8项指标列入具有法律效力的约束性指标的范畴。国家“十一五”规划要求“十一五”期间我国单位国内生产总值能源累计消耗应比“十五”期间降低20%左右，主要污染物累计排放总量减少10%。但根据2007年初国家统计局发布的《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》［2］数据显示，2006年我国万元GDP能耗只下降了1.23%，而COD排放却增长了1.2%，SO2排放增长了1.8%。也就是说，在国家“十一五”规划的开局之年，我国节能、减排任务均远未达标，特别是主要污染物排放总量不降反升。
为什么会出现这种尴尬局面呢？本文在分析了中国现行环境治理体系和国家污染物减排指标分配机制等相关问题的基础上，从市场转型对中国环境治理结构的影响的角度回答这一问题。本文指出，在改革开放时期，中国的市场转型对环境治理结构造成了重大影响，而环境治理结构反过来也应与市场转型相适应。当前中国污染物减排任务没有实现达标的重要原因是国家减排指标的分配机制无法适应我国市场转型的需要。这一问题也突出反映了我国环境治理的制度设计落后于我国市场转型的步伐这一现实。为此，本文在最后提出一系列针对国家主要污染物减排指标分配机制的政策建议。
1 中国的环境治理体系
中国的环境治理在中央政府层次上由立法、规划、检测与保护、民主监督等几大体系组成。中国的环境立法由全国人大环境与资源保护委员会负责。国家发展和改革委员会下设环境资源节约和环境保护司，其主要任务是研究解决经济、社会与环境、资源协调发展的重大问题，编制资源节约和综合利用规划，参与编制环境保护规划。2008年以前，全国环境保护工作主要由国家环保总局负责。1998年国家环境保护局升格为国家环境保护总局，作为国务院主管环境保护工作的直属机构，它负责对中国环境保护工作实施统一监管。2008年国家环境保护总局又升格为国家环境保护部。全国政协人口资源环境委员会主要从事调查研究、提出问题和建议、民主监督、参政议政职能。国家还建立了若干与环境保护有关的工作领导小组和全国环境保护部际联席会议制度，并建立了区域环境督查派出机构，以加强部门和地区间的协调与合作。
在实际环境治理过程中，中国的地方政府在地区环境治理中发挥实质性作用。在地方，中国实行的是各级政府对当地环境质量负责的制度。当地环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制。在省、市、区、县及某些地区镇的管理层级上，环保职能部门称为环保局或环保办公室。它们与国家环保总局是同构的。它们的主要职能是执行国家环保总局制定的法规和政策，并协助起草当地的环境条例。［3］
地方环保职能部门一方面接受上级环保职能部门的指导，另一方面接受所属地方政府的领导，这种双重管理是不平衡的。国家环保总局和省级环保局为市、县环保局提供政策指导。而地方政府则为环保局提供每年的预算资金、批准其行政级别的提升、决定其机构人员的任免，甚至对某些资源进行分配。可见，地方环保局受地方政府的制约是实质性的，而地方政府对地方环保局这种实质性制约对地方环境治理具有深远的影响。首先，地方环保资金大部分来源于地方财政。在没有实行“收支两条线”的财政政策以前，一部分排污费可以留在地方环保局手中。但是自从“收支两条线”的财政政策实施以后，地方环保局的资金由地方政府的财政预算提供。地方环保局对地方政府的独立性则随之丧失。其次，地方政府对环境和经济的关系问题认识上还存在偏见。政府常常将环境保护置于次要地位。［4］尤其在经济不发达的地区，环境治理和经济发展存在较大的矛盾，地方政府不得不做出取舍。虽然在2006年召开的第六次全国环境保护大会提出了加快实现“三个转变”(“三个转变”包括：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。（《中共中央政治局常委、国务院总理温家宝4月17日出席第六次全国环境保护大会并作重要讲话》)的战略指导思想，但是，目前各地区经济发展和环境保护的矛盾在短期内还会存在。
中央环境政策在地方的贯彻实施主要依靠环境保护目标责任制来完成。环境保护目标责任制在1989就已纳入了修订的《中华人民共和国环境保护法》中。2005年12月发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出落实环境保护领导责任制：“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。”［5］
2 “十一五”期间国家主要污染物减排指标的分配机制
指明文件颁布的先后次序对我们的分析至关重要。有关“十一五”期间国家国民经济和社会发展规划编制工作以及中央和地方政府制定的有关主要污染物减排指标的一系列文件颁布的先后次序如下。2005年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（下文简称“中共中央建议”）。2005年10月22日《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发［2005］33号）。2006年1月至3月各地方人大全会表决通过各省（市、区）“十一五”规划。2006年3月14日十届全国人大四次会议审议通过《中国人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。2006年8月5日《国务院关于“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划的批复》（国函［2006］70号）和2006年9月17日《国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复》（国函［2006］94号）。至此，我们从这些政策文件中可以基本理清国家污染物减排指标的设定及其分配机制的脉络。
首先，各省（市、区）独立制定“十一五”规划中主要污染物的减排任务。由于最先颁布的作为指导思想的“中共中央建议”并没有明确规定“十一五”期间主要污染物减排指标，而只规定了“采取严格有力的措施，降低污染物排放总量”，所以，各省（市、区）在编制“十一五”规划时，只能在参考本地具体情况（主要包括经济状况和预期）的基础上，根据“十五计划”中有关主要污染物减排10%的指标提出污染物减排任务，以完成指标制定。另一方面，由于先前的“中共中央建议”和“国发33号文件”都没有要求各地在制定的“十一五”规划中需要定量地规定主要污染物减排任务，因此，只有19个省（市、区）的“十一五”规划规定了定量的减排指标，而其它地区减排任务一般以“主要污染物排放总量有所下降”或“实施污染物排放总量控制”等非定量限制规定。
到2006年3月，全国人大通过了国家“十一五”规划，规划明确规定“十一五”期间主要污染物排放总量五年累计减少10%的约束性指标。但是，由于各地制定“十一五”规划在先，全国人大通过国家“十一五”规划在后，显而易见的结果是，各地指标加总无法于全国指标匹配。
为解决上述国家与地方政府规划不统一的问题，国务院又对各地“十一五”期间主要污染物减排指标进行了追加规定，并要求各地严格执行。2006年8月国务院批复的由国家环保总局和国家发改委编制的《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》（下简称“总量控制计划”）的“国函70号文件”强调：“十一五”期间全国主要污染物排放总量减少10%是国家“十一五”规划确定的约束性指标，各省（区、市）人民政府必须严格执行。针对不同地区的具体情况，“国函70号文件”规定：各省（区、市）要将“总量控制计划”确定的主要污染物总量控制指标纳入本地区经济社会发展“十一五”规划和年度计划，分解落实到基层和重点排污单位。主要污染物排放总量控制指标的分配原则是：在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待。
各省（市、区）原先制定的“十一五”规划中的主要污染物减排指标与“国函70号文件”规定减排指标存在较大出入。宋雅琴和古德丹（Dan Guttman）统计了各省市地方政府2006年制定的“十一五”期间主要污染物减排任务指标。在所有19个提出了量化指标的省份中，有3个省（皖、津、冀）的国家分配指标与地方减排指标基本持平；有5个省（甘、黑、吉、湘、沪）的国家分配指标低于地方减排指标；有9个省（鄂、宁、辽、陕、豫、浙、粤、苏、鲁）的国家分配指标高于地方减排指标；有2个省份（滇、川）有一项指标高于国家分配，而另一项指标低于国家分配［6］。我们可以看出，中央与地方在污染物减排的目标上存在分歧。中央政府在国家“十一五”规划颁布后编制“总量控制计划”的过程中，基本上没有考虑地方政府的初始意愿。新的国家分配的主要污染物减排指标事实上废除了各地原先已经由地方人大通过具有地方法规效力的“十一五”规划中的有关规定。
3 市场转型中的环境治理结构变迁
本文的核心问题是，在“十一五”开局之年，为什么我国主要污染物减排任务远未达标，并且出现不降反升的局面。上述关于国家主要污染物减排指标分配机制的分析只能解释部分原因，即中央政府在进行国家主要污染物减排指标的分配时，基本没有考虑地方政府的初始意愿。但这一机制分析还不足以全面解释为什么各地方政府在“十一五”开局之年没有完成主要污染物减排任务的问题。本文提出了一个基于市场转型中环境治理结构变迁的理论框架，来解释中国环境治理结构变迁以及主要污染物减排指标失效的问题。
(1)市场转型。中国市场转型作为整个社会转型的一部分，其起点是中国的经济体制改革的实施。市场转型作为一种分析问题的理论框架，最初被用来分析与社会结构分层和社会流动等有关的社会学问题。而在中国转型期，中国全社会在不同领域已经并正在发生着巨大变化。中国的市场转型并不只是单一维度的，它由许多过程交织而成。我们可以从理论上抽象出“放权让利”、“市场化”和“工业化”等三个主要特征作为讨论转型期中国环境治理结构演进的理论起点。
“分权让利”是指中央向地方政府下放财税权、投融资权和企业管理权的改革过程［7,8］。在中国的经济体制改革过程中，原本由国家控制的产权和相应的剩余控制权在改革中转移到国家职能部门和地方政府手中。［9～11］
中国改革的“市场化”是在体制外“增量改革”的诱发和推动下，体制内的“存量”经济成分由“计划轨道”经“双轨”阶段而逐渐过渡到“市场轨道”的改革过程。［12，13］这一过程集中表现为中国企业的体制结构的变迁，即从原来的公有制为主体逐渐演变为目前的公有制和其他多种经济成分并存的体制形态［14，15］。由于路径依赖的存在 ，在中国的市场化的过程中，旧有的适应计划经济条件的环境治理体制不会立即完全改变，而新的适应市场经济条件的环境体制正在逐渐形成［16］。
所谓“工业化”，一般是指一个国家由生产技术落后和生产力水平低下的农业国过渡到具有先进的生产技术和高度发达的社会生产力的先进工业国的过程。从工业结构变动的角度看，我们可以将中国的工业化过程归纳为三个阶段，即轻工业化阶段、重化工业化阶段和技术集约化阶段。其中，重化工业化阶段又可以分为两个时期，即以原材料工业为主的时期和以重加工业为主的高加工度化时期。原材料工业为主的时期主要发生在上世纪80年代末到90年代中期，进入90年代中期以后，中国的重工业逐渐进入以重加工业为主的高加工度化时期［17］。
(2)“放权让利”对地方政府环境治理的影响。“放权让利”可以解释地方政府在坚决执行国家分配的主要污染物减排指标的意愿和能力的缺失。上文已经指出，中国的地方政府在地区环境治理中发挥着实质性作用。而“放权让利”使地方政府获得了更多财权和经济管理权，这就激发和增强了地方政府的经济活力和政府管理的自觉性。一系列的变化对地方环境治理的积极影响与消极影响是并存的。首先，放权让利在很大程度上使地方政府在转型时期对环境治理的实际影响力得到了加强。而且分权和更大的自主性将导致地方环境政策更好地适应当地的自然和社会经济条件。其次，分权使地方领导关心经济增长和投资胜过环境政策的进步和环境条例及标准的严格执行。［18］第三，分权加深了各地区环境治理状况的差异。相对富裕省市虽然在整体上有能力更加关心环境变革并且加大投资，但由于地方财政自主性强，富裕地区对下达的中央指令的服从意愿降低。而可供分配的财政资金较少的地区往往面临着除环境问题之外更多问题。这些地方政府内部各部门之间对有限资源的竞争往往更加激烈，而部门竞争中环保部门常常处于劣势。［13］因此，“放权让利”改革不仅影响了地方政府执行中央分配污染物减排指标的意愿，而且在部分地区还影响了当地环境治理的能力。
当然，在一些环境治理领域与“中央放权”相反的进程也同时发生。在一些环境治理领域，中央的权力得到了加强。比如，中央政府加强了环境保护项目的直接投入，并对地方政府建立评估体系，如城市环境质量检查体系和国家环境模范城市等。但这些评估体系都是软约束。另外，在这一系列评价基本建立的基础上，中央政府评价地方官员的标准从政治和经济方面向环境治理方面扩展。省市领导常常签署协议保证达到特定的环境目标，实行环境保护目标责任制。从这些制度安排可以看出，中央政府通过对环保直接投资，以及对地方政府官员评价体系的改革加强了对地方环境治理的控制。
但是，建立地方官员环境评价体系，甚至在实行了地方领导环境保护目标责任制的情况下，地方首长将更多精力放在环境保护任务上的动力仍然不足。这是因为中国的五年规划与政府任期并不同步。根据“国函70号”文件规定，“十一五”期间（2006-2010）各主要污染物减排执行情况，将在2010年进行期末考核。而在那时接受考核的第十一届政府任期 则是2008-2013年。因此，任期为2003-2008年的第十届政府在任内不需要承担2010年期末减排 考核时的责任。
(3)市场化对环境治理工具的影响。市场化使环境治理体系必须适应新的市场机制，因而在市场化过程中新的环境治理工具不断涌现。首先，在国有企业之外，出现了大量民营企业、乡镇企业和外资企业。而且许多国企和乡镇集体所有制企业都经历了私有化。因此，环境治理体系的管理对象已经发生了很大的变化。其次，环境治理成本因企业的数量增多和分散性而增加。对一些中小非国有企业的信息掌握不足或不准确，使得治理的方式已经无法完全遵循原先的行政控制手段。第三，市场化也为环境治理提供了一些新的手段。表1反映的是历年来环境治理手段适应市场经济而发展变化的情况。从表中，我们可以清楚地看出，经济工具、自愿项目和信息公开等适应市场的环境治理工具在中国被逐渐引入。最后，中国加入WTO和对国际贸易参与程度的加深使得 环境治理相应地作出了合乎国际市场要求的调整。如对环境认证（如ISO）的引入就是环境治理适应国际市场的例证。［19］
从上面观点可以看出，市场化改革使政府通过下达污染物减排指标的行政性手段对生产企业行为加以控制的能力减弱。在中央政府向各地方政府下达污染物减排指标后，各地方政府就会向下级政府逐级分解污染物减排指标。而基层地方政府再根据当地产业布局，将各项污染物减排指标分配给各个企业，要求它们按照减排指标严格执行。但是，作为那些非公有制治理结构的企业由于并不需要从政府那里争取更多资源，它们并没有足够的动力去严格执行地方政府的行政命令。因此，仅仅依靠行政命令的形式从中央到地方再到生产企业逐级分解污染物减排指标的做法，在市场化改革已经得到充分发展的当代中国，已经无法实现预期效果了。从2007年开始，环保部门同金融监管机构合作，颁布实行了“绿色信贷政策”（green-credit policy）［15］，以金融手段提高那些不符合产业政策和环境违法企业的成本，可以说是中国环境治理部门应对市场化改革的一次新的尝试。
(4)工业化对环境治理结构的影响。中国各地区的工业化过程和产业结构也一直影响着不同地区的环境治理结构。首先，由于工业化程度以及产业结构上的差异，工业化地区和以重工业为主的地区对环境的负面影响分别较非工业化地区和轻工业为主的地区大，这导致中国不同地区受到的环境压力各有不同，而所需环境治理投入及节能减排弹性（即“削减能力”）也不相同。其次，即便同属于重工业，不同领域重工业行业的主要污染物组成和它们污染物排放量也有很大差异。下表2根据2005年《中国统计年鉴》数据对各工业行业“三废”排放量的统计排序。从表2可以看出，当一个地方的支柱产业向某类工业行业倾斜时，其污染物主要组成将随之发生变化。这就意味着当地政府在组织环境治理的工作中，需要根据产业结构进行合理配置资源。从全国范围来看，如果中央政府采用“一刀切”的方式进行宏观环境治理，不仅容易造成环境资源配置不合理，更有可能造成地方政府无法或不愿执行中央政策的情况。
然而，为实现主要污染物减排任务，更确切地说，为应付污染物减排考核，地方政府可以通过特定的“技术处理”实现在考核年达标。如果仔细比对国家“十一五”规划和国务院“国函70号”文件批复的“总量控制计划”，我们就可以看出，2006年3月通过的国家“十一五”规划的专栏2“十一五”时期经济社会发展的主要指标中，主要污染物排放总量减少10%是带［］的五年累计数，即规定“十一五”期间五年主要污染物累计排放总量要比“十五”期间五年累计排放总量降低10%。但到了2006年8月国务院批复环保总局和国家发改委编制的“总量控制计划”则是要求各省（市、区）在2010年比2005年实现某个污染物减排的特定比例。这样一来，补发的各地区减排指标，相当于把原来国家规划中的“五年累计”排放总量控制模式变成了“期末”排放总量控制模式(类似的情况也发生在国家“十一五”规划中关于节能20%的约束性指标上。详见国务院“国函［2006］94号”文件)。
两个文件的不一致就为地方政府的“技术处理”提供了制度缺口。笔者了解到，由于高耗能高污染重点行业减产能够得到较大污染物边际消减能力，地方政府具体的做法是，计划仅在考核年当年让某些重点高耗能高污染企业略微减产，而让其它工业企业适当增产，以实现在考核年当年地区经济发展总体水平继续保持增长的情况下，暂时实现污染物减排达标。从当地GDP账面分布上来看，减少高耗能高排放产业在国民经济中的比重的做法确实符合中央所鼓励的“促进产业结构调整升级，实现增产不增污或增产减污”的精神。但是，这样做实际后果是那些高污染工业企业的单位GDP污染物排放量仍然保持原有水平。也就是说，中央关于通过在重点行业大力推行清洁生产、发展循环经济来降耗减污的要求并没有得到真正落实。一旦通过考核，这些企业恢复正常生产，它们的排污能力不会有任何减少。
4 政策建议
综上所述，以分权让利、市场化和工业化为主要特征的中国市场转型过程对环境治理结构造成了重大影响，而环境治理的各项措施反过来也应与市场转型相适应。在国民经济和社会发展规划这一法规性文件中规定污染物减排约束性指标，并逐级向下级政府分配并最后落实到生产企业的做法，是当前我国环境治理的重要工具之一。目前，国家“十一五”规划中主要污染物减排指标在开局之年没有实现达标的重要原因是国家污染物减排指标的分配机制无法适应中国市场转型的要求。这一问题也突出反映了我国环境治理的制度设计落后于我国市场转型的步伐这一现实。结合上述分析，我们可以有针对性地提出一系列国家主要污染物减排指标分配机制的制度安排建议。
(1)强调以多年累计排放总量控制为原则，制定污染物减排指标分配计划。在国家国民经济和社会发展规划纲要中，主要污染物减排指标是以五年累计排放总量为控制原则的。因此，在今后中央与地方各相关后续政策文件中，决策者必须严格按照多年累计排放总量控制这一原则制定各级政府和各类生产企业的污染物减排指标。这里指的相关后续政策文件，不仅包括国务院、环保部和国家发改委制定的各类全国性环境政策以及污染物减排指标分配计划，以及各级地方政府污染物减排计划，还应该包括各级地方领导环境保护目标责任制中的有关环境评价标准。特别需要指出的是，针对各级地方领导的环境保护目标责任制中有关多年累计环境指标的年限，应与其任期相一致。
(2)实行污染物减排总量和重点行业单位GDP污染物减排双指标控制。由于不同行业污染物的消减能力不同，政府通过产业结构调整，减少指定重点行业企业的产量可以暂时实现主要污染物减排目标。但是，那些污染物排放严重的电力、冶金、建材、化工等重点行业又是国民经济的支柱行业，仅仅依靠产业结构调整，减少这些行业在国民经济中的比重势必造成这类产品的市场短缺。更加理想的实现节能减排的措施应该是依靠清洁生产、技术进步和循环经济等机制来实现。这些措施不仅可以降低污染物排放量，而且能够减少本行业单位产值的污染物排放量。因此，为鼓励依靠清洁生产、技术进步和循环经济等机制进行节能减排，而不只是依靠减产来减排，我们在这里建议国家的主要污染物减排指标体系中，在制定污染物排放的总量控制指标的同时，还可以实行特定重点行业单位GDP污染物减排指标，并要求各地实现两套指标同时达标。通过主要污染物减排双指标控制，我们能够更好地理顺环境治理过程中的“条”“块”关系。
(3)实行地区指标分配和年度指标分配相结合的污染物减排的双向分配模式。目前，国家主要污染物减排指标的分配机制主要是由中央向地方政府进行指标的横向分解。虽然“国函70号”文件规定了“从2006年开始，环保总局、统计局和发展改革委每半年向社会公布各地区化学需氧量和二氧化硫排放情况，并会同有关部门进行年度检查和考核；2008年对《计划》执行情况进行中期评估，2010年进行期末考核。评估和考核结果向社会公布”，但由于相关规定中并没有明确在未来五年内各地方政府“每年”应该按照什么样的速度实现“十一五”规划提出的最终减排任务，因此“年度检查”并没有真正的约束力。这也就造成了“十一五”开局之年各地主要污染物排放总量不减反升的局面。为解决这种矛盾，我们建议中央和地方政府在主要污染物减排指标的分配过程中，实行横向与纵向并重的双向分配模式，即对国家污染物减排指标总任务既要进行横向地区分配，同时也要对五年污染物减排累计指标进行各年度纵向指标分配。
(4)减排指标分解和相关区域、经济和产业配套政策同步实施。考虑到市场机制减弱了环境治理过程中行政指令的执行效力，我们建议在国家制定的主要污染物减排分配指标的同时，出台相应的区域、经济和产业配套政策。这些配套政策应以经济工具为主，这样做就可以激励地方政府和相关行业企业认真履行减排责任。另外，配套政策不能搞“一刀切”，应根据地区具体情况进行制定。例如，我们可以根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）中所规定的四类主体功能区有差异性地分配污染物减排指标和制定相关配套政策。
致谢：与正在George Washington大学访问的清华大学宋雅琴博士的讨论使我在本课题的研究中受益匪浅。
（编辑：于 杰）
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The Influence of Market Transition on China’s Environmental Governance Structure:
A Study on State Allocation Mechanism for the Index of Pollutant Emission Reduction
ZHU Xufeng
(Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract Data from National Bureau of Statistics of China show that the mission of energy saving and pollutant emission reduction has failed to realize the target of the Eleventh Fiveyear Plan in 2006, the first year of Plan. Particularly, the gross pollutant emission did not reduce but increased. This article analyzes the system of Chinese environmental governance and state allocation mechanism of index of pollutant emission reduction of the Eleventh FiveYear Plan, emphasizing the mechanism of influence of market transition on China’s environmental governance structure. Chinese market transition can be abstracted as a changing process with three aspects, i.e. “decentralization”, “marketization”, and “industrialization”. The author argues that the process of Chinese market transition has indepth influence on the environmental governance structure of China, and measures of environmental governance should correspondingly match market transition. The reason why China failed to reach the target of the Plan is that the state allocation mechanism of index of pollutant emission reduction cannot satisfy the need of China’s market transition. Therefore, the article suggests a series of policy suggestions for state allocation mechanism of index of pollutant emission reduction.
Key Words The Eleventh Fiveyear Plan; pollutant emission reduction; allocation mechanism for the index; environmental governance; market transition.