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摘要：我国的监察制度自古而来，历史传统厚重，但党的十八大后结合反腐新形式作出的监察体制改革与历史上的监察制度有所不同，历史上的监察制度主要服务于君主专制统治，对于遏制腐败、整顿吏治起到了一定作用，但不能实现法治的目标，这也是当下监察体制改革的新亮点。因此，本文在国家监察体制改革的背景下，探析留置措施在概念上与民法、商法以及行政法上的留置之区别，通过解析留置措施的来源以及其权利属性，并结合试点地区的探索经验，剖析留置措施可能面临的权利保障问题、司法衔接问题，并提出相应的解决建议，期望以留置措施之完善促进国家监察体制改革在法治的轨道上有序运行。
关键词：留置措施；监察体制改革；权利保障；司法改革
作者简介：魏祎远（1994-），男，河南平顶山人，北京外国语大学法学院2019级硕士研究生，主要从事刑法学、反腐败国际合作研究。张欣（1996-），女，新疆阿勒泰人，北京外国语大学2018级硕士研究生，主要从事诉讼法、国际司法与执法合作研究。
作者联系方式：电子邮箱：weiyiyuan1994@163. com
（一）留置的法理内涵
1.民法上的留置
留置，原意为保存、留存。该词原本为民法上的概念，留置权属于担保物权的一种，是指债权人合法占有债务人的动产，在债务人逾期不履行债务时有权留置该动产，迫使债务人履行债务，或者在债务人不履行时有权对该动产优先受偿。留置的作用在于担保债权的实现，现代各国立法中对其的效力属性可以大致分为债权和物权两种类型，无论立法如何，留置权依然具有法定性、保全性和从属性等担保物权的共同属性。
所谓法定性，也就是指该项权利是依据法律规定而产生的，而不是依据当事人之间的协议设定。无论是主张债权属性还是物权属性的国家，这一点是毋庸置疑的。当然立法中并非强制性规定当事人必须直接适用该项权利，该项意定权利当事人根据意思自治可以先行排除适用。保全性，指的是该项权利的设立初衷在于保障债权的实现，因为留置的动产与该项债务之间具有一定的牵连关系，在债务没有得到有效的清偿前需要留置该财产，以之保障自己的优先受偿权。从属性，指的是该项权利从属于其所担保的主债权，留置权消灭的一个重要原因在于主债权的消灭。其在优先受偿上也具有从属性，留置的动产受偿范围不能大于主债权的范围，当留置动产的价值大于主债权的价值时，多余部分必须要返还给债务人。1
2.商法上的留置
依据不同的起源，对留置权最早的分类还可以将其分为民事与商事两种。2商事留置权设立的主要意图与民事上直接的区别在于保障交易的穩定性，提高商事交易的效率，较之于民法上的追求公平有所不同。民法上的留置有一个重要的限制性条款，就是所担保的债权与留置的动产之间必须具有牵连关系，也就是物权法上所说的“同一法律关系”。而商法上的留置则没有这一限制，只要主体之间处于交易关系，并且因交易活动而合法占有标的物就可以实现商事留置。这也就是指在市场的交易活动中，商人通过合法手段获取进而占有债务人的财产，并且由于双方存在经营活动上的债权债务关系，只要具备法律规定的必需要件，就可以直接适用商事留置权的规定，来保障自身债权的实现，而不论留置物与该债权是否处于“同一法律关系”。因为在实践中，很难对每一笔债权与留置物占有之间的牵连关系进行举证，并且为了证明这一牵连关系需要花费更大的人力物力财力，片面地追求每一笔交易的债权与占有物之间的对应关系，这与商事交易追求高效率的目的明显不符。
3.行政法上的留置
行政法上的留置即留置盘问制度，是依据相关法律法规所赋予公安机关人民警察的盘问留置权，3由此可以看出行政法上的留置是公安机关对于被留置人员采取的一种临时性管制措施。其具有即时强制性，因为适用的时间和条件是在行政机关做出处理决定之前以及在行政管理过程中为保障后续行政行为的实现，对行政相对人的权利进行暂时性限制。因为公安机关除了行使刑事侦查权以外还进行其他行政管理行为，留置盘问并不属于《刑事诉讼法》中的侦查行为，虽然行政强制措施里面没有包括留置盘问，但是该项行为符合行政法上行政强制措施法定性、行政性、负担性、暂时性等特点，具有更强的行政性。
（二）监察体制改革中的留置
监察体制改革中的留置，是为了保障监察机关顺利进行控制犯罪活动和保障人权的一种强制措施。其控制犯罪活动表现在保证被留置人员积极配合监察机关的调查活动，也方便监察机关顺利进行取证活动；保障人权表现在对留置的适用条件、期限以及审批等方面都要按照严格程序进行。这种兼具控制犯罪和保障人权两种性质的留置措施不同于民商事领域里的留置权，也与行政领域中的留置盘问有所区别，结合目前试点地区的实践来看，留置措施所具有的对人身自由限制的功能更类似于纪检机关目前的所使用的“两规”，相较于后者更加法定化、规范化。这并非一种处置结果，而是保障监察活动顺利进行的一种手段，并且主要是针对违规违法或者涉嫌犯罪的公职人员，为了防止其逃匿、串供、毁灭证据或者继续实施其他犯罪行为。
（一）形成过程
党的十八大以来我国反腐败工作有力推进，在此基础上，以习近平同志为核心的党中央做出了一系列重要论述，形成了反腐败工作思想，并作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要构成部分。党的十九大报告旗帜鲜明地指出，要赋予监察委员会相应权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。4由此可以看出习近平新时代中国特色社会主义思想，为留置措施的出现提供了根本性指导。在《试点决定》中关于留置措施的表述为：监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。5在《监察法》中也有相应的表述“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。”由此可以知道，留置措施与其他谈话、讯问、询问手段处于同等地位，是一种保障监察委员会有效实现控制犯罪的手段。当然也有学者解释为留置是赋予监察委员会的一项新的权力，为查清事实而获取必要证据的手段。6 （二）试点情况
以留置取代“两规”，是国家监察体制改革试点工作的重要内容。北京山西浙江三省（市）的监察委员会在转隶完成后，涉及的主要实践问题就在于留置措施的使用情况。
从留置措施使用所涉及的制度设计来看，三地的行政级别的设置不尽相同，北京作为直辖市仅进行两个级别的监察委设置，即北京市监察委员会和各县（区）的监察委员会，所采取的方式是基层检察院和市级检察院的相关监察人员分别转隶至同级监察委员会，市检察院分院相关人员上转至市级监察委。留置措施的审批由同级党委负责人做出，即适用或解除留置措施只需要由监察委员会向同级党委负责人报告并由其作出决定，不再向上一级监察委报批。山西和浙江作为省级行政区，监察委员会设置为省、市、县（区）三级，采取同级检察院相关人员转隶至同级监察委员会。留置措施的审批采取向上一级监察委报批的方式，而不由同级党委负责人审批。当然对留置措施的审批，不是由负责人直接决定的，而是由集体讨论并做出的。
从目前三省（市）的实践探索情况来看，以留置取代“两规”的试点呈现出以下特点：一方面是在留置措施的使用程序上没有制定出统一的标准。虽然大体上殊途同归，但是为了探寻合理、有效的行使方案，三省（市）在对各自细节的侧重上会有所区别。另一方面是留置措施的使用条件较为严格。从目前媒体公开的报道来看，使用留置措施的基本条件和程序至少应该包括以下几个方面：第一，必须是已经涉嫌职务犯罪；第二，必须是有证据能够直接证明部分犯罪事实；第三，确有必要采取强制性的留置措施；第四，无论被留置人员是高级领导干部还是普通公职人员，申请程序上都要经过集体讨论提出报批意见；第五，留置决定一般都是由上一级监察委员会或者同级党委负责人做出。
从目前实际办案的成效上看，三省（市）对留置措施的规范使用，在提高查办案件的效能上起到了积极的作用。2017年1至8月三省（市）已累计开具各类调查措施文书53448份，采取技术调查措施16批次，限制出境179批次633人。 在实施留置措施方面，三省（市）共适用183人，其中北京市43人、山西省42人、浙江省98人7。通过留置等多项措施的综合运用，监察委员会在查办涉嫌职务违纪违法案件上取得积极成效，反腐工作也取得突破性进展。
（三）监察体制改革中留置措施的权力属性
留置措施作为监察体制改革中的一大亮点，是监察委员会行使调查权的一种手段。根据目前的信息来看，未来监察委员会应当是处于与“一府两院”平行的状态，作为党领导下的国家反腐工作机构。留置措施事实上也有参考公安机关常用的留置执法的意思。8当然，其在带有公安机关一些属性的时候，也有着自身的特性。
1.强制性
从《监察法》和《试点决定》中可以看到，可以将留置措施理解为其带有强力效果的一种措施，用于限制人身自由以有效促进调查活动的顺利开展。监察委员会对于涉嫌“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”有权做出处置决定，这里的处置决定当然也就包括采取留置措施；如有必要，还可以进行强制拘留并带到指定场所进行进一步处置。被调查人员一般要有容忍的义务，不得以任何理由行使抵触、抗拒或者其他过激行为，否则调查人员将会采取强制手段将其带到指定场所。在调查人员采取强制手段的过程中，包括但不限于使用手铐等械具，用以保障后续的调查程序有效实施。行使这些手段主要還是保证被调查人员配合监察机关的调查活动，防止其自杀或者逃跑。根据以上分析，监察人员采取留置措施时，首先反映出该措施所具有的强行、不可妥协性；从另一个角度看，也隐含着被调查人员对于留置措施的服从、受约束性。
2.行政性
行政性主要表现为国家行政机关为实现相应的职能，而行使的执行、指挥、组织监督诸国家职能。9留置措施的创制是监察委员会为了保障国家公权力的执行队伍廉洁性，而按照相应的留置措施程序，对于被调查人员采取限制人身自由等手段保障调查工作顺利进行的一种手段。调查人员针对被调查人员采取的留置措施行为，一方面有着监督被调查的国家公职人员是否存在懈怠履职、违纪等行为；另一方面也监督着其是否存在其他涉嫌职务违法犯罪行为。从这个意义上看，留置措施的性质与民事诉讼、刑事诉讼上的强制措施存在着一定的差别，民事诉讼上的强制措施主要是为了保障庭审活动的顺利进行，对于特定的主体如原告、被告、旁听人员实施的，其行使的主体和所针对的对象都是明确具体的；虽然强制措施与刑事诉讼上的强制措施有很多类似的地方，但是刑事诉讼上的强制措施的类型都有法律明文规定，并且要严格遵照现行法律进行使用，不可逾越，由此可见二者之间还是具有一定差异性。综上可以看出这项措施具有一定的行政色彩，被采取留置措施的人员，他们的人身自由明显受限于监察委员会。当然，在监察体制改革不断推进的过程中，在相关法律修订时也不排除将留置措施纳入刑事诉讼法领域，将其与拘留、逮捕等强制措施平行并列的可能性。
3.谦抑性
又称必要性原则。留置措施的谦抑性来源于刑法上的谦抑性原则，刑法的谦抑性指“刑法的处罚范围和处罚程度应该依据一定的规则进行控制”。10留置措施的处置需要一定的谦抑性，因为行使公权力的主要目的还是为了公共利益，因此对于公权力行使者而言权力乃一种职责，并非是为了敷衍，依法行使公共权力也是其应尽的义务；放弃行使公共权力那就是失职，就要承担相应的不利后果。监察委员会在一定意义上也是公共利益的维护者，对于违纪违法的公职人员如果放弃行使留置措施，则意味着放弃了对公共利益的维护职责，就是消极地行使或者不行使相应的监察职责。从维护公共利益的角度上看，权力的行使是不能放弃的，但是监察委员会对于监察权力的行使需要遵循一定的谦抑性。留置措施作为监察委员会所采取的十二项措施里面唯一具有限制人身自由的强制性措施，应当是为了维护秩序以及保护法益而运用的最后手段。在能够采取其他谈话询问、讯问等手段的情形下，就不应优先使用留置措施，这既是对人权的保障也是节约资源的体现。 4.主动性
主动性是指行使某项权力的过程是积极主动的，而不是被动而为。监察委员会在日常的监察监督工作中掌握违纪违法线索，主动进行核查相关证据，并及时调查取证，判断涉嫌的违法犯罪问题是否属实，并根据不同情况采取相应的强制性措施，限制被调查人员的人身自由或者通信自由等。主动性是监察委员会采取调查措施最明显的表现，而这里的调查措施也当然包括留置措施。这种对于权力行使的主动性还有一个突出的表现就在于权力的扩张性，留置措施是行政留置的扩张与刑事诉讼的有机结合，这种权力的扩张并不代表着对个体权利的侵害，但是也要看到在权力主动性行使的过程中也存在着对个体权益侵害的可能。公权力在一定意义上是私权益潜在的最大侵害者，如果对留置措施的适用没有相应的约束，必然会造成权力滥用，进而侵害个体权益。
（一）案件介绍
2017年3月22日山西省纪委监察委网站发布消息称，经中共山西省委批准，山西煤炭进出口集团有限公司原党委书记、董事长郭海涉嫌严重违纪，目前正接受组织审查。4月13日，山西省纪委监察委网站通报：日前，山西省监察委员会对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海采取留置措施，对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查。此案系监察体制试点改革以来首例采取留置措施的案件。
（二）案件中对留置措施的适用情况及其特点
第一，处置效率高。郭海于3月22日接受组织审查，经过不到一个月的时间，4月13日山西省纪委监察委就已经基本查清其违纪问题，并对其采取留置措施，继续对其违纪违法问题进行调查。经过80多天的紧张奋战，6月9日郭海被山西省委“双开”，并将其涉嫌职务犯罪问题移送检察机关审查起诉，经山西省人民检察院审查于6月11日依法对郭海决定逮捕。7月15日，长治市中级人民法院以受贿罪、国有公司人员失职罪一审判处郭海有期徒刑13年。从监察委立案到法院宣判，不到4个月的时间，监察体制改革以来留置措施第一案的顺利办结，揭开监察委员会行使调查处置权的种种神秘面纱。
第二，适用条件严格。在对郭海的留置通报中还透露出了这样一个细节，就是对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查，从涉嫌违纪接受组织审查到涉嫌违纪违法受到留置，可见留置措施的使用具有相当的严格、慎重性，没有掌握相关违法证据、事实，留置措施不会轻易使用。
第三，充分保障人权。山西省纪委监察委的工作人员在留置调查期间还充分保障他的人身、财产和申诉等合法权益，还为其量身定制饮食起居计划，严格依照计划对其进行讯问，充分保障日常的饮食、休息时间。
（三）存在的问题与不足
留置措施已经成为揭露违纪违法、惩治犯罪的有力武器，它适应了新形势下反腐败工作复杂性和极端重要性的特点，是查办违纪违法案件的重大制度创新。这一措施的正确有效使用，在一定程度上助推了对违纪违法案件的有效查办，是对刑事诉讼强制措施突破职务犯罪案件的有力补充和重要保障。与此同时，留置措施一旦使用不当，就可能会伤及无辜，违背制度设计的初衷。因此必须顺应国家监察体制改革的发展，建立一套严格的规范制度，对留置措施的适用进行规制，在全面推进依法治国的大背景下，运用法治思维法律手段处理问题。
第一，在救济方面尚缺少相关配套赔偿制度，现有的《国家赔偿法》仅规定了行政赔偿和刑事赔偿，对于国家監察机关的职务行为所造成的损害该如何赔偿并未规定，而《监察法》也明确指出“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。”11似乎也是在传递相关国家赔偿制度不断完善的信息。第二，案件办理的透明度还可以增强，有观点认为，为了提高职务犯罪案件办理的透明度，可以尝试设计留置处理案件公开听证制度12，以外部监督的方式有效促进监察委公平公正地行使权力，提升案件办理实效。第三，监督机制还可以进一步完善，对于留置措施的适用，一般为涉嫌职务违纪违法案件，监察委在查办职务违法犯罪案件时将刑事与非刑事手段有机结合。从法理上看，对于公职人员涉嫌职务犯罪的案件一般都应接受检察机关的监督，从调查程序到强制措施的使用都应该处在检察机关的监督、引导下，这样才能更好地避免侦查过程违反程序。从该案的处理情况来看，检察机关对案件的监督实际上是从移送审查起诉开始，检察机关对相关案件的批捕，事实上既是对现已查办的事实进行审查，也是对查办程序的监督。因此，有观点认为可以尝试建立检察机关提前介入留置措施案件机制，以外部监督促进案件办理质量的提高，有效增强监察委案件办理的公信力。
笔者认为，上述观点对于国家监察体制改革，尤其是留置措施的规范运行有着重要的参考价值，鉴于改革工作刚刚在全国范围铺开，部分地区对于改革的探索还未完全积累起足够经验，对留置措施的进一步改革探索必须慎重。
在监察体制改革不断推进的过程中，必然会面临着诸多难题，比如留置措施在很多方面就需要不断地加以完善。鉴于此，笔者认为应当从留置措施与司法的衔接以及权利保障两大方面予以完善。
（一）留置措施与司法衔接
留置措施为监察委员会所独有，既不属于行政领域，也不属于刑事领域，但是其与刑事诉讼领域应当是相互独立又相互衔接的关系。改革后的国家监察委员会在政治地位可能要高于司法机关，因此监察与公、检、法之间的衔接问题是值得探讨的。13留置措施启动后，一般对于涉嫌职务犯罪的公职人员会有两种后果，一种是有违纪违法情节，但不构成犯罪，依照相关规定需解除留置措施，移交纪律检查委员会予以党纪处分或者对其进行行政处分。还有一种是将所涉情节查证属实，确有相关证据证明有职务犯罪之情节，需要进一步采取强制措施或者移交检察机关提起公诉的，应当依照《刑事诉讼法》相关规定启动立案程序，对犯罪嫌疑人采取其他强制措施后，对留置措施予以解除。此时，必然涉及到留置措施与其他刑事诉讼强制措施的衔接问题。 根据目前试点地区的实践情况来看，留置与逮捕之间的适用问题较为庞杂，也没有实现规范统一。比如有的地方监察委员会在留置期间直接提请同级人民检察院批准逮捕；有的监察委员会认为同级人民检察院没有批捕的权限，希望通过同级检察机关或者上级监察委员会，向上一级检察院提请批捕；一些监察委员会或者在留置之后，直接将案件移送至检察机关立案，由其决定是否批准逮捕。而这些问题在《监察法》和《试点决定》中都没有予以明确，笔者认为可以尝试由监察委员会实施留置之后，将批捕的权限交给同级检察机关，不必将权限移至上级监察委员会或者上一级检察机关。认为需要批捕的，应该在法定期限内提请批捕，可以将批捕期限定为7日或者15日，检察机关也应当在7日内决定是否批准。当然，这其中还有一些问题需要明确。
首先必须明确一点就是，实施逮捕等刑事强制措施则标志着案件正式进入司法程序，不再是单纯的监察程序。从目前试点地区的实践探索来看，监察与司法的转换标志应当是检察院批准逮捕，而不是监察机关移送司法机关，这里面就涉及到了两种不同领域强制措施之间的衔接。当然人民检察院批准逮捕或者不批准逮捕都依然标志着案件已经进入到司法程序当中，人民检察院依然有可能不批准逮捕，或采取指定居所监视居住或者认为证据不足将案件退回补充偵查，也有可能决定不起诉。
其次，进入司法程序后，关于留置措施的解除问题也是值得思考的。实践中人民检察院不批准逮捕或者不起诉等情况虽少有发生，但仍值得探讨。笔者认为，既然案件已将移送司法机关，人民检察院已经作出决定，就意味着司法程序已经启动，留置措施也没有存在的必要了。因为人民检察院是否采取其他强制措施或者是否决定起诉，并不影响监察与司法之间的衔接，人民检察院采取何种措施、是否采取措施是属于司法领域的事，不再与监察有关联。退一步讲，在人民检察院作出决定前，相应的卷宗材料、证据都已移交司法机关，因此往后的司法程序如何也并非取决于监察机关。
最后，逮捕的决定应当由人民检察院做出，由公安机关执行。在我国只有人民检察院和人民法院有权决定逮捕，并交由公安机关执行。若仍然依照现行法律，则人民检察院执行逮捕将有违宪的嫌疑，于法无据。因此，职务犯罪即便先由监察委员会采取留置措施，进入司法领域后，需要对犯罪嫌疑人进行逮捕时，仍然需要按照目前的程序，由人民检察院决定、公安机关执行。
（二）被留置对象的权利保障
保障公民基本权利应当是政治体制改革的终极追求目标，留置措施在限制人身自由方面较为严厉，因此应当适当考虑在坚持人道主义、保障基本健康的基础上，并在遵循基本规范程序的框架内探索其他权利保障机制。
1.留置措施的事前救济
对于留置措施的事前救济问题，主要是从律师提前介入的角度考察。从目前留置措施施行的探索来看，被留置期间也无律师介入的先例，而《监察法》以及《行政监察法实施条例》等规范性文件中亦未提及律师介入的问题。根据以往办理职务犯罪的流程来看，监察机关对相关人员进行调查期间，被调查人是不能委托律师的，更谈不上会见。《刑事诉讼法》中规定犯罪嫌疑人自第一次被侦察机关讯问或者被采取强制措施之日起就有权委托辩护人，相比较而言留置措施对于被留置人的审查则更为严格。但是从人权保障的角度看，为了更好地保障被留置人员的权利、规范监察人员行使留置措施，使得监察体制改革在法治的轨道上深入推进，应该适当赋予被留置人员在留置期间申请律师介入的权利。陈光中教授认为：调查活动已经包含了侦查，在程序上也与检察院审查起诉相衔接，就应该允许律师介入，不能让腐败案件的调查成为例外。14笔者认为，可以参照《刑事诉讼法》的规定，在监察机关对被留置人采取留置措施之日起，有条件地允许律师会见。由于留置期间被留置人所涉问题并非已被刑事立案，因此律师会见也不一定以辩护人的身份进行，可以通过提供法律帮助的方式进行会见，而这种提供法律帮助的人在原来的刑事诉讼法上称为助辩人。律师介入还可以有效规范办案机关的办案行为，15当然为了不影响监察机关的审查工作，还应当对律师的介入、会见问题进行相应的限制，比如，重大职务犯罪、危害国家安全犯罪以及其他涉密的犯罪，律师提前介入、会见应该经过严格审批程序；律师会见不得干预监察机关的正常工作，不得替被留置人隐匿、销毁有关证据；监察机关也不得以尚未刑事立案为由变相阻挠律师申请介入。
2.对留置措施的内部监督
对留置措施的内部监督可以分为两个方面，一是对留置审查的监督，二是对留置过程的监督。根据目前试点地区的探索，留置措施的决定一般由同级党委负责人或者上级监察委员会做出。根据刑事诉讼法的相关规则，对于指定居所监视居住要按期做出审查、羁押必要性也要做出审查。因此，对于限制人身自由的留置措施也应当有相应的审查程序。笔者认为，可以从审查内容、方式以及监督方式进行相应制度设计。
（1）留置审查的监督
审查内容，主要针对留置措施期限较长的案件进行审查，一些本地区内重大的涉嫌职务犯罪案件也可以考虑纳入审查范围。监察委员会对该类案件进行审查时，应当着重审查是否有必要采取较长的留置期限、是否属于重大职务犯罪案件。包括但不限于以下方面：涉案罪名、情节、金额，言词证据、实物证据是否存在排除事由等。审查方式，对于留置必要性的审查主要是以书面审查为主，运用视频通讯技术适当辅以远程提讯的方式，确有必要的可以当面提讯，所有的审查方式都必须形成相应的纸质、电子审查报告以便查询。
为了使得留置措施进一步透明化，有必要对留置措施的审查附以必要的监督。根据《监察法》的相关要求，可以从同级监督和上级监督两方面进行考虑。同级监督主要是来自人大的监督，可以形成人大代表为主导、检察院侦查监督部门为辅助的监督队伍，对留置措施的执行必要性进行审查，并不时抽查留置场所是否符合相关标准。要避开大而化之的每年向人大报告工作方式，实现外部监督与内部监督的有效互补。16上级监督主要是加强下级的审查报告报备工作，上级监察委员会应该在收到报告5日内做出书面回应意见，通过对审查报告的审查，对相应的留置措施提出变更或者解除意见。 （2）留置过程的监督
对留置过程的监督主要从留置场所设立、场所设施以及过程录音录像三个方面进行。刑事立案前，留置场所可以设立在宾馆、办案基地等地方；刑事立案后，被留置人员必须送至看守所。留置场所本身也应当规范化，休息室和审讯室要分开，具体可以参照指定居所监视居住的标准进行设计，因为留置措施在很大程度上与指定居所监视居住有着相似性。因此监察委员会可以适当借鉴，让留置场所具备正常的生活、休息功能，审讯室也具备相应条件，并严格将二者相区分。
场所设施的健全主要针对非看守所的留置场所，监察委员会应当健全有关制度，在保障案件办理质量和人权有效保障的基础上，探索留置场所设施人性化设计，进一步加强人道主义保障。留置过程录音录像问题的重要性自然是不言而喻的，留置场所必须进行24小时监控，审讯室的审讯过程也应当实现全程音像同步。考虑到检察院对于远程同步审讯平台的建设已经取得较大成效，因此检察院相关人员转隶的同时，可以考虑相关审讯平台也一同转隶，这样不仅能够节约司法资源、有效地开展监察工作，还能规范监察人员的工作，实现保障公共利益与个人权益的平衡。
3.对留置措施的外部监督
对留置措施的外部监督主要从人民监督员的作用角度进行探讨。人民监督员制度来源于2003年最高人民檢察院颁布的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，将检察机关对职务犯罪拟作出撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕的决定以及其他情形进行监督，并提出监督意见。实践证明，人民监督员制度在规范司法审慎用权、促进司法公正方面起到积极作用。在推行监察体制改革的大背景下，人民监督员的作用也应该随着改革的深入而适当转变运行的体制机制。
人民监督员是检察院外部监督的重要组成部分，也是制约检察机关依法办案的重要一环，人民监督员在维护公平正义、提升司法公信力方面的作用也越来越明显。在国家反腐败机制大变革的趋势下，人民监督员的作用不应该随着检察院相关人员的转隶而消失。因此，可以探索建立人民监督员对监察工作尤其是实行留置措施的行为进行监督的机制。人民监督员监督的事项应该包括但不限于以下行为：对于立案的合法合理性进行监督；对监察人员查封、扣押、冻结财产性物品等过程的监督；对采取留置措施和其他强制性措施的合法合理性监督；对阻挠律师介入或者被留置人其他合法的申辩行为的监督等方面。而人民监督员的选任工作可以参照人民陪审员制度，由基层人大常委会任命，对本辖区内的监察委员会工作进行监督。这样既强化了监察委员会的外部监督，防止其因权力过大而失去有效制约机制，又能很好地结合本国特色保障被留置人的合法权益。
4.留置措施的事后救济
监察委员会可以采取留置等强制措施，因此有学者提出要设计相应的权利救济机制。因为从宪法的角度上看，公民权利受到损害时，有“权利救济权”17。国家尊重和保障人权也早已明确写入宪法，在根本大法有明确规定的情况下，顶层设计也应当围绕这个指挥棒进行，因此如何建立相应的救济机制必将成为监察体制改革的重要方向。基于试点地区实践探索情况，本文拟从留置的期限、折抵刑期问题以及其他申诉机制、国家赔偿手段内外两个救济方面进行考察。
（1）留置内部救济手段
关于留置的期限，因为这一措施涉及到人身自由权，因此不能无限延长期限，使用期限也应该合理、具体。根据目前试点地区的探索，一般为三个月以下，必要情况下可以延长一次，最长不超过六个月。这一点在《监察法》中已经予以明确，并且省以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间还应当报上一级监察机关批准。在《监察法》尚未公布之前，试点地区的留置时长也都低于这个期限，刑事诉讼法中指定居所监视居住的最长期限也是六个月，由此可见关于留置的期限问题应该适当参照刑事诉讼法的相关规定。陈光中教授认为，留置对人身自由的限制强度相当于羁押，因而可以考虑参照《刑法》中羁押的规定加以折抵。18《监察法》也明确指出留置期限应该折抵刑期，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。在此之前山西省试点的全国首例监察委留置案也是按照此方案执行。19从性质上看，留置措施与监视居住、羁押等措施都属于限制人身自由的强制性行为，只不过是适用的主体不同；从人权保障的角度看，为了实现公平正义也应当允许留置期间折抵刑期。
（2）留置外部救济手段
外部救济是从留置措施之外的其他手段进行救济，比如从申诉、国家赔偿方面进行申请权利救济。对于申诉机制进行规范化设计，申诉的适用情形、申诉方式、申诉机关以及申诉层级都应该具体明确，对于被解除留置措施后申诉的引导也应当纳入到制度设计之中，避免将大量案件积压到信访部门，由于留置措施针对的对象具有特殊性，申诉的机制也应当与普通信访有所区别。监察委处置职能关乎个人荣誉、私有财产权益，当然应该允许畅通的申诉渠道存在，对于留置等强制措施的使用，更是直接限制了人身自由，应当允许有适当的救济机制。
进行国家赔偿是职务犯罪错案救济的有效手段，可以通过职务恢复和经济补偿等方式进行。虽然监察委员会的处置并非直接与被调查人的职务相关，但是有时候对于职务处置的执行力会比法院更为高效，一旦证实为错案，则必然要进行职务、名誉恢复等救济手段。《监察法》也指出冻结的财产与案件无关的，要在三日内解除冻结，予以返还。《国家赔偿法》中对于错误拘留、错误逮捕等限制人身自由的行为也明确规定赔偿，并在赔偿主体、赔偿方式以及数额计算上进行详细规定。因此笔者认为，被留置人员事后救济的赔偿可以纳入国家赔偿的范围，或者参照《国家赔偿法》的相关规定设计新的赔偿体系，用以保障留置措施的事后救济。
目前，监察体制改革已经开始在全国范围内铺开，前期试点的三省（市）也积累了相当丰富的经验，这对于留置措施的完善将会大有益处。本文基于现行三省（市）的试点探索经验，对留置措施与司法的衔接问题做了简要剖析，并对留置措施面临的权利保障问题做了抛砖引玉的探析，希望能对未来的改革立法有所裨益。监察体制改革是跨时代的顶层设计，需要尽快制定相应的程序性法律，确保留置措施在法治的轨道上运行。总之，只要是对公民基本权利限制的措施，都应当受到法律的约束，这样监察体制改革才是法治的应有之义。 1.郭明瑞，杨立新.担保法新论[M].长春：吉林人民出版社，1996：257.
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3.《人民警察法》第九条 为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有法定情形的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问。《公安机关适用继续盘问规定》第二条 本规定所称继续盘问，是指公安机关的人民警察为了维护社会治安秩序，对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，发现具有法定情形而将其带至公安机关继续进行盘问的措施。
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19.参见山西省夏县人民法院（2017）晋0828刑初45号刑事判决书.
关键词：留置措施；监察体制改革；权利保障；司法改革
作者简介：魏祎远（1994-），男，河南平顶山人，北京外国语大学法学院2019级硕士研究生，主要从事刑法学、反腐败国际合作研究。张欣（1996-），女，新疆阿勒泰人，北京外国语大学2018级硕士研究生，主要从事诉讼法、国际司法与执法合作研究。
作者联系方式：电子邮箱：weiyiyuan1994@163. com
一、留置措施概论
（一）留置的法理内涵
1.民法上的留置
留置，原意为保存、留存。该词原本为民法上的概念，留置权属于担保物权的一种，是指债权人合法占有债务人的动产，在债务人逾期不履行债务时有权留置该动产，迫使债务人履行债务，或者在债务人不履行时有权对该动产优先受偿。留置的作用在于担保债权的实现，现代各国立法中对其的效力属性可以大致分为债权和物权两种类型，无论立法如何，留置权依然具有法定性、保全性和从属性等担保物权的共同属性。
所谓法定性，也就是指该项权利是依据法律规定而产生的，而不是依据当事人之间的协议设定。无论是主张债权属性还是物权属性的国家，这一点是毋庸置疑的。当然立法中并非强制性规定当事人必须直接适用该项权利，该项意定权利当事人根据意思自治可以先行排除适用。保全性，指的是该项权利的设立初衷在于保障债权的实现，因为留置的动产与该项债务之间具有一定的牵连关系，在债务没有得到有效的清偿前需要留置该财产，以之保障自己的优先受偿权。从属性，指的是该项权利从属于其所担保的主债权，留置权消灭的一个重要原因在于主债权的消灭。其在优先受偿上也具有从属性，留置的动产受偿范围不能大于主债权的范围，当留置动产的价值大于主债权的价值时，多余部分必须要返还给债务人。1
2.商法上的留置
依据不同的起源，对留置权最早的分类还可以将其分为民事与商事两种。2商事留置权设立的主要意图与民事上直接的区别在于保障交易的穩定性，提高商事交易的效率，较之于民法上的追求公平有所不同。民法上的留置有一个重要的限制性条款，就是所担保的债权与留置的动产之间必须具有牵连关系，也就是物权法上所说的“同一法律关系”。而商法上的留置则没有这一限制，只要主体之间处于交易关系，并且因交易活动而合法占有标的物就可以实现商事留置。这也就是指在市场的交易活动中，商人通过合法手段获取进而占有债务人的财产，并且由于双方存在经营活动上的债权债务关系，只要具备法律规定的必需要件，就可以直接适用商事留置权的规定，来保障自身债权的实现，而不论留置物与该债权是否处于“同一法律关系”。因为在实践中，很难对每一笔债权与留置物占有之间的牵连关系进行举证，并且为了证明这一牵连关系需要花费更大的人力物力财力，片面地追求每一笔交易的债权与占有物之间的对应关系，这与商事交易追求高效率的目的明显不符。
3.行政法上的留置
行政法上的留置即留置盘问制度，是依据相关法律法规所赋予公安机关人民警察的盘问留置权，3由此可以看出行政法上的留置是公安机关对于被留置人员采取的一种临时性管制措施。其具有即时强制性，因为适用的时间和条件是在行政机关做出处理决定之前以及在行政管理过程中为保障后续行政行为的实现，对行政相对人的权利进行暂时性限制。因为公安机关除了行使刑事侦查权以外还进行其他行政管理行为，留置盘问并不属于《刑事诉讼法》中的侦查行为，虽然行政强制措施里面没有包括留置盘问，但是该项行为符合行政法上行政强制措施法定性、行政性、负担性、暂时性等特点，具有更强的行政性。
（二）监察体制改革中的留置
监察体制改革中的留置，是为了保障监察机关顺利进行控制犯罪活动和保障人权的一种强制措施。其控制犯罪活动表现在保证被留置人员积极配合监察机关的调查活动，也方便监察机关顺利进行取证活动；保障人权表现在对留置的适用条件、期限以及审批等方面都要按照严格程序进行。这种兼具控制犯罪和保障人权两种性质的留置措施不同于民商事领域里的留置权，也与行政领域中的留置盘问有所区别，结合目前试点地区的实践来看，留置措施所具有的对人身自由限制的功能更类似于纪检机关目前的所使用的“两规”，相较于后者更加法定化、规范化。这并非一种处置结果，而是保障监察活动顺利进行的一种手段，并且主要是针对违规违法或者涉嫌犯罪的公职人员，为了防止其逃匿、串供、毁灭证据或者继续实施其他犯罪行为。
二、留置措施在国家监察体制改革中的内容
（一）形成过程
党的十八大以来我国反腐败工作有力推进，在此基础上，以习近平同志为核心的党中央做出了一系列重要论述，形成了反腐败工作思想，并作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要构成部分。党的十九大报告旗帜鲜明地指出，要赋予监察委员会相应权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。4由此可以看出习近平新时代中国特色社会主义思想，为留置措施的出现提供了根本性指导。在《试点决定》中关于留置措施的表述为：监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。5在《监察法》中也有相应的表述“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。”由此可以知道，留置措施与其他谈话、讯问、询问手段处于同等地位，是一种保障监察委员会有效实现控制犯罪的手段。当然也有学者解释为留置是赋予监察委员会的一项新的权力，为查清事实而获取必要证据的手段。6 （二）试点情况
以留置取代“两规”，是国家监察体制改革试点工作的重要内容。北京山西浙江三省（市）的监察委员会在转隶完成后，涉及的主要实践问题就在于留置措施的使用情况。
从留置措施使用所涉及的制度设计来看，三地的行政级别的设置不尽相同，北京作为直辖市仅进行两个级别的监察委设置，即北京市监察委员会和各县（区）的监察委员会，所采取的方式是基层检察院和市级检察院的相关监察人员分别转隶至同级监察委员会，市检察院分院相关人员上转至市级监察委。留置措施的审批由同级党委负责人做出，即适用或解除留置措施只需要由监察委员会向同级党委负责人报告并由其作出决定，不再向上一级监察委报批。山西和浙江作为省级行政区，监察委员会设置为省、市、县（区）三级，采取同级检察院相关人员转隶至同级监察委员会。留置措施的审批采取向上一级监察委报批的方式，而不由同级党委负责人审批。当然对留置措施的审批，不是由负责人直接决定的，而是由集体讨论并做出的。
从目前三省（市）的实践探索情况来看，以留置取代“两规”的试点呈现出以下特点：一方面是在留置措施的使用程序上没有制定出统一的标准。虽然大体上殊途同归，但是为了探寻合理、有效的行使方案，三省（市）在对各自细节的侧重上会有所区别。另一方面是留置措施的使用条件较为严格。从目前媒体公开的报道来看，使用留置措施的基本条件和程序至少应该包括以下几个方面：第一，必须是已经涉嫌职务犯罪；第二，必须是有证据能够直接证明部分犯罪事实；第三，确有必要采取强制性的留置措施；第四，无论被留置人员是高级领导干部还是普通公职人员，申请程序上都要经过集体讨论提出报批意见；第五，留置决定一般都是由上一级监察委员会或者同级党委负责人做出。
从目前实际办案的成效上看，三省（市）对留置措施的规范使用，在提高查办案件的效能上起到了积极的作用。2017年1至8月三省（市）已累计开具各类调查措施文书53448份，采取技术调查措施16批次，限制出境179批次633人。 在实施留置措施方面，三省（市）共适用183人，其中北京市43人、山西省42人、浙江省98人7。通过留置等多项措施的综合运用，监察委员会在查办涉嫌职务违纪违法案件上取得积极成效，反腐工作也取得突破性进展。
（三）监察体制改革中留置措施的权力属性
留置措施作为监察体制改革中的一大亮点，是监察委员会行使调查权的一种手段。根据目前的信息来看，未来监察委员会应当是处于与“一府两院”平行的状态，作为党领导下的国家反腐工作机构。留置措施事实上也有参考公安机关常用的留置执法的意思。8当然，其在带有公安机关一些属性的时候，也有着自身的特性。
1.强制性
从《监察法》和《试点决定》中可以看到，可以将留置措施理解为其带有强力效果的一种措施，用于限制人身自由以有效促进调查活动的顺利开展。监察委员会对于涉嫌“贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为”有权做出处置决定，这里的处置决定当然也就包括采取留置措施；如有必要，还可以进行强制拘留并带到指定场所进行进一步处置。被调查人员一般要有容忍的义务，不得以任何理由行使抵触、抗拒或者其他过激行为，否则调查人员将会采取强制手段将其带到指定场所。在调查人员采取强制手段的过程中，包括但不限于使用手铐等械具，用以保障后续的调查程序有效实施。行使这些手段主要還是保证被调查人员配合监察机关的调查活动，防止其自杀或者逃跑。根据以上分析，监察人员采取留置措施时，首先反映出该措施所具有的强行、不可妥协性；从另一个角度看，也隐含着被调查人员对于留置措施的服从、受约束性。
2.行政性
行政性主要表现为国家行政机关为实现相应的职能，而行使的执行、指挥、组织监督诸国家职能。9留置措施的创制是监察委员会为了保障国家公权力的执行队伍廉洁性，而按照相应的留置措施程序，对于被调查人员采取限制人身自由等手段保障调查工作顺利进行的一种手段。调查人员针对被调查人员采取的留置措施行为，一方面有着监督被调查的国家公职人员是否存在懈怠履职、违纪等行为；另一方面也监督着其是否存在其他涉嫌职务违法犯罪行为。从这个意义上看，留置措施的性质与民事诉讼、刑事诉讼上的强制措施存在着一定的差别，民事诉讼上的强制措施主要是为了保障庭审活动的顺利进行，对于特定的主体如原告、被告、旁听人员实施的，其行使的主体和所针对的对象都是明确具体的；虽然强制措施与刑事诉讼上的强制措施有很多类似的地方，但是刑事诉讼上的强制措施的类型都有法律明文规定，并且要严格遵照现行法律进行使用，不可逾越，由此可见二者之间还是具有一定差异性。综上可以看出这项措施具有一定的行政色彩，被采取留置措施的人员，他们的人身自由明显受限于监察委员会。当然，在监察体制改革不断推进的过程中，在相关法律修订时也不排除将留置措施纳入刑事诉讼法领域，将其与拘留、逮捕等强制措施平行并列的可能性。
3.谦抑性
又称必要性原则。留置措施的谦抑性来源于刑法上的谦抑性原则，刑法的谦抑性指“刑法的处罚范围和处罚程度应该依据一定的规则进行控制”。10留置措施的处置需要一定的谦抑性，因为行使公权力的主要目的还是为了公共利益，因此对于公权力行使者而言权力乃一种职责，并非是为了敷衍，依法行使公共权力也是其应尽的义务；放弃行使公共权力那就是失职，就要承担相应的不利后果。监察委员会在一定意义上也是公共利益的维护者，对于违纪违法的公职人员如果放弃行使留置措施，则意味着放弃了对公共利益的维护职责，就是消极地行使或者不行使相应的监察职责。从维护公共利益的角度上看，权力的行使是不能放弃的，但是监察委员会对于监察权力的行使需要遵循一定的谦抑性。留置措施作为监察委员会所采取的十二项措施里面唯一具有限制人身自由的强制性措施，应当是为了维护秩序以及保护法益而运用的最后手段。在能够采取其他谈话询问、讯问等手段的情形下，就不应优先使用留置措施，这既是对人权的保障也是节约资源的体现。 4.主动性
主动性是指行使某项权力的过程是积极主动的，而不是被动而为。监察委员会在日常的监察监督工作中掌握违纪违法线索，主动进行核查相关证据，并及时调查取证，判断涉嫌的违法犯罪问题是否属实，并根据不同情况采取相应的强制性措施，限制被调查人员的人身自由或者通信自由等。主动性是监察委员会采取调查措施最明显的表现，而这里的调查措施也当然包括留置措施。这种对于权力行使的主动性还有一个突出的表现就在于权力的扩张性，留置措施是行政留置的扩张与刑事诉讼的有机结合，这种权力的扩张并不代表着对个体权利的侵害，但是也要看到在权力主动性行使的过程中也存在着对个体权益侵害的可能。公权力在一定意义上是私权益潜在的最大侵害者，如果对留置措施的适用没有相应的约束，必然会造成权力滥用，进而侵害个体权益。
三、监察体制改革中留置措施所存在的问题——以样本分析为视角
（一）案件介绍
2017年3月22日山西省纪委监察委网站发布消息称，经中共山西省委批准，山西煤炭进出口集团有限公司原党委书记、董事长郭海涉嫌严重违纪，目前正接受组织审查。4月13日，山西省纪委监察委网站通报：日前，山西省监察委员会对山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭海采取留置措施，对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查。此案系监察体制试点改革以来首例采取留置措施的案件。
（二）案件中对留置措施的适用情况及其特点
第一，处置效率高。郭海于3月22日接受组织审查，经过不到一个月的时间，4月13日山西省纪委监察委就已经基本查清其违纪问题，并对其采取留置措施，继续对其违纪违法问题进行调查。经过80多天的紧张奋战，6月9日郭海被山西省委“双开”，并将其涉嫌职务犯罪问题移送检察机关审查起诉，经山西省人民检察院审查于6月11日依法对郭海决定逮捕。7月15日，长治市中级人民法院以受贿罪、国有公司人员失职罪一审判处郭海有期徒刑13年。从监察委立案到法院宣判，不到4个月的时间，监察体制改革以来留置措施第一案的顺利办结，揭开监察委员会行使调查处置权的种种神秘面纱。
第二，适用条件严格。在对郭海的留置通报中还透露出了这样一个细节，就是对其涉嫌严重违纪违法问题进行调查，从涉嫌违纪接受组织审查到涉嫌违纪违法受到留置，可见留置措施的使用具有相当的严格、慎重性，没有掌握相关违法证据、事实，留置措施不会轻易使用。
第三，充分保障人权。山西省纪委监察委的工作人员在留置调查期间还充分保障他的人身、财产和申诉等合法权益，还为其量身定制饮食起居计划，严格依照计划对其进行讯问，充分保障日常的饮食、休息时间。
（三）存在的问题与不足
留置措施已经成为揭露违纪违法、惩治犯罪的有力武器，它适应了新形势下反腐败工作复杂性和极端重要性的特点，是查办违纪违法案件的重大制度创新。这一措施的正确有效使用，在一定程度上助推了对违纪违法案件的有效查办，是对刑事诉讼强制措施突破职务犯罪案件的有力补充和重要保障。与此同时，留置措施一旦使用不当，就可能会伤及无辜，违背制度设计的初衷。因此必须顺应国家监察体制改革的发展，建立一套严格的规范制度，对留置措施的适用进行规制，在全面推进依法治国的大背景下，运用法治思维法律手段处理问题。
第一，在救济方面尚缺少相关配套赔偿制度，现有的《国家赔偿法》仅规定了行政赔偿和刑事赔偿，对于国家監察机关的职务行为所造成的损害该如何赔偿并未规定，而《监察法》也明确指出“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。”11似乎也是在传递相关国家赔偿制度不断完善的信息。第二，案件办理的透明度还可以增强，有观点认为，为了提高职务犯罪案件办理的透明度，可以尝试设计留置处理案件公开听证制度12，以外部监督的方式有效促进监察委公平公正地行使权力，提升案件办理实效。第三，监督机制还可以进一步完善，对于留置措施的适用，一般为涉嫌职务违纪违法案件，监察委在查办职务违法犯罪案件时将刑事与非刑事手段有机结合。从法理上看，对于公职人员涉嫌职务犯罪的案件一般都应接受检察机关的监督，从调查程序到强制措施的使用都应该处在检察机关的监督、引导下，这样才能更好地避免侦查过程违反程序。从该案的处理情况来看，检察机关对案件的监督实际上是从移送审查起诉开始，检察机关对相关案件的批捕，事实上既是对现已查办的事实进行审查，也是对查办程序的监督。因此，有观点认为可以尝试建立检察机关提前介入留置措施案件机制，以外部监督促进案件办理质量的提高，有效增强监察委案件办理的公信力。
笔者认为，上述观点对于国家监察体制改革，尤其是留置措施的规范运行有着重要的参考价值，鉴于改革工作刚刚在全国范围铺开，部分地区对于改革的探索还未完全积累起足够经验，对留置措施的进一步改革探索必须慎重。
四、未来监察体制改革中留置措施完善的建议
在监察体制改革不断推进的过程中，必然会面临着诸多难题，比如留置措施在很多方面就需要不断地加以完善。鉴于此，笔者认为应当从留置措施与司法的衔接以及权利保障两大方面予以完善。
（一）留置措施与司法衔接
留置措施为监察委员会所独有，既不属于行政领域，也不属于刑事领域，但是其与刑事诉讼领域应当是相互独立又相互衔接的关系。改革后的国家监察委员会在政治地位可能要高于司法机关，因此监察与公、检、法之间的衔接问题是值得探讨的。13留置措施启动后，一般对于涉嫌职务犯罪的公职人员会有两种后果，一种是有违纪违法情节，但不构成犯罪，依照相关规定需解除留置措施，移交纪律检查委员会予以党纪处分或者对其进行行政处分。还有一种是将所涉情节查证属实，确有相关证据证明有职务犯罪之情节，需要进一步采取强制措施或者移交检察机关提起公诉的，应当依照《刑事诉讼法》相关规定启动立案程序，对犯罪嫌疑人采取其他强制措施后，对留置措施予以解除。此时，必然涉及到留置措施与其他刑事诉讼强制措施的衔接问题。 根据目前试点地区的实践情况来看，留置与逮捕之间的适用问题较为庞杂，也没有实现规范统一。比如有的地方监察委员会在留置期间直接提请同级人民检察院批准逮捕；有的监察委员会认为同级人民检察院没有批捕的权限，希望通过同级检察机关或者上级监察委员会，向上一级检察院提请批捕；一些监察委员会或者在留置之后，直接将案件移送至检察机关立案，由其决定是否批准逮捕。而这些问题在《监察法》和《试点决定》中都没有予以明确，笔者认为可以尝试由监察委员会实施留置之后，将批捕的权限交给同级检察机关，不必将权限移至上级监察委员会或者上一级检察机关。认为需要批捕的，应该在法定期限内提请批捕，可以将批捕期限定为7日或者15日，检察机关也应当在7日内决定是否批准。当然，这其中还有一些问题需要明确。
首先必须明确一点就是，实施逮捕等刑事强制措施则标志着案件正式进入司法程序，不再是单纯的监察程序。从目前试点地区的实践探索来看，监察与司法的转换标志应当是检察院批准逮捕，而不是监察机关移送司法机关，这里面就涉及到了两种不同领域强制措施之间的衔接。当然人民检察院批准逮捕或者不批准逮捕都依然标志着案件已经进入到司法程序当中，人民检察院依然有可能不批准逮捕，或采取指定居所监视居住或者认为证据不足将案件退回补充偵查，也有可能决定不起诉。
其次，进入司法程序后，关于留置措施的解除问题也是值得思考的。实践中人民检察院不批准逮捕或者不起诉等情况虽少有发生，但仍值得探讨。笔者认为，既然案件已将移送司法机关，人民检察院已经作出决定，就意味着司法程序已经启动，留置措施也没有存在的必要了。因为人民检察院是否采取其他强制措施或者是否决定起诉，并不影响监察与司法之间的衔接，人民检察院采取何种措施、是否采取措施是属于司法领域的事，不再与监察有关联。退一步讲，在人民检察院作出决定前，相应的卷宗材料、证据都已移交司法机关，因此往后的司法程序如何也并非取决于监察机关。
最后，逮捕的决定应当由人民检察院做出，由公安机关执行。在我国只有人民检察院和人民法院有权决定逮捕，并交由公安机关执行。若仍然依照现行法律，则人民检察院执行逮捕将有违宪的嫌疑，于法无据。因此，职务犯罪即便先由监察委员会采取留置措施，进入司法领域后，需要对犯罪嫌疑人进行逮捕时，仍然需要按照目前的程序，由人民检察院决定、公安机关执行。
（二）被留置对象的权利保障
保障公民基本权利应当是政治体制改革的终极追求目标，留置措施在限制人身自由方面较为严厉，因此应当适当考虑在坚持人道主义、保障基本健康的基础上，并在遵循基本规范程序的框架内探索其他权利保障机制。
1.留置措施的事前救济
对于留置措施的事前救济问题，主要是从律师提前介入的角度考察。从目前留置措施施行的探索来看，被留置期间也无律师介入的先例，而《监察法》以及《行政监察法实施条例》等规范性文件中亦未提及律师介入的问题。根据以往办理职务犯罪的流程来看，监察机关对相关人员进行调查期间，被调查人是不能委托律师的，更谈不上会见。《刑事诉讼法》中规定犯罪嫌疑人自第一次被侦察机关讯问或者被采取强制措施之日起就有权委托辩护人，相比较而言留置措施对于被留置人的审查则更为严格。但是从人权保障的角度看，为了更好地保障被留置人员的权利、规范监察人员行使留置措施，使得监察体制改革在法治的轨道上深入推进，应该适当赋予被留置人员在留置期间申请律师介入的权利。陈光中教授认为：调查活动已经包含了侦查，在程序上也与检察院审查起诉相衔接，就应该允许律师介入，不能让腐败案件的调查成为例外。14笔者认为，可以参照《刑事诉讼法》的规定，在监察机关对被留置人采取留置措施之日起，有条件地允许律师会见。由于留置期间被留置人所涉问题并非已被刑事立案，因此律师会见也不一定以辩护人的身份进行，可以通过提供法律帮助的方式进行会见，而这种提供法律帮助的人在原来的刑事诉讼法上称为助辩人。律师介入还可以有效规范办案机关的办案行为，15当然为了不影响监察机关的审查工作，还应当对律师的介入、会见问题进行相应的限制，比如，重大职务犯罪、危害国家安全犯罪以及其他涉密的犯罪，律师提前介入、会见应该经过严格审批程序；律师会见不得干预监察机关的正常工作，不得替被留置人隐匿、销毁有关证据；监察机关也不得以尚未刑事立案为由变相阻挠律师申请介入。
2.对留置措施的内部监督
对留置措施的内部监督可以分为两个方面，一是对留置审查的监督，二是对留置过程的监督。根据目前试点地区的探索，留置措施的决定一般由同级党委负责人或者上级监察委员会做出。根据刑事诉讼法的相关规则，对于指定居所监视居住要按期做出审查、羁押必要性也要做出审查。因此，对于限制人身自由的留置措施也应当有相应的审查程序。笔者认为，可以从审查内容、方式以及监督方式进行相应制度设计。
（1）留置审查的监督
审查内容，主要针对留置措施期限较长的案件进行审查，一些本地区内重大的涉嫌职务犯罪案件也可以考虑纳入审查范围。监察委员会对该类案件进行审查时，应当着重审查是否有必要采取较长的留置期限、是否属于重大职务犯罪案件。包括但不限于以下方面：涉案罪名、情节、金额，言词证据、实物证据是否存在排除事由等。审查方式，对于留置必要性的审查主要是以书面审查为主，运用视频通讯技术适当辅以远程提讯的方式，确有必要的可以当面提讯，所有的审查方式都必须形成相应的纸质、电子审查报告以便查询。
为了使得留置措施进一步透明化，有必要对留置措施的审查附以必要的监督。根据《监察法》的相关要求，可以从同级监督和上级监督两方面进行考虑。同级监督主要是来自人大的监督，可以形成人大代表为主导、检察院侦查监督部门为辅助的监督队伍，对留置措施的执行必要性进行审查，并不时抽查留置场所是否符合相关标准。要避开大而化之的每年向人大报告工作方式，实现外部监督与内部监督的有效互补。16上级监督主要是加强下级的审查报告报备工作，上级监察委员会应该在收到报告5日内做出书面回应意见，通过对审查报告的审查，对相应的留置措施提出变更或者解除意见。 （2）留置过程的监督
对留置过程的监督主要从留置场所设立、场所设施以及过程录音录像三个方面进行。刑事立案前，留置场所可以设立在宾馆、办案基地等地方；刑事立案后，被留置人员必须送至看守所。留置场所本身也应当规范化，休息室和审讯室要分开，具体可以参照指定居所监视居住的标准进行设计，因为留置措施在很大程度上与指定居所监视居住有着相似性。因此监察委员会可以适当借鉴，让留置场所具备正常的生活、休息功能，审讯室也具备相应条件，并严格将二者相区分。
场所设施的健全主要针对非看守所的留置场所，监察委员会应当健全有关制度，在保障案件办理质量和人权有效保障的基础上，探索留置场所设施人性化设计，进一步加强人道主义保障。留置过程录音录像问题的重要性自然是不言而喻的，留置场所必须进行24小时监控，审讯室的审讯过程也应当实现全程音像同步。考虑到检察院对于远程同步审讯平台的建设已经取得较大成效，因此检察院相关人员转隶的同时，可以考虑相关审讯平台也一同转隶，这样不仅能够节约司法资源、有效地开展监察工作，还能规范监察人员的工作，实现保障公共利益与个人权益的平衡。
3.对留置措施的外部监督
对留置措施的外部监督主要从人民监督员的作用角度进行探讨。人民监督员制度来源于2003年最高人民檢察院颁布的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，将检察机关对职务犯罪拟作出撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕的决定以及其他情形进行监督，并提出监督意见。实践证明，人民监督员制度在规范司法审慎用权、促进司法公正方面起到积极作用。在推行监察体制改革的大背景下，人民监督员的作用也应该随着改革的深入而适当转变运行的体制机制。
人民监督员是检察院外部监督的重要组成部分，也是制约检察机关依法办案的重要一环，人民监督员在维护公平正义、提升司法公信力方面的作用也越来越明显。在国家反腐败机制大变革的趋势下，人民监督员的作用不应该随着检察院相关人员的转隶而消失。因此，可以探索建立人民监督员对监察工作尤其是实行留置措施的行为进行监督的机制。人民监督员监督的事项应该包括但不限于以下行为：对于立案的合法合理性进行监督；对监察人员查封、扣押、冻结财产性物品等过程的监督；对采取留置措施和其他强制性措施的合法合理性监督；对阻挠律师介入或者被留置人其他合法的申辩行为的监督等方面。而人民监督员的选任工作可以参照人民陪审员制度，由基层人大常委会任命，对本辖区内的监察委员会工作进行监督。这样既强化了监察委员会的外部监督，防止其因权力过大而失去有效制约机制，又能很好地结合本国特色保障被留置人的合法权益。
4.留置措施的事后救济
监察委员会可以采取留置等强制措施，因此有学者提出要设计相应的权利救济机制。因为从宪法的角度上看，公民权利受到损害时，有“权利救济权”17。国家尊重和保障人权也早已明确写入宪法，在根本大法有明确规定的情况下，顶层设计也应当围绕这个指挥棒进行，因此如何建立相应的救济机制必将成为监察体制改革的重要方向。基于试点地区实践探索情况，本文拟从留置的期限、折抵刑期问题以及其他申诉机制、国家赔偿手段内外两个救济方面进行考察。
（1）留置内部救济手段
关于留置的期限，因为这一措施涉及到人身自由权，因此不能无限延长期限，使用期限也应该合理、具体。根据目前试点地区的探索，一般为三个月以下，必要情况下可以延长一次，最长不超过六个月。这一点在《监察法》中已经予以明确，并且省以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间还应当报上一级监察机关批准。在《监察法》尚未公布之前，试点地区的留置时长也都低于这个期限，刑事诉讼法中指定居所监视居住的最长期限也是六个月，由此可见关于留置的期限问题应该适当参照刑事诉讼法的相关规定。陈光中教授认为，留置对人身自由的限制强度相当于羁押，因而可以考虑参照《刑法》中羁押的规定加以折抵。18《监察法》也明确指出留置期限应该折抵刑期，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。在此之前山西省试点的全国首例监察委留置案也是按照此方案执行。19从性质上看，留置措施与监视居住、羁押等措施都属于限制人身自由的强制性行为，只不过是适用的主体不同；从人权保障的角度看，为了实现公平正义也应当允许留置期间折抵刑期。
（2）留置外部救济手段
外部救济是从留置措施之外的其他手段进行救济，比如从申诉、国家赔偿方面进行申请权利救济。对于申诉机制进行规范化设计，申诉的适用情形、申诉方式、申诉机关以及申诉层级都应该具体明确，对于被解除留置措施后申诉的引导也应当纳入到制度设计之中，避免将大量案件积压到信访部门，由于留置措施针对的对象具有特殊性，申诉的机制也应当与普通信访有所区别。监察委处置职能关乎个人荣誉、私有财产权益，当然应该允许畅通的申诉渠道存在，对于留置等强制措施的使用，更是直接限制了人身自由，应当允许有适当的救济机制。
进行国家赔偿是职务犯罪错案救济的有效手段，可以通过职务恢复和经济补偿等方式进行。虽然监察委员会的处置并非直接与被调查人的职务相关，但是有时候对于职务处置的执行力会比法院更为高效，一旦证实为错案，则必然要进行职务、名誉恢复等救济手段。《监察法》也指出冻结的财产与案件无关的，要在三日内解除冻结，予以返还。《国家赔偿法》中对于错误拘留、错误逮捕等限制人身自由的行为也明确规定赔偿，并在赔偿主体、赔偿方式以及数额计算上进行详细规定。因此笔者认为，被留置人员事后救济的赔偿可以纳入国家赔偿的范围，或者参照《国家赔偿法》的相关规定设计新的赔偿体系，用以保障留置措施的事后救济。
目前，监察体制改革已经开始在全国范围内铺开，前期试点的三省（市）也积累了相当丰富的经验，这对于留置措施的完善将会大有益处。本文基于现行三省（市）的试点探索经验，对留置措施与司法的衔接问题做了简要剖析，并对留置措施面临的权利保障问题做了抛砖引玉的探析，希望能对未来的改革立法有所裨益。监察体制改革是跨时代的顶层设计，需要尽快制定相应的程序性法律，确保留置措施在法治的轨道上运行。总之，只要是对公民基本权利限制的措施，都应当受到法律的约束，这样监察体制改革才是法治的应有之义。 1.郭明瑞，杨立新.担保法新论[M].长春：吉林人民出版社，1996：257.
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