[摘 要]《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第七十四条规定了香港立法会议员提案权的要求，透过这条规定，我们不难看到“公共开支、政治体制、政府运作、政府政策”这些字眼带给我们的疑问。当议员的一项法律草案提出后，行政长官在裁定是否涉及以上方面时，是否有一个明确的标准，此项标准又有谁来制定。文章拟从香港“政府政策”方面入手，结合香港立法会多年在此问题上的运作实践情况，初步分析一项法案在经过政治当局和主席裁决是如何涉及到“政府政策”，从而初步形成一个立法会议员涉及“政府政策”的提案限制模式。
　　[关键词]香港立法会；议员提案；政府政策
　　
　　提起香港特别行政区的政治制度，高度自治、港人治港等观念已经深入人心。在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）的规范指导下，香港的政治体制可以概括为“行政主导、司法独立、行政与立法相互配合并且相互制约。”一方面，香港立法会依据《基本法》行使各种职权，并在某些方面制约着政府工作，同时立法会通过的法案也需有行政长官签署和公布才能生效。除此之外，《基本法》第七十四条还明确规定立法会议员无权提出涉及公共开支、政治体制和政府运作的相关法律草案，法案凡涉及政府政策者，在提出前必须要得到行政长官的书面同意。当议员的一项法律草案提出后，行政长官在裁定草案是否可以提出，是否涉及了本条概念所规定的几个方面时，是否有一个明确的标准，此项标准又有谁来指定？为了探究这个背后的规则，我们从议员提案的历史出发，一步一步分析。
　　一、香港在回归前 “政府政策”的提及就受到限制
　　众所周知，英国的政治体制是议会制君主立宪制，随着议会和政府权力扩大，英国变成了议会内阁制。议会由上议院和下议院组成，是英国最高的立法机关。政府的权力机关还有内阁，享有很高的权力，首相是政府的首脑，集行政与立法权于一身，但与此同时还是要受到议会的制约，因此英国的议会和政府处于相互制约的状态。英国在其殖民地的统治区会采取不同的统治模式。英国占领了香港以后，考虑到中国封建主义思想，结合香港的实际情况，对香港实行的是“行政主导制”。根据《英皇制诰》和《皇室训令》制定香港法律制度，最高权利集港督于一身，港督由英國皇室任命，下属设立法局和行政局，港督是立法局的主席，立法局不是真正的立法机关，不享有立法权，只是向港督提供有关立法的咨询意见,然而所有法案提出的最终通过还是要港督批准，关于一些重大的措施建议一直掌握在总督的手上。
　　“立法局议员原则上拥有提案权，但又有很多限制。根据惯例，议员的提案内容不得涉及香港殖民地主权、政治制度、政府开支以及英国在香港的权益问题等。官守议员与非官守议员，在提方面有明显的差异。几乎所有的法律草案特别是政府条例草案都是由官守议员提出，并经由行政部门。行政局预审过。立法局“议事规则”虽然容许非官守议员提出议案，但仅限于不涉及政府措施、不会全面影响香港的私人条例草案，如有关设立慈善团体的草案等。”[1]
　　还有著作中讲到,“在港英政府统治期间，几乎所有的法案都是有行政局官守议员在行政局提出，立法局议员只能提出部分的私人议案，这些必须不属于政府措施。所有一切法案均要经总督和行政局同意，确定指导原则，然后交律政司起草法律条文草案，再经行政局批准交立法局。”[2]
　　虽然规定香港立法局议员的职权主要有提案权，但由以上的条文可以看出，在香港回归之前立法局议员的提案权是十分狭窄的，而且所有的提案都不能涉及到政府的措施以及政府在一些问题上的意见和看法。由此可见，在香港回归之前议员的提案权就已经吻合今日《基本法》第七十四条关于议员提案不得涉及“政府政策”的相关规定。
　　二、香港回归后行政长官与立法会议员关于提案的博弈
　　行政主导的体制下，行政长官居于主导地位，是特别行政区的首长，对外代表香港行使职责，对内领导政府部门运作。行政参与立法的主要环节有，政府拟定法案，向立法机关提出法案；立法机关通过的各项法律都要经行政长官签署公布，方能生效等。行政长官有权决定政府政策和发布命令，对政府部门的各项工作安排部署，因此我们就不难理解“凡涉及政府政策者的法案，提出需得到行政长官的书面同意”了。
　　据笔者统计自1997年香港回归至2011年初在议员的提案中，经主席裁决未通过的法案，共有30条。其中有29条（除最后一条）都是涉及到政府政策，其中有5条不仅涉及到政府政策，还涉及到公共开支，有1条不仅涉及到政府政策，还涉及到政府运作。[3]可见，政府政策的范围如此之广。行政长官在裁决一项议员法案时，会参照根据《基本法》立法会自行制定出来的《议事规则》，这时主席通常会邀请政府当局相关部门就条例草案作出评论，继而请提出该法案的议员作出回应，主席再咨询立法机关法律顾问的意见，关经过几轮的商议，主席参考给出的所有意见最后作出裁决。这是主席裁决一个法案是否涉及《基本法》弟七十四的一般程序。
　　在附表中，我们可以直观地看到关于由议员提出的各项为何原因涉及“政府政策”而被主席裁决未通过的法案。我们可以看出议员提出的法案涉及香港社会生活的各个方面，议员在提出法案时没有一个明确的界限知道这个法案是否涉及到了政府政策等方面，经政府相关部门认定后，议员的回应反映出有时仍认为该法案对政府政策或政府运作并没有影响，这表明政府当局和议员在同一问题上的意见存在很大分歧。
　　在这些年主席裁决的案例中，似乎已达成了一个不成文的规定，通常认为“政府政策”指下列各项：[4]
　　1.“政府政策”是由行政长官或行政长官会同行政会议根据《基本法》第四十八条（四）项——（决定政府政策和发布行政命令）及第五十六条（香港特别行政区行政会议由行政长官主持。行政长在官作出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外）决定的该等政策。简单来说就是由行政长官或行政长官会同行政会议决定的该等政策、在法例中所反映的政策，以及已由行政长官指派的政府官员在本会或其委员会上宣布的该等政策。 　　2.在执行《基本法》前由前总督或前总督会同行政局决定而仍然生效的决策。
　　3.由独授权的政府官员所决定的政策及行政长官指定的政府官员在立法会或立法会的委员会所公布的政策。
　　4.透过法例所反映的政策属“政府政策”。
　　5.制定中的政策不是“政府政策”。
　　6.议员根据立法会《议事规则》第51（2）条，在提交法案给法律草拟专员要求签发证明书之前已经决定的政策，才被视为“政府政策”。
　　7.虽然一项法案并不抵触或重大偏离现行政策，但也不一定表示该法案与政府政策无关。如果一项法案包含立法建议，而这些建议与推行某项政策的行政措施相若或甚至完全相同，原则上便必须视为涉及政府政策。
　　涉及政府政策的意思是指对政府政策有实质的影响。用以测试某条例草案是否对政府所阐明的政府政策有实质影响所适用的尺度，并不是高至要求该条例草案必须对该政策有极重要的影响，也不是低至条例草案只是与该政府政策有细微的关系。一项条例草案若纯粹旨在修订条例以处理一项政府政策所附帶的问题，并不“涉及政府政策”。主席亦认为这项所谓政府法律政策，只是获广泛公认的一般公平原则，而就这项条例草案而言，不可把这原则转化为《议事规则》第51(4)条所指的政府政策。
　　我们都知道，香港立法会议员有辩论权质询权等，议员可以通过此项权利对政府的施政方针发表意见。有些观点认为既然议员有此项权利，就无需再提出相关法案来涉及政府工作了。但是通过研读这些年来的案例我们可以看出，议员的提出各项法案并不是直接关于政府的工作或者政策本身，而是政府在其他行业管制中的方面。这些都得通过行政长官的书面同意才可以提出，表面上看“政府政策”的内容似乎很清晰明了，但实际上涉及的内容庞大，有关香港政治生活的各个领域，依然划不清界限，一不小心就会触碰到这四个敏感词。为了使这个范围更清楚，立法会议员和行政长官之间的“对话”更有效，议员更好监督政府的工作，应该给予议员更广泛的发言空间，以便议员的提案能充分发挥其自身价值，得到合理的评审和采纳意见。
　　[参考文献]
　　[1]朱世海.香港立法机关研究(修订本).中央编译出版社，2007,(1):35.
　　[2]王叔文.香港特别行政区基本法导论(修订本).中共中央党校出版社，2006年第3版，第276页
　　[3]原始数据均来源于香港立法会网站http://sc.legco.gov.hk/sc/
　　www.legco.gov.hk/chinese/index.htm
　　[4]以下关于“政府政策”的部分规定参考香港律政司《基本法简讯》期刊,2001,(3).
　　[作者简介]张扬（1988—），山西运城人，华南理工大学法学院2010级法学理论专业硕士研究生（本文在华南理工大学地方法制研究中心夏正林老师的指导下完成）。