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摘 要 地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司因公益性项目建设直接借入、拖欠或提供担保、回购等信用支持形成的债务，主要包括两部分，行政机关事业单位的债务和融资平台公司公益性项目债务。上述所指公益性项目则是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通基础设施建设以及公共卫生、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
关键词 地方政府性债务管理 思考
地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司因公益性项目建设直接借入、拖欠或提供担保、回购等信用支持形成的债务，主要包括两部分，行政机关事业单位的债务和融资平台公司公益性项目债务。上述所指公益性项目则是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通基础设施建设以及公共卫生、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。政府性债务分为政府负有偿还责任的债务（指需由财政资金偿还的债务，属政府债务）、政府负有担保责任的债务（指由政府提供担保，当某个担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务）、政府可能承担一定救助责任的债务（指政府不负有法律偿还责任，但当责任人出现偿债困难时，政府可能需要一定救助的债务）。
近年来，地方政府通过举借政府性债务等方式筹措了大量建设资金，有效地缓解了城市基础设施建设和社会公共事业发展的资金需求，对加快城市化进程，促进经济和社会事业的协调发展起到了重要作用。但是，由于受多种因素的影响，地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显，一定程度上影响到经济发展和社会稳定，引起了各方的关注。党的十八届三中会会、中央经济工作会议要求地方政府进一步建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制，加强源头规范，严格举债程序，逐步将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。为此，笔者在总结地方政府性债务的成因以及存在问题的基础上，提出进一步规范完善的思路。
一、地方政府性债务管理中的主要问题及原因
（一）债务规模逐年扩大。首先，地方政府在经济社会发展中面临的资金困难。近几年来，随着国家重大经济政策的调整，从“防通胀”到“保增长”，一系列结构性减税、保增长扩内需等政策相继实施，众多民生支出政策的接踵出台，在城镇化建设步伐加快的大背景下，很多民生投入、发展投入已经成为刚性支出，地方财政工作主战场除了“保运转、保稳定、保民生”外，还要扶持社会经济事业发展，要变“吃饭型”为“发展型”，财政支出压力非常大，收支矛盾突出，因此经济社会发展对建设资金的巨大需求与财力有限的矛盾是政府性债务形成的根本原因。其次，自2008年爆发国际金融危机以来，中央相继出台扩大内需保持经济平稳较快发展政策，扩内需项目要求地方配套资金，为满足配套资金需要，也是地方举债借债的诱因之一。第三，地方党委、政府领导调任频繁，领导在任时过度要求地方经济发展见成效，领导调整后经济发展方面没有后续性，发展重点也会调整，也是导致地方政府性债务规模不断扩大的原因。
（二）债务举借不够规范。一是由于没有建立借债信息披露和监督机制，对于是否应该举债没有相应的评估机制，导致部门和乡镇随意举债的现象时有发生。二是政府性投资项目在管理上存在诸多缺位现象，财政部门被动参与项目的立项争取；项目竣工进行贷款的偿还，计划部门、行政主管部门无制约手段，且因职责分工的关系，往往缺乏督促项目单位还款的动力和积极性。三是举债项目各环节管理不到位，造成项目超概算，投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。目前，不少地方和部门的举债脱离了政府和财政的有效监管，最终又要由财政“兜底”，直接加剧了财政困难和风险；同时，一些地方政府为了“出政绩”或维持正常运转，往往不得不通过各种途径向金融机构借款搞建设、保运转，结果因无法偿还又聚积了巨大的金融风险。因而“挖东墙补西墙”的以债还债方式成为各级地方政府的无奈选择。
（三）债务监控机制不健全。目前地方各投融资机构和部门、单位都拥有独立融资权，没有统一的债务规划和预算，擅自举借债务。债务资金的多口管理极易造成无口管理和管理失控。尽管设置了一些监督职能，也制定了多种监督制度，但因监督者没有掌握真实的信息和必要的手段，故而难以及时有效地发挥作用。
（四）债务风险管理不够严格。一是部分基层政府片面追求GDP增长。有些基层政府为解决发展资金问题，纷纷成立融资平台公司，具有企业法人性质的政府融资平台公司大都为各级政府成立，主要是为基础设施和社会公益性项目融资。部分基层政府对融资平台公司债务风险管理重视不够，透支政府未来财力，建设形象政绩工程，致使政府性债务规模不断扩大，财政金融风险不断积聚，影响了政府形象与公信力。二是金融机构风险管理不严。地方政府融资项目金额大、期限长、本息偿还有地方财政收入保障，信用风险小，收益稳定，是金融机构放贷的“优质客户”。部分金融机构为争取政府融资平台放贷项目，不仅未进行严格的信贷风险审核，还主动采取变通方式规避信贷管理规定，对不符合放贷条件的项目违规放贷，积极提高政府性融资项目的授信额度，在一定程序上助长了政府性债务规模的膨胀。
（五）政府融资成本较高。地方政府大部分政府性债务来源于银行贷款，与发行的地方政府债券等直接融资方式相比，银行贷款融资成本偏高。2013年，财政部代理发行的地方政府债券3年期利率为3.79%，5年期为3.82%，而3年期和5年期金融机构贷款基准利率分别为6.15%、6.4%，分别是地方政府债券利率的1.62倍、1.68倍，有部分地方发行的企业债券年率达到7%以上。
二、加强地方政府性债务管理的思路
随着地方政府性债务规模的扩大，特别是一些地方政府超财力举债，偿债能力低，一定程度上影响了正常的财政预算管理和预算执行。因此，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远与眼前的关系，规范融资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险。 （一）建立政府性债务归口管理机制。规范政府性债务管理是一项长期而艰巨的系统工程。地方政府及其部门、所属单位举债，必须在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。财政部门要从促进地方经济发展、培植地方财源这一根本出发，通过理顺体制，健全制度，完善机构，规范职能等多方面入手，将政府性债务控制在地方财力可承受范围之内，建立起“负债有度、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学规范合理的债务管理模式。政府性债务是未来财政的贴现收入，应由财政部门负责日常管理和财政监督，包括本级政府性债务预算的编制、债务动态统计与监控、债务规模控制与风险预警、债务资金使用绩效评价、债务信息发布等。发改部门负责政府性债务投资项目的项目审批、投资计划下达等投资管理工作。审计部门负责政府性债务的审计监督。对政府性债务进行归口管理，有利于抑制目前各部门存在的各自为政、多头举债的现象，建立“责、权、利”相结合和“借、用、还”相统一的政府性债务长效管理机制。
（二）构建政府性债务预算管理体系。逐步将政府性债务余额、每年新增政府性债务、当年还本付息债务以及债务资金支出安排等纳入年度预算管理。债务管理机构要根据建设需要和承受能力，在编制年度财政收支预算的同时，编制统一的地方政府性债务收支计划，并经人大审查批准后执行，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。通过将政府性债务纳入预算管理，接受人大审批与监督，严格债务“借、用、还”预算约束，提高债务收支的合法性与合理性，增强债务的透明度，发挥预算的控制力，约束项目决策的随意性，从而加强预算控制，从源头遏制各级政府无序举债行为，防止债务规模恶性膨胀，促使政府举债适度、使用规范、注重效益、按期偿还。
（三）健全政府性债务的监督管理制度。一是加强政府性投资项目财务监督和绩效评价。要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，加强稽核检查，对政府性负债建设项目资金使用情况实行全过程监管，严防项目举债突破预算规模。要依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目建设单位要对项目的用款情况、工程进度、项目资金的安全及使用效果负责，项目实施之前，要制定项目总目标和阶段性目标，定期根据项目总目标和阶段性目标开展事中、事后的绩效自评，并将自评报告送同级财政部门。政府性负债建设项目完成后，财政、发展和改革等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。二是建立部门、乡镇债务申报承诺和公示制度。要求各部门、乡镇对其债务真实性和完整性进行承诺，以适当方式定期进行公示，接受社会监督，增强债务管理透明度。三是强化监督管理责任，建立严格的约束和惩罚机制。各级政府要逐步建立举债评审制度，对举债项目、规模、成本和偿债资金来源、建设项目的效益等进行评审论证。要建立政府债务偿还责任制和责任追究制，将政府债务管理纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的指标。对违反规定发生新债的，要严肃纪律，采取组织和纪律措施追究各级政府主要负责人及相关责任人责任。
（四）赋予地方自主发行地方政府债券的权力。完善相关法律法规，允许地方政府根据本地经济社会发展需要以及债务承载能力，在确保透明度和受监督的条件下，通过规范程序，自主发行市政债券以及有收入保障的收益债券，并使其逐步成为地方政府主要融资方式，以此逐步规划代政府融资平台，杜绝各级政府不规范的融资行为。地方政府债券由地方确定发行规模，制定发行兑付办法，组建债券承销团，通过公开途径完成自主发债，并自行办理债券还本付息。地方自主发行地方政府债券，有利于地方政府因地制宜筹措建设资金，建立地方政府融资长效机制，也有利于降低地方政府融资成本，合理优化债务期限结构，还有利于引入公开市场以及全社会监督机制，提高政府举债透明度，规范政府性债务资金管理。
（五）建立债务风险预警机制加强偿债能力分析。首先要加强债务统计。债务统计工作是加强地方政府债务管理，建立健全债务管理机制，防范和化解债务风险的基础性工作。为全面掌握地方政府债务信息，加强对地方政府债务的分类管理，应尽早研究出台债务会计核算办法。通过对地方政府性债务发生情况的确认、计量、记录和报告，真实、完整反映债务借、用、还全过程。其次，加强风险分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：一是地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债情况，分析一定时期地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况及增长趋势，以确定偿还政府负债的能力。二是偿还政府负债的主要资金渠道分析。目前，地方政府偿还负债的资金来源主要是土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。
（作者单位：湖北省荆门市财政局）
关键词 地方政府性债务管理 思考
地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司因公益性项目建设直接借入、拖欠或提供担保、回购等信用支持形成的债务，主要包括两部分，行政机关事业单位的债务和融资平台公司公益性项目债务。上述所指公益性项目则是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通基础设施建设以及公共卫生、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。政府性债务分为政府负有偿还责任的债务（指需由财政资金偿还的债务，属政府债务）、政府负有担保责任的债务（指由政府提供担保，当某个担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务）、政府可能承担一定救助责任的债务（指政府不负有法律偿还责任，但当责任人出现偿债困难时，政府可能需要一定救助的债务）。
近年来，地方政府通过举借政府性债务等方式筹措了大量建设资金，有效地缓解了城市基础设施建设和社会公共事业发展的资金需求，对加快城市化进程，促进经济和社会事业的协调发展起到了重要作用。但是，由于受多种因素的影响，地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显，一定程度上影响到经济发展和社会稳定，引起了各方的关注。党的十八届三中会会、中央经济工作会议要求地方政府进一步建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制，加强源头规范，严格举债程序，逐步将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。为此，笔者在总结地方政府性债务的成因以及存在问题的基础上，提出进一步规范完善的思路。
一、地方政府性债务管理中的主要问题及原因
（一）债务规模逐年扩大。首先，地方政府在经济社会发展中面临的资金困难。近几年来，随着国家重大经济政策的调整，从“防通胀”到“保增长”，一系列结构性减税、保增长扩内需等政策相继实施，众多民生支出政策的接踵出台，在城镇化建设步伐加快的大背景下，很多民生投入、发展投入已经成为刚性支出，地方财政工作主战场除了“保运转、保稳定、保民生”外，还要扶持社会经济事业发展，要变“吃饭型”为“发展型”，财政支出压力非常大，收支矛盾突出，因此经济社会发展对建设资金的巨大需求与财力有限的矛盾是政府性债务形成的根本原因。其次，自2008年爆发国际金融危机以来，中央相继出台扩大内需保持经济平稳较快发展政策，扩内需项目要求地方配套资金，为满足配套资金需要，也是地方举债借债的诱因之一。第三，地方党委、政府领导调任频繁，领导在任时过度要求地方经济发展见成效，领导调整后经济发展方面没有后续性，发展重点也会调整，也是导致地方政府性债务规模不断扩大的原因。
（二）债务举借不够规范。一是由于没有建立借债信息披露和监督机制，对于是否应该举债没有相应的评估机制，导致部门和乡镇随意举债的现象时有发生。二是政府性投资项目在管理上存在诸多缺位现象，财政部门被动参与项目的立项争取；项目竣工进行贷款的偿还，计划部门、行政主管部门无制约手段，且因职责分工的关系，往往缺乏督促项目单位还款的动力和积极性。三是举债项目各环节管理不到位，造成项目超概算，投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。目前，不少地方和部门的举债脱离了政府和财政的有效监管，最终又要由财政“兜底”，直接加剧了财政困难和风险；同时，一些地方政府为了“出政绩”或维持正常运转，往往不得不通过各种途径向金融机构借款搞建设、保运转，结果因无法偿还又聚积了巨大的金融风险。因而“挖东墙补西墙”的以债还债方式成为各级地方政府的无奈选择。
（三）债务监控机制不健全。目前地方各投融资机构和部门、单位都拥有独立融资权，没有统一的债务规划和预算，擅自举借债务。债务资金的多口管理极易造成无口管理和管理失控。尽管设置了一些监督职能，也制定了多种监督制度，但因监督者没有掌握真实的信息和必要的手段，故而难以及时有效地发挥作用。
（四）债务风险管理不够严格。一是部分基层政府片面追求GDP增长。有些基层政府为解决发展资金问题，纷纷成立融资平台公司，具有企业法人性质的政府融资平台公司大都为各级政府成立，主要是为基础设施和社会公益性项目融资。部分基层政府对融资平台公司债务风险管理重视不够，透支政府未来财力，建设形象政绩工程，致使政府性债务规模不断扩大，财政金融风险不断积聚，影响了政府形象与公信力。二是金融机构风险管理不严。地方政府融资项目金额大、期限长、本息偿还有地方财政收入保障，信用风险小，收益稳定，是金融机构放贷的“优质客户”。部分金融机构为争取政府融资平台放贷项目，不仅未进行严格的信贷风险审核，还主动采取变通方式规避信贷管理规定，对不符合放贷条件的项目违规放贷，积极提高政府性融资项目的授信额度，在一定程序上助长了政府性债务规模的膨胀。
（五）政府融资成本较高。地方政府大部分政府性债务来源于银行贷款，与发行的地方政府债券等直接融资方式相比，银行贷款融资成本偏高。2013年，财政部代理发行的地方政府债券3年期利率为3.79%，5年期为3.82%，而3年期和5年期金融机构贷款基准利率分别为6.15%、6.4%，分别是地方政府债券利率的1.62倍、1.68倍，有部分地方发行的企业债券年率达到7%以上。
二、加强地方政府性债务管理的思路
随着地方政府性债务规模的扩大，特别是一些地方政府超财力举债，偿债能力低，一定程度上影响了正常的财政预算管理和预算执行。因此，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远与眼前的关系，规范融资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险。 （一）建立政府性债务归口管理机制。规范政府性债务管理是一项长期而艰巨的系统工程。地方政府及其部门、所属单位举债，必须在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。财政部门要从促进地方经济发展、培植地方财源这一根本出发，通过理顺体制，健全制度，完善机构，规范职能等多方面入手，将政府性债务控制在地方财力可承受范围之内，建立起“负债有度、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学规范合理的债务管理模式。政府性债务是未来财政的贴现收入，应由财政部门负责日常管理和财政监督，包括本级政府性债务预算的编制、债务动态统计与监控、债务规模控制与风险预警、债务资金使用绩效评价、债务信息发布等。发改部门负责政府性债务投资项目的项目审批、投资计划下达等投资管理工作。审计部门负责政府性债务的审计监督。对政府性债务进行归口管理，有利于抑制目前各部门存在的各自为政、多头举债的现象，建立“责、权、利”相结合和“借、用、还”相统一的政府性债务长效管理机制。
（二）构建政府性债务预算管理体系。逐步将政府性债务余额、每年新增政府性债务、当年还本付息债务以及债务资金支出安排等纳入年度预算管理。债务管理机构要根据建设需要和承受能力，在编制年度财政收支预算的同时，编制统一的地方政府性债务收支计划，并经人大审查批准后执行，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。通过将政府性债务纳入预算管理，接受人大审批与监督，严格债务“借、用、还”预算约束，提高债务收支的合法性与合理性，增强债务的透明度，发挥预算的控制力，约束项目决策的随意性，从而加强预算控制，从源头遏制各级政府无序举债行为，防止债务规模恶性膨胀，促使政府举债适度、使用规范、注重效益、按期偿还。
（三）健全政府性债务的监督管理制度。一是加强政府性投资项目财务监督和绩效评价。要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，加强稽核检查，对政府性负债建设项目资金使用情况实行全过程监管，严防项目举债突破预算规模。要依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目建设单位要对项目的用款情况、工程进度、项目资金的安全及使用效果负责，项目实施之前，要制定项目总目标和阶段性目标，定期根据项目总目标和阶段性目标开展事中、事后的绩效自评，并将自评报告送同级财政部门。政府性负债建设项目完成后，财政、发展和改革等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。二是建立部门、乡镇债务申报承诺和公示制度。要求各部门、乡镇对其债务真实性和完整性进行承诺，以适当方式定期进行公示，接受社会监督，增强债务管理透明度。三是强化监督管理责任，建立严格的约束和惩罚机制。各级政府要逐步建立举债评审制度，对举债项目、规模、成本和偿债资金来源、建设项目的效益等进行评审论证。要建立政府债务偿还责任制和责任追究制，将政府债务管理纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的指标。对违反规定发生新债的，要严肃纪律，采取组织和纪律措施追究各级政府主要负责人及相关责任人责任。
（四）赋予地方自主发行地方政府债券的权力。完善相关法律法规，允许地方政府根据本地经济社会发展需要以及债务承载能力，在确保透明度和受监督的条件下，通过规范程序，自主发行市政债券以及有收入保障的收益债券，并使其逐步成为地方政府主要融资方式，以此逐步规划代政府融资平台，杜绝各级政府不规范的融资行为。地方政府债券由地方确定发行规模，制定发行兑付办法，组建债券承销团，通过公开途径完成自主发债，并自行办理债券还本付息。地方自主发行地方政府债券，有利于地方政府因地制宜筹措建设资金，建立地方政府融资长效机制，也有利于降低地方政府融资成本，合理优化债务期限结构，还有利于引入公开市场以及全社会监督机制，提高政府举债透明度，规范政府性债务资金管理。
（五）建立债务风险预警机制加强偿债能力分析。首先要加强债务统计。债务统计工作是加强地方政府债务管理，建立健全债务管理机制，防范和化解债务风险的基础性工作。为全面掌握地方政府债务信息，加强对地方政府债务的分类管理，应尽早研究出台债务会计核算办法。通过对地方政府性债务发生情况的确认、计量、记录和报告，真实、完整反映债务借、用、还全过程。其次，加强风险分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：一是地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债情况，分析一定时期地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况及增长趋势，以确定偿还政府负债的能力。二是偿还政府负债的主要资金渠道分析。目前，地方政府偿还负债的资金来源主要是土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。
（作者单位：湖北省荆门市财政局）