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摘要：“双证制”是职业教育适应国家职业资格证书制度和服务于经济社会发展的重要人才培养模式。职业院校在推行“双证制”过程中之所以遇到各种障碍，最根本的原因就在于职业教育制度发育不良、国家推行“双证制”的配套制度供给短缺和制度变迁滞后。为推进“双证制”的实施，职业院校和政府职能部门应从教育思想转变、教学模式重构和系统性制度建设等方面入手，促进“双证制”的全面实施。
关键词：职业教育 双证制 制度障碍 教学体系
0 引言
随着社会主义市场经济体制的逐步完善，以及劳动人事制度改革和教育改革的不断深入，如何进一步提高人才培养质量和适应国家劳动就业制度，是关乎职业教育生存与发展的重大课题。在职业教育中推行学历证书与职业资格证书并重的“双证制”，是国家劳动就业准入制度的一项重要改革和制度安排，也是职业教育职业属性的必然要求。它对建立科学的人力资源开发体系、引导职业教育改革和发展方向具有重要意义。
然而，由于职业教育和职业资格证书制度在我国的发展历史都不长，职业资格证书制度的理论建设和认证体系建设总体处于初期阶段，人们对职业教育角色定位、技能型应用人才培养模式和推行“双证制”长远意义的认识还不够清晰，职业教育制度变迁滞后，以及缺乏足够的“双证制”实践经验和相关制度供给机制，从而导致职业院校在推行“双证制”过程中面临诸多制度性障碍。
1 实行“双证制”制度障碍
近年来政府职能部门推行“双证制”的力度不可谓不大，各类职业院校也为此付出了努力，但是并没有形成以高质量技能型应用人才为培养目标、以“双证制”为人才培养模式的教学体系，人才培养质量总体不高。究其根源就在于促进形成“双证制”人才培养模式的正式制度供给短缺和非正式制度变迁的滞后，并由此导致实施“双证制”的核心要素——教学模式的不适应。
1.1 正式制度供给短缺
制度是约束人们行为和相互关系的行为规则，在管理活动中起着重要的作用。按存在形式不同制度分为正式制度和非正式制度。正式制度主要包括国家法律法规、政府政策条例和企事业单位规章等成文规则，它是人为创制和具有强制力的行为规范，其作用是显而易见的。就当前“双证制”而言，既存在因制度数量不足而导致的供给短缺，也存在因制度质量不高而导致的供给短缺。正式制度短缺是制约推行“双证制”的主要外部因素。
从制度供给数量看，目前在国家层面涉及到“双证制”的法规只有《劳动法》和《职业教育法》，还没有一部关于职业资格证书制度的专门法规。这些法规不仅数量少、系统性不强，而且基本属于指导性宏观规范制度，难以直接指导职业院校的微观教学活动和“双证制”教学体系的构建。由于职业教育长期沿袭的是学历教育的学科型教学模式，追求的是学生知识结构的系统性。而“双证制”要求以职业资格标准为人才培养目标，追求的是学生的职业能力，尤其是现场动手能力的培养。我们知道，教学目标的实现需要相应的教学模式和教学体系来保证。遗憾的是，各类职业教育的教学模式并没有根据“双证制”的要求而进行调整，其中实训教学不能适应职业能力培养的状况尤为突出，“双证制”的实施质量令人担忧。虽然产生这种现况的原因是多方面的，但笔者认为，在当前教育体制下仅仅出台几项宏观指导性制度，寄希望于职业教育内部的教学改革诉求是难以推动人才培养模式转变的，还需要更多能够体现职业教育投资主体——政府和学生以及用人单位利益的、与上述法规相配套的“双证制”正式制度。
从制度供给质量看，现有的法规条例均属于自上而下的外生型制度，在调动各方利益相关者的参与积极性方面作用有限。因为这些制度的供给者是政府，而作为利益相关者的职业院校、用人单位和学生在制定制度时均处于缺位狀态，相关者之间利益冲突在所难免，并容易引发制度执行失范和制度功能的实现。例如在职业资格证书考核收费和费用分配过程中就存在利益冲突现象。申报人（学生）认为自己已经交了学费，参加证书考核无需再交费用；而职业院校则认为考核不属于其正常教学范畴，理应额外收费。此外，收费标准的制定、职业院校与上级考核指导机构之间的费用分配方式也是长期争论的话题。这些问题反映出针对职业教育实行“双证制”的收费制度供给质量不高，在一定程度上可以认为是脱离实际和引发各方利益冲突的低质量制度。另外一个问题是第三方认证原则在职业院校的“双证制”考核过程中往往流于形式，难以落到实处。这是由于鉴定所建于各院校中的制度设计本身所存在的缺陷所致，当然这也是应对鉴定考核社会资源严重短缺的无奈之举。这一问题的存在降低了职业资格证书的社会认可度，并对推行“双证制”最终产生了负面影响。
1.2 非正式制度变迁滞后
包括文化传统、思维习惯和价值信念等在内的非正式制度具有自发性、广泛性和持续性的特征，它对职业教育推行“双证制”同样起着不容忽视的作用。非正式制度形成于职业教育的长期发展过程，隐喻于教育思想、发展理念和生存环境之中。我国的职业教育是在计划经济向市场经济转型的环境下发展起来的，既受到计划经济传承下来的传统制度的影响，又受到以学科教学为中心的教育制度缺陷的制约，因此教育思想偏向于传统和僵化，发展理念落后于市场经济步伐。变迁滞后的非正式制度是来自于职业教育自身并制约“双证制”推行的主要内部因素。
思想观念是非正式制度的核心结构。受我国传统历史文化的长期影响，重学历轻能力、重理论轻技能的教育观根深蒂固，现在的职业教育仍然被这种传统、落后的教育思想所束缚。这一点可以从近年来社会各界关于职业教育定位的争论中清楚地感知到。在这一教育思想指导下的教学体系，必定与注重能力要求的职业资格证书制度不相适应，难以实现两种证书制度之间的无缝对接。例如不少职业院校在专业设置时因循守旧，脱离国家职业标准，致使学生无证可考，并影响到就业。从发展理念看，当前职业教育界较具代表性的观点为跨越式发展模式。即通过抢抓市场机遇迅速做大规模，然后完成质的飞跃实现跨越式发展。这一理念虽然与当前各地的跨越式经济发展战略相呼应，但由于生源规模、就业容量和区域经济结构的不平衡，做大规模——实现跨越式发展的前提条件并非均等，因此这一发展理念不具有普适性。事实上职业教育现有的教学资源也难以支持这种发展模式，做大往往意味着质量下降。笔者认为，更新发展理念、主动调整结构、创建品牌和特色才是职业教育的科学发展观。再从职业教育生存环境看，由于职业教育吸引力低，且长期以来都不是各级政府资金支持的重点对象，但却是最先进入市场化竞争发展的教育类型，其生存环境较其它教育要艰难得多。生源短缺、经费不足、“双师型”教师缺乏和待遇偏低等实际困难，使得包括“双证制”在内的教学改革举步维艰，难以实现教学模式创新和步入良性发展循环。
2 对策思考
2.1 加快制度创新，强化正式制度供给
政府是正式制度的供给主体，它可以通过制度创新来推进教学改革，引导职业教育构建学历教育与职业资格证书制度相衔接的教学体系。纵观数千年的教育史，中国的人才培养制度呈现出比政治制度和经济制度更为稳定的特性，制度创新动力历来不足。但是，随着市场经济体制的建立和深入发展，社会利益格局发生了根本性改变，制度变迁愿望日益强烈，使“双证制”制度创新成为可能。
一是要提升政府管理水平，提高制度供给质量。目前有关“双证制”的法规除了上述的《劳动法》和《职业教育法》之外，还有《职业技能鉴定规定》、《职业资格证书规定》、《职业技能鉴定工作规则》等不少逐年补充制定的相关制度。这些制度不仅内容分散，而且整体性不强，这表明一开始就存在制度设计和供给方面的不足。因此，政府主管部门必须在已有经验的基础上尽快梳理现有制度，提高制度供给质量。二是创新认证工作机制，加快政府角色定位转变。政府职能部门既当运动员又当裁判员是利益分配机制失效使然，也是制约“双证制”推行的原因之一。政府职能部门应尽快完成由职业资格证书考核者向指导者、监督者的身份转变，以降低各方利益冲突和提高考核质量监督机制效能。三是要加强职业资格证书制度理论体系建设。要尽快明确“双证制”中职业资格证书考核是否属于公共产品等有关基本概念；对收费标准和费用分配比例的确定要深入调研，坚持非利益取向原则，并实行动态管理和必要的听证程序，以减少各方利益冲突。四是要加快第三方认证方式实施步伐，实现考核制度创新。第三方认证是有效保障职业资格证书考核质量的现代认证制度，也是促进职业教育改革和提高人才培养质量的重要手段。目前虽然还不具备全面实施的条件，但随着经济的发展部分地区已具备了试点条件。政府职能部门应结合职业教育“双证制”的特点，加快第三方认证正式制度供给，尽快在制度上有所突破。
2.2 转变思想理念，加快非正式制度变迁
在正式制度还不完善的今天，通过加强正式制度供给可以有效地改变非正式制度的变迁方向。但是，非正式制度变迁滞后的现状要求在重视正式制度供给的同时，必须加快非正式制度的变革。
一是要实现人才培养观念的转变，树立以职业能力培养为核心的人才培养观。只有当职业教育切身体会到自己所培养的学生不能满足用人单位需求的强烈市场信号时，才能激发其教学改革的愿望，真正树立起以职业能力为中心的教育理念，从而实现教学模式从传承科学范式的学科型教学体系向技能培养范式的产业技术应用型教学体系转变，最终满足“双证制”人才培养模式要求。二是要转变发展理念，推进投资与管理体制改革。职业教育是与市场联系最为密切的教育，只有在体制上引入了市场化机制，才可能实现人才培养与市场需求的联动效应，从而产生实行“双证制”的愿望。为此，要从传统的政府主导型体制向政府支持、市场主导、社会力量为主的投资与管理体制转变，建设一条可持续发展的道路。三是要强化服务意识，形成自觉实行“双证制”的理念。职业教育对“双证制”的认识不能仅停留在这是一项国家强制制度的层面上，要看到制度的最终受益者是用人单位和学生。因此，自觉推行“双证制”是职业教育服务经济建设、服务学生神圣职责的要求。四是要重视信息交流在非正式制度变革中的作用。制度经济学认为，信息等生产要素的流动是非正式制度变迁的催化剂。目前由于受到办学与管理体制的制约，职业院校之间缺乏教学改革、“双证制”实施经验等信息交流途径；职业院校与用人单位之间也尚未建立常态化的供需信息交流机制。因此必须重视信息工程建设，激发各方非政府行为主体的创新动力，最终形成正式制度与非正式制度相耦合的“双证制”制度体系。
参考文献：
[1]汤单芳.制度供给与制度设计：促进农村职教发展的思考[J].继续教育研究，2011（2）：29-31.
[2]贺卫，伍三林主编.制度经济学[M].北京：机械工业出版社，2004.
[3]张小建，陈宇主编.国家职业技能鉴定教程[M].北京：中国物资出版社，1997.
[4]邢辉.职业教育与职业资格证书互动障碍及成因分析[J].中国职业技术教育，2005（8）：49-50.
关键词：职业教育 双证制 制度障碍 教学体系
0 引言
随着社会主义市场经济体制的逐步完善，以及劳动人事制度改革和教育改革的不断深入，如何进一步提高人才培养质量和适应国家劳动就业制度，是关乎职业教育生存与发展的重大课题。在职业教育中推行学历证书与职业资格证书并重的“双证制”，是国家劳动就业准入制度的一项重要改革和制度安排，也是职业教育职业属性的必然要求。它对建立科学的人力资源开发体系、引导职业教育改革和发展方向具有重要意义。
然而，由于职业教育和职业资格证书制度在我国的发展历史都不长，职业资格证书制度的理论建设和认证体系建设总体处于初期阶段，人们对职业教育角色定位、技能型应用人才培养模式和推行“双证制”长远意义的认识还不够清晰，职业教育制度变迁滞后，以及缺乏足够的“双证制”实践经验和相关制度供给机制，从而导致职业院校在推行“双证制”过程中面临诸多制度性障碍。
1 实行“双证制”制度障碍
近年来政府职能部门推行“双证制”的力度不可谓不大，各类职业院校也为此付出了努力，但是并没有形成以高质量技能型应用人才为培养目标、以“双证制”为人才培养模式的教学体系，人才培养质量总体不高。究其根源就在于促进形成“双证制”人才培养模式的正式制度供给短缺和非正式制度变迁的滞后，并由此导致实施“双证制”的核心要素——教学模式的不适应。
1.1 正式制度供给短缺
制度是约束人们行为和相互关系的行为规则，在管理活动中起着重要的作用。按存在形式不同制度分为正式制度和非正式制度。正式制度主要包括国家法律法规、政府政策条例和企事业单位规章等成文规则，它是人为创制和具有强制力的行为规范，其作用是显而易见的。就当前“双证制”而言，既存在因制度数量不足而导致的供给短缺，也存在因制度质量不高而导致的供给短缺。正式制度短缺是制约推行“双证制”的主要外部因素。
从制度供给数量看，目前在国家层面涉及到“双证制”的法规只有《劳动法》和《职业教育法》，还没有一部关于职业资格证书制度的专门法规。这些法规不仅数量少、系统性不强，而且基本属于指导性宏观规范制度，难以直接指导职业院校的微观教学活动和“双证制”教学体系的构建。由于职业教育长期沿袭的是学历教育的学科型教学模式，追求的是学生知识结构的系统性。而“双证制”要求以职业资格标准为人才培养目标，追求的是学生的职业能力，尤其是现场动手能力的培养。我们知道，教学目标的实现需要相应的教学模式和教学体系来保证。遗憾的是，各类职业教育的教学模式并没有根据“双证制”的要求而进行调整，其中实训教学不能适应职业能力培养的状况尤为突出，“双证制”的实施质量令人担忧。虽然产生这种现况的原因是多方面的，但笔者认为，在当前教育体制下仅仅出台几项宏观指导性制度，寄希望于职业教育内部的教学改革诉求是难以推动人才培养模式转变的，还需要更多能够体现职业教育投资主体——政府和学生以及用人单位利益的、与上述法规相配套的“双证制”正式制度。
从制度供给质量看，现有的法规条例均属于自上而下的外生型制度，在调动各方利益相关者的参与积极性方面作用有限。因为这些制度的供给者是政府，而作为利益相关者的职业院校、用人单位和学生在制定制度时均处于缺位狀态，相关者之间利益冲突在所难免，并容易引发制度执行失范和制度功能的实现。例如在职业资格证书考核收费和费用分配过程中就存在利益冲突现象。申报人（学生）认为自己已经交了学费，参加证书考核无需再交费用；而职业院校则认为考核不属于其正常教学范畴，理应额外收费。此外，收费标准的制定、职业院校与上级考核指导机构之间的费用分配方式也是长期争论的话题。这些问题反映出针对职业教育实行“双证制”的收费制度供给质量不高，在一定程度上可以认为是脱离实际和引发各方利益冲突的低质量制度。另外一个问题是第三方认证原则在职业院校的“双证制”考核过程中往往流于形式，难以落到实处。这是由于鉴定所建于各院校中的制度设计本身所存在的缺陷所致，当然这也是应对鉴定考核社会资源严重短缺的无奈之举。这一问题的存在降低了职业资格证书的社会认可度，并对推行“双证制”最终产生了负面影响。
1.2 非正式制度变迁滞后
包括文化传统、思维习惯和价值信念等在内的非正式制度具有自发性、广泛性和持续性的特征，它对职业教育推行“双证制”同样起着不容忽视的作用。非正式制度形成于职业教育的长期发展过程，隐喻于教育思想、发展理念和生存环境之中。我国的职业教育是在计划经济向市场经济转型的环境下发展起来的，既受到计划经济传承下来的传统制度的影响，又受到以学科教学为中心的教育制度缺陷的制约，因此教育思想偏向于传统和僵化，发展理念落后于市场经济步伐。变迁滞后的非正式制度是来自于职业教育自身并制约“双证制”推行的主要内部因素。
思想观念是非正式制度的核心结构。受我国传统历史文化的长期影响，重学历轻能力、重理论轻技能的教育观根深蒂固，现在的职业教育仍然被这种传统、落后的教育思想所束缚。这一点可以从近年来社会各界关于职业教育定位的争论中清楚地感知到。在这一教育思想指导下的教学体系，必定与注重能力要求的职业资格证书制度不相适应，难以实现两种证书制度之间的无缝对接。例如不少职业院校在专业设置时因循守旧，脱离国家职业标准，致使学生无证可考，并影响到就业。从发展理念看，当前职业教育界较具代表性的观点为跨越式发展模式。即通过抢抓市场机遇迅速做大规模，然后完成质的飞跃实现跨越式发展。这一理念虽然与当前各地的跨越式经济发展战略相呼应，但由于生源规模、就业容量和区域经济结构的不平衡，做大规模——实现跨越式发展的前提条件并非均等，因此这一发展理念不具有普适性。事实上职业教育现有的教学资源也难以支持这种发展模式，做大往往意味着质量下降。笔者认为，更新发展理念、主动调整结构、创建品牌和特色才是职业教育的科学发展观。再从职业教育生存环境看，由于职业教育吸引力低，且长期以来都不是各级政府资金支持的重点对象，但却是最先进入市场化竞争发展的教育类型，其生存环境较其它教育要艰难得多。生源短缺、经费不足、“双师型”教师缺乏和待遇偏低等实际困难，使得包括“双证制”在内的教学改革举步维艰，难以实现教学模式创新和步入良性发展循环。
2 对策思考
2.1 加快制度创新，强化正式制度供给
政府是正式制度的供给主体，它可以通过制度创新来推进教学改革，引导职业教育构建学历教育与职业资格证书制度相衔接的教学体系。纵观数千年的教育史，中国的人才培养制度呈现出比政治制度和经济制度更为稳定的特性，制度创新动力历来不足。但是，随着市场经济体制的建立和深入发展，社会利益格局发生了根本性改变，制度变迁愿望日益强烈，使“双证制”制度创新成为可能。
一是要提升政府管理水平，提高制度供给质量。目前有关“双证制”的法规除了上述的《劳动法》和《职业教育法》之外，还有《职业技能鉴定规定》、《职业资格证书规定》、《职业技能鉴定工作规则》等不少逐年补充制定的相关制度。这些制度不仅内容分散，而且整体性不强，这表明一开始就存在制度设计和供给方面的不足。因此，政府主管部门必须在已有经验的基础上尽快梳理现有制度，提高制度供给质量。二是创新认证工作机制，加快政府角色定位转变。政府职能部门既当运动员又当裁判员是利益分配机制失效使然，也是制约“双证制”推行的原因之一。政府职能部门应尽快完成由职业资格证书考核者向指导者、监督者的身份转变，以降低各方利益冲突和提高考核质量监督机制效能。三是要加强职业资格证书制度理论体系建设。要尽快明确“双证制”中职业资格证书考核是否属于公共产品等有关基本概念；对收费标准和费用分配比例的确定要深入调研，坚持非利益取向原则，并实行动态管理和必要的听证程序，以减少各方利益冲突。四是要加快第三方认证方式实施步伐，实现考核制度创新。第三方认证是有效保障职业资格证书考核质量的现代认证制度，也是促进职业教育改革和提高人才培养质量的重要手段。目前虽然还不具备全面实施的条件，但随着经济的发展部分地区已具备了试点条件。政府职能部门应结合职业教育“双证制”的特点，加快第三方认证正式制度供给，尽快在制度上有所突破。
2.2 转变思想理念，加快非正式制度变迁
在正式制度还不完善的今天，通过加强正式制度供给可以有效地改变非正式制度的变迁方向。但是，非正式制度变迁滞后的现状要求在重视正式制度供给的同时，必须加快非正式制度的变革。
一是要实现人才培养观念的转变，树立以职业能力培养为核心的人才培养观。只有当职业教育切身体会到自己所培养的学生不能满足用人单位需求的强烈市场信号时，才能激发其教学改革的愿望，真正树立起以职业能力为中心的教育理念，从而实现教学模式从传承科学范式的学科型教学体系向技能培养范式的产业技术应用型教学体系转变，最终满足“双证制”人才培养模式要求。二是要转变发展理念，推进投资与管理体制改革。职业教育是与市场联系最为密切的教育，只有在体制上引入了市场化机制，才可能实现人才培养与市场需求的联动效应，从而产生实行“双证制”的愿望。为此，要从传统的政府主导型体制向政府支持、市场主导、社会力量为主的投资与管理体制转变，建设一条可持续发展的道路。三是要强化服务意识，形成自觉实行“双证制”的理念。职业教育对“双证制”的认识不能仅停留在这是一项国家强制制度的层面上，要看到制度的最终受益者是用人单位和学生。因此，自觉推行“双证制”是职业教育服务经济建设、服务学生神圣职责的要求。四是要重视信息交流在非正式制度变革中的作用。制度经济学认为，信息等生产要素的流动是非正式制度变迁的催化剂。目前由于受到办学与管理体制的制约，职业院校之间缺乏教学改革、“双证制”实施经验等信息交流途径；职业院校与用人单位之间也尚未建立常态化的供需信息交流机制。因此必须重视信息工程建设，激发各方非政府行为主体的创新动力，最终形成正式制度与非正式制度相耦合的“双证制”制度体系。
参考文献：
[1]汤单芳.制度供给与制度设计：促进农村职教发展的思考[J].继续教育研究，2011（2）：29-31.
[2]贺卫，伍三林主编.制度经济学[M].北京：机械工业出版社，2004.
[3]张小建，陈宇主编.国家职业技能鉴定教程[M].北京：中国物资出版社，1997.
[4]邢辉.职业教育与职业资格证书互动障碍及成因分析[J].中国职业技术教育，2005（8）：49-50.