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摘 要：高校是我国培育高新技术人才及后备人才的核心基地，肩负着“教育兴国、科技强国”的重要历史使命，其教学质量的好坏、科研水平的高低直接关系到“中国梦、强国梦”的实现程度。因此，进一步完善高校财政拨款政策导向，健全高等教育经费绩效拨款体系，充实财政拨款绩效考评指标，着力解决高校收入瓶颈和绩效瓶颈，全面提升教学质量、科研水平、人才培养能力和社会服务水平，构筑李克强总理强调的“政府搭台，高校唱戏”的宽松环境，才能促进我国高校走内涵式可持续发展道路。
关键词：高校 财政拨款 绩效指标 公开透明 奖优罚劣 质量提升
中图分类号：F233 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）06-108-03
从1978年到2014年不到40年时间，我国高等教育呈现出以学生人数增加和校舍规模扩大为标志的外延式快速增长态势，实现了教育领域普及化和大众化，为“强国梦、中国梦”培育了越来越多的社会主义市场经济建设所需的经世致用的知识型、科技型及应用型人才，为我国的日益强盛和繁荣做出了功不可没的贡献。但在我国高校跨越式发展中由于绝大多数高校只顾扩大校舍占地规模和在校学生规模，从而引发了我国高等教育资源的全面紧张。同时由于盲目扩招和盲目圈地，造成了极大的社会资源浪费，教学质量日益下滑，人才培养不断退步，科研水平滞步不前，资金绩效难以体现，以“增加招生人数、校舍面积、新建学校数”为标志和以生均定额拨款为标准的高等教育经费拨款制度已越来越为人所诟病。
一、我国高校财政绩效拨款的现状与问题分析
我国高校在经费来源上以财政拨款为主，学费、住宿费等收入为辅。如果没有国家允许的收费政策和财政拨款，我国高校的发展将举步维艰。虽然国家对高校的资金投入呈逐年上升趋势，但仍满足不了高校增长更快的学生规模和校舍规模，满足不了高校提升教学质量、科研水平和扩大社会服务能力的迫切需要。
（一）高校财政绩效拨款的涵义
高校财政绩效拨款是以高校在教学质量、人才培养、科学研究和社会服务等方面的绩效状况作为拨款依据，以“绩效好坏”作为拨款标准，坚持“少花钱，多办事，办好事，办实事”的原则，保证财政资金花得值得，花得有效。与传统的投入拨款制度相比，绩效拨款的主要特征是非常注重资金的使用效率和社会效益，它实现了政府对高校财政拨款经费使用的有效控制，促使高校在发展过程中把有限的资金用在刀刃上，促使高校更加注重教育资金的效率与效益，避免了以往高校“年初伸手要钱，年中设法花钱，年末突击付钱。钱用了事办了，有效无效谁也不知道。有的甚至事还没办钱就用完”的“不管效益只管要钱花钱”的陋习，很容易把高校从单纯注重财政拨款的资金数量转向财政拨款资金的数量和使用效益并举上来，一方面使我国教育的资源配置更加合理和更加注重绩效，另一方面更能激发高校提升教学水平、科研水平和社会服务水平的积极性、创新性、有效性。
（二）我国高校财政绩效拨款存在的问题及原因分析
为适应我国教育领域的综合改革和高等教育由“精英教育”向“大众教育”的转变，从2007年开始，我国对高校的拨款制度进行了史无前列的改革，虽然实现了以重视预算绩效为主，以“基本支出+项目支出”为类别的财政绩效拨款制度，但仍以高校在校学生人数为主要依据，按照既定的生均定额拨款标准确定各高校下一年度的财政拨款总额，并没有完全考虑高校的办学成本，更没有考虑财政拨款的绩效因素，不利于高校的可持续发展。
1.财政绩效拨款“马太效应”突出。以云南省为例，从2005～2012年的8年内，对各高校的经费安排仍执行“生均定额拨款+学费、住宿费和培训费收入”的制度，同时通过对省属各高校的绩效考评额外安排部分绩效考评专项资金给各高校。另外，虽然历经了8年绩效考评，但至今没有向社会或各高校公布相关的考评原则、标准、方法、口径、指标内涵及计算公式、评分标准及考评结果、绩效考评专项资金安排标准等内容，并且对省属24所高校采取同样的评分标准，不区分办学层次和办学类型。由此可看出，我国对高校的绩效拨款并没有真正体现，且绩效考评部门是政府财政部门，指标以财政部门确定的为准（指标类型并没有考虑各高校的类别与层次），各指标权重也不十分科学和合理，从而很容易导致高等教育资金配置出现“马太效应”。所谓马太效应是指将办学实力参差不齐的高校放在一起进行考核评价，就会导致实力越弱的高校绩效评价结果就会越低，从而其所获得的财政绩效拨款就会越少，最终导致其用于提高办学层次的资金与资源就更少，投入到教学质量提升方面的资金也就更少，其教学质量的提高速度就会越来越慢，这样又会导致财政绩效拨款评价更低，如此形成一个恶性循环过程，很难实现高校“大众化”教育质量的提升。
2.绩效考评缺乏公正性和透明度。国家对高校经费拨款按照“学校申报—教育主管部门审核汇总—财政部门核实拨付—高校据实依规开支—年终决算上报—下年绩效考评”的程序进行管理与监督，形成了“政府主管部门—高校”的经费管控与被管控的两元机制。在这两元机制中主要存在以下问题：
第一，政府主管部门即财政部门要绩效考核，且由它来考核，经费使用部门即高校被考核且不愿被考核，由于缺乏有效的考核评价政策和奖惩激励措施，高校处于“被动、承受、应付”的状态，使得高校对绩效考评的积极性并不高。
第二，参与绩效考评的相关专家均由财政部门临时安排或聘请，在考评成员安排上缺乏公开性、广泛性和专业性。虽然后来引入了会计师事务所参与高校资金绩效考评，但会计师事务所的主要任务是核实和审核各高校账务处理和决算报表编报的正确性、合理性，以及绩效自评报告的真实性等内容，并没有履行社会中介对绩效的评价职能。
第三，政府财政部门每年对高校的绩效考评结果和绩效奖励资金情况并没有对社会公开；
第四，政府财政部门至今没有形成一个规范的文件公布对高校进行财政拨款绩效考核的内涵、内容、原则、标准、方法、程序和考核结果奖惩标准等核心内容。 3.绩效评价指标体系亟待完善。以云南为例，省财政厅自2008年起组织相关专家对云南省各高校进行省属院校绩效考评，根据重点学科（8%）；重点特色专业（6%）；精品课程（5%）等14个一级指标和国家级、精品课程数、博士点数、硕士点数等38个二级指标对各高校提供的自评报告和相关证明材料进行评价和考核，最后由省财政厅根据专家考评结果分别拨给各高校50～300万元的绩效考评专项经费，由于这些指标设计不全面，评价分值不科学，特别是博士点、硕士点占比较高，这对大多数没有博士、硕士点的高校来说极为不公平，同时由于考评不分类型不分层次，反而影响了高校参评的积极性，同时较少的绩效考评专项资金对高校的刺激性并不强，难以达到提升资金绩效的目的。
二、健全法制，细化指标，严格考评，突出奖惩，全面提升资金绩效
为全面推进我国高校精细化、绩效化、责任化、标准化和质量化的内涵式发展，促进教学科研水平和人才培养水平跨步子、上台阶，保证我国“教育兴国，科技强国”的重大决策得以贯彻落实，实现“强国梦、中国梦”的伟大奋斗目标，急需采取措施完善教育经费绩效拨款体制，细化资金绩效考评指标，严格资金绩效考评过程，加大奖优罚劣力度，全面推行“以绩效为导向，责任为保证，奖惩为手段，质量为标准”的高校教育经费绩效拨款制度，做精、做细、做实、做好资金绩效，确保我国高校自我约束、自我提升，创新教学，提升科研，突出特色，保证绩效，持续发展。
（一）完善绩效拨款机制
全面深化教育领域综合改革的核心是我国各级政府部门应当进一步简政放权，加大力度改革现行高校财政拨款体制机制，提高高校生均定额拨款标准，采取有效措施加强高校绩效考评奖惩，充分扩大高校收费自主权和经费支配自主权，全面构建高校资金使用绩效考核评价规范体系，重点引导高校走“教学强校、科研强校和服务强校”内涵式发展道路。
1.政府主管部门应当将提升高校教学、科研质量，人才培养水平和社会服务能力做为教育经费财政拨款体制机制改革的攻关重点，与时俱进，针对当前高校走内涵式发展道路形成的新局面完善并制定倾斜高校的财政拨款政策和投融资鼓励及优惠措施，进一步简政放权，要形成李克强总理强调的“政府搭台，高校唱戏”的宽松环境。
2.改革现行高校教育经费拨款体制，全面实行“生均定额足额拨款+绩效考评拨款”的高校新型教育经费拨款制度。“生均定额足额拨款”指对高校日常教学科研经费及维持经费一律以实际在校学生人数为依据，按生均1.2万元/生·年足额安排财政资金，除按月由财政直接支付高校人员工资部分外，其余资金应在一年内分四次在每个季度初足额下达至高校零余额账户用款额度，授权高校根据日常教学科研情况和设备设施维护情况统筹安排使用，政府财政部门和教育主管部门应加强对高校资金使用的监管，实时纠正、指导和督促高校合理、合法、高效使用财政资金。“绩效考评拨款”指除足额拨付生均定额财政资金外，财政部门还应当根据国家改革发展方向、人才培养重点和社会需求等方面制定以绩效为导向，考评为手段，奖惩为重点的财政绩效拨款双评奖惩制度。其具体做法：一是在足额安排生均定额拨款外，再安排每个高校1000～8000万元的绩效资金指标；二是每年10月末前由政府财政部门和教育主管部门会同发展改革委员会研究下达财政绩效资金申报重点、要求及指南；三是每年10～11月由每个高校根据申报重点、要求和指南以及本校实际情况、教学科研能力和竞争实力进行申报；四是每年12月由绩效考评部门（注：该部门应由政府直接领导，综合财政、教育、税收、科研、企业等方面的权威专家组成）对各高校申报的材料进行考核评价，并参照以前年度绩效情况，综合评定各高校绩效申报得分，根据申报得分情况提出对各高校财政绩效拨款总额安排的建议；五是次年1月份绩效考评部门对高校上年绩效目标实现情况进行全面、规范、严格考评，确定年度绩效考评得分总额；六是根据既定的财政绩效考评奖惩制度确定各高校的绩效奖惩额度。即绩效目标完成程度小于100%的高校，不奖励，并按上年该校绩效资金总额的10%～60%扣减该校当年生均定额拨款总额（扣减比率按实际绩效目标完成程度不足100%的部分的2倍计算）；绩效目标完成程度等于100%的高校，不奖励，也不扣除生均定额拨款总额；绩效目标完成程度大于100%的高校，给予上年该校绩效资金总额的10%～30%的绩效奖励资金；七是根据绩效申报得分和年度绩效考评得分情况以及绩效奖惩政策，由绩效考评部门确定各高校当年财政绩效拨款总额，报请政府人大常委会同意；八是为保证高校及时完成，甚至超额完成绩效目标，财政绩效拨款资金应在当年1～2月份内一次性下达至高校财政资金零余额账户用款额度中，由高校按照项目实施计划合理、合法、统筹安排使用。
3.取消高校学费、住宿费、培训费等行政事业性收费纳入财政预算外资金专户管理的规定，高校每年按规定收取的学生学费、住宿费、培训费等收入全额留归学校统筹安排使用，不再执行全额上缴财政预算外资金专户，政府也不再对高校收取的学生学费、住宿费、培训费等收入进行统筹。
（二）细化考核评价指标
科学、合理的绩效考核评价指标是客观、公正、公开进行财政绩效拨款效率效果评价的定量、定性的核心标准，是评价绩效目标实现程度的主要标准和关键依据，是实事求是评价高校教学质量、人才培养质量、社会服务质量和科研水平是否保持和持续提升的判断尺度。要保证高校资金绩效考评真正做到客观、公正、公平，真正能够促进高校重视资金绩效，提升教学科研水平和学生综合素质及社会服务能力，就必须使用针对性强，适用性高，涵盖面广，重点突出、便于操作的可量化、能细化且公开透明的考评指标体系。笔者结合高校实情制定了综合绩效、科研绩效、社会服务绩效、教学绩效及发展绩效等5个一级指标；财务管理绩效、科研成果绩效、社会培养能力、毕业生就业能力、资本积累能力等20个二级指标，生均收入增长率、收支结余率、国家级科研奖、著作权、专利权等77个三级指标，以期能够涵盖高校方方面面，做实、做细绩效考评。
关键词：高校 财政拨款 绩效指标 公开透明 奖优罚劣 质量提升
中图分类号：F233 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）06-108-03
从1978年到2014年不到40年时间，我国高等教育呈现出以学生人数增加和校舍规模扩大为标志的外延式快速增长态势，实现了教育领域普及化和大众化，为“强国梦、中国梦”培育了越来越多的社会主义市场经济建设所需的经世致用的知识型、科技型及应用型人才，为我国的日益强盛和繁荣做出了功不可没的贡献。但在我国高校跨越式发展中由于绝大多数高校只顾扩大校舍占地规模和在校学生规模，从而引发了我国高等教育资源的全面紧张。同时由于盲目扩招和盲目圈地，造成了极大的社会资源浪费，教学质量日益下滑，人才培养不断退步，科研水平滞步不前，资金绩效难以体现，以“增加招生人数、校舍面积、新建学校数”为标志和以生均定额拨款为标准的高等教育经费拨款制度已越来越为人所诟病。
一、我国高校财政绩效拨款的现状与问题分析
我国高校在经费来源上以财政拨款为主，学费、住宿费等收入为辅。如果没有国家允许的收费政策和财政拨款，我国高校的发展将举步维艰。虽然国家对高校的资金投入呈逐年上升趋势，但仍满足不了高校增长更快的学生规模和校舍规模，满足不了高校提升教学质量、科研水平和扩大社会服务能力的迫切需要。
（一）高校财政绩效拨款的涵义
高校财政绩效拨款是以高校在教学质量、人才培养、科学研究和社会服务等方面的绩效状况作为拨款依据，以“绩效好坏”作为拨款标准，坚持“少花钱，多办事，办好事，办实事”的原则，保证财政资金花得值得，花得有效。与传统的投入拨款制度相比，绩效拨款的主要特征是非常注重资金的使用效率和社会效益，它实现了政府对高校财政拨款经费使用的有效控制，促使高校在发展过程中把有限的资金用在刀刃上，促使高校更加注重教育资金的效率与效益，避免了以往高校“年初伸手要钱，年中设法花钱，年末突击付钱。钱用了事办了，有效无效谁也不知道。有的甚至事还没办钱就用完”的“不管效益只管要钱花钱”的陋习，很容易把高校从单纯注重财政拨款的资金数量转向财政拨款资金的数量和使用效益并举上来，一方面使我国教育的资源配置更加合理和更加注重绩效，另一方面更能激发高校提升教学水平、科研水平和社会服务水平的积极性、创新性、有效性。
（二）我国高校财政绩效拨款存在的问题及原因分析
为适应我国教育领域的综合改革和高等教育由“精英教育”向“大众教育”的转变，从2007年开始，我国对高校的拨款制度进行了史无前列的改革，虽然实现了以重视预算绩效为主，以“基本支出+项目支出”为类别的财政绩效拨款制度，但仍以高校在校学生人数为主要依据，按照既定的生均定额拨款标准确定各高校下一年度的财政拨款总额，并没有完全考虑高校的办学成本，更没有考虑财政拨款的绩效因素，不利于高校的可持续发展。
1.财政绩效拨款“马太效应”突出。以云南省为例，从2005～2012年的8年内，对各高校的经费安排仍执行“生均定额拨款+学费、住宿费和培训费收入”的制度，同时通过对省属各高校的绩效考评额外安排部分绩效考评专项资金给各高校。另外，虽然历经了8年绩效考评，但至今没有向社会或各高校公布相关的考评原则、标准、方法、口径、指标内涵及计算公式、评分标准及考评结果、绩效考评专项资金安排标准等内容，并且对省属24所高校采取同样的评分标准，不区分办学层次和办学类型。由此可看出，我国对高校的绩效拨款并没有真正体现，且绩效考评部门是政府财政部门，指标以财政部门确定的为准（指标类型并没有考虑各高校的类别与层次），各指标权重也不十分科学和合理，从而很容易导致高等教育资金配置出现“马太效应”。所谓马太效应是指将办学实力参差不齐的高校放在一起进行考核评价，就会导致实力越弱的高校绩效评价结果就会越低，从而其所获得的财政绩效拨款就会越少，最终导致其用于提高办学层次的资金与资源就更少，投入到教学质量提升方面的资金也就更少，其教学质量的提高速度就会越来越慢，这样又会导致财政绩效拨款评价更低，如此形成一个恶性循环过程，很难实现高校“大众化”教育质量的提升。
2.绩效考评缺乏公正性和透明度。国家对高校经费拨款按照“学校申报—教育主管部门审核汇总—财政部门核实拨付—高校据实依规开支—年终决算上报—下年绩效考评”的程序进行管理与监督，形成了“政府主管部门—高校”的经费管控与被管控的两元机制。在这两元机制中主要存在以下问题：
第一，政府主管部门即财政部门要绩效考核，且由它来考核，经费使用部门即高校被考核且不愿被考核，由于缺乏有效的考核评价政策和奖惩激励措施，高校处于“被动、承受、应付”的状态，使得高校对绩效考评的积极性并不高。
第二，参与绩效考评的相关专家均由财政部门临时安排或聘请，在考评成员安排上缺乏公开性、广泛性和专业性。虽然后来引入了会计师事务所参与高校资金绩效考评，但会计师事务所的主要任务是核实和审核各高校账务处理和决算报表编报的正确性、合理性，以及绩效自评报告的真实性等内容，并没有履行社会中介对绩效的评价职能。
第三，政府财政部门每年对高校的绩效考评结果和绩效奖励资金情况并没有对社会公开；
第四，政府财政部门至今没有形成一个规范的文件公布对高校进行财政拨款绩效考核的内涵、内容、原则、标准、方法、程序和考核结果奖惩标准等核心内容。 3.绩效评价指标体系亟待完善。以云南为例，省财政厅自2008年起组织相关专家对云南省各高校进行省属院校绩效考评，根据重点学科（8%）；重点特色专业（6%）；精品课程（5%）等14个一级指标和国家级、精品课程数、博士点数、硕士点数等38个二级指标对各高校提供的自评报告和相关证明材料进行评价和考核，最后由省财政厅根据专家考评结果分别拨给各高校50～300万元的绩效考评专项经费，由于这些指标设计不全面，评价分值不科学，特别是博士点、硕士点占比较高，这对大多数没有博士、硕士点的高校来说极为不公平，同时由于考评不分类型不分层次，反而影响了高校参评的积极性，同时较少的绩效考评专项资金对高校的刺激性并不强，难以达到提升资金绩效的目的。
二、健全法制，细化指标，严格考评，突出奖惩，全面提升资金绩效
为全面推进我国高校精细化、绩效化、责任化、标准化和质量化的内涵式发展，促进教学科研水平和人才培养水平跨步子、上台阶，保证我国“教育兴国，科技强国”的重大决策得以贯彻落实，实现“强国梦、中国梦”的伟大奋斗目标，急需采取措施完善教育经费绩效拨款体制，细化资金绩效考评指标，严格资金绩效考评过程，加大奖优罚劣力度，全面推行“以绩效为导向，责任为保证，奖惩为手段，质量为标准”的高校教育经费绩效拨款制度，做精、做细、做实、做好资金绩效，确保我国高校自我约束、自我提升，创新教学，提升科研，突出特色，保证绩效，持续发展。
（一）完善绩效拨款机制
全面深化教育领域综合改革的核心是我国各级政府部门应当进一步简政放权，加大力度改革现行高校财政拨款体制机制，提高高校生均定额拨款标准，采取有效措施加强高校绩效考评奖惩，充分扩大高校收费自主权和经费支配自主权，全面构建高校资金使用绩效考核评价规范体系，重点引导高校走“教学强校、科研强校和服务强校”内涵式发展道路。
1.政府主管部门应当将提升高校教学、科研质量，人才培养水平和社会服务能力做为教育经费财政拨款体制机制改革的攻关重点，与时俱进，针对当前高校走内涵式发展道路形成的新局面完善并制定倾斜高校的财政拨款政策和投融资鼓励及优惠措施，进一步简政放权，要形成李克强总理强调的“政府搭台，高校唱戏”的宽松环境。
2.改革现行高校教育经费拨款体制，全面实行“生均定额足额拨款+绩效考评拨款”的高校新型教育经费拨款制度。“生均定额足额拨款”指对高校日常教学科研经费及维持经费一律以实际在校学生人数为依据，按生均1.2万元/生·年足额安排财政资金，除按月由财政直接支付高校人员工资部分外，其余资金应在一年内分四次在每个季度初足额下达至高校零余额账户用款额度，授权高校根据日常教学科研情况和设备设施维护情况统筹安排使用，政府财政部门和教育主管部门应加强对高校资金使用的监管，实时纠正、指导和督促高校合理、合法、高效使用财政资金。“绩效考评拨款”指除足额拨付生均定额财政资金外，财政部门还应当根据国家改革发展方向、人才培养重点和社会需求等方面制定以绩效为导向，考评为手段，奖惩为重点的财政绩效拨款双评奖惩制度。其具体做法：一是在足额安排生均定额拨款外，再安排每个高校1000～8000万元的绩效资金指标；二是每年10月末前由政府财政部门和教育主管部门会同发展改革委员会研究下达财政绩效资金申报重点、要求及指南；三是每年10～11月由每个高校根据申报重点、要求和指南以及本校实际情况、教学科研能力和竞争实力进行申报；四是每年12月由绩效考评部门（注：该部门应由政府直接领导，综合财政、教育、税收、科研、企业等方面的权威专家组成）对各高校申报的材料进行考核评价，并参照以前年度绩效情况，综合评定各高校绩效申报得分，根据申报得分情况提出对各高校财政绩效拨款总额安排的建议；五是次年1月份绩效考评部门对高校上年绩效目标实现情况进行全面、规范、严格考评，确定年度绩效考评得分总额；六是根据既定的财政绩效考评奖惩制度确定各高校的绩效奖惩额度。即绩效目标完成程度小于100%的高校，不奖励，并按上年该校绩效资金总额的10%～60%扣减该校当年生均定额拨款总额（扣减比率按实际绩效目标完成程度不足100%的部分的2倍计算）；绩效目标完成程度等于100%的高校，不奖励，也不扣除生均定额拨款总额；绩效目标完成程度大于100%的高校，给予上年该校绩效资金总额的10%～30%的绩效奖励资金；七是根据绩效申报得分和年度绩效考评得分情况以及绩效奖惩政策，由绩效考评部门确定各高校当年财政绩效拨款总额，报请政府人大常委会同意；八是为保证高校及时完成，甚至超额完成绩效目标，财政绩效拨款资金应在当年1～2月份内一次性下达至高校财政资金零余额账户用款额度中，由高校按照项目实施计划合理、合法、统筹安排使用。
3.取消高校学费、住宿费、培训费等行政事业性收费纳入财政预算外资金专户管理的规定，高校每年按规定收取的学生学费、住宿费、培训费等收入全额留归学校统筹安排使用，不再执行全额上缴财政预算外资金专户，政府也不再对高校收取的学生学费、住宿费、培训费等收入进行统筹。
（二）细化考核评价指标
科学、合理的绩效考核评价指标是客观、公正、公开进行财政绩效拨款效率效果评价的定量、定性的核心标准，是评价绩效目标实现程度的主要标准和关键依据，是实事求是评价高校教学质量、人才培养质量、社会服务质量和科研水平是否保持和持续提升的判断尺度。要保证高校资金绩效考评真正做到客观、公正、公平，真正能够促进高校重视资金绩效，提升教学科研水平和学生综合素质及社会服务能力，就必须使用针对性强，适用性高，涵盖面广，重点突出、便于操作的可量化、能细化且公开透明的考评指标体系。笔者结合高校实情制定了综合绩效、科研绩效、社会服务绩效、教学绩效及发展绩效等5个一级指标；财务管理绩效、科研成果绩效、社会培养能力、毕业生就业能力、资本积累能力等20个二级指标，生均收入增长率、收支结余率、国家级科研奖、著作权、专利权等77个三级指标，以期能够涵盖高校方方面面，做实、做细绩效考评。