论文部分内容阅读
摘 要 政府是法治社会建设的主导力量，水行政主管部门作为政府的组成部分，水行政执法工作在法治建设社会建设中起着无可替代的作用，对于促进构建法治社会的形成具有十分重的意义。本文结合基层执法实践，以水行政执法为例，对法治框架内实现法治建设与水行政执法有机统一予以初探。
关键词 法治社会建设 水行政执法 保障 政府
作者简介：马鸿斌，浙江大学法律系，研究方向：水资源管理。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-157-02
随着我国社会主义法律体系建设的完备，法治国家的架构已经基本成型。行政执法机关、行政执法者在法治建设中充当着重要角色。如何实现法治社会建设与行政执法的有机统一，是当前需要迫切解决的课题。
一、水行政执法概述
（一）水行政执法的概念
水行政机关依法对水行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人权利义务的行使与履行进行监督检查，并对相对人的违法行为进行查处的具体行政行为。
（二）水行政执法基本原则与要求
与其他行政执法一样，水行政执法必须遵循合法性和合理性原则。所谓合法性原则，就是指水行政执法权的享有和行使，必须有法律依据或者符合法律，水行政执法人员的执法权利不得超越法律的授权或在没有法律授权的情况下实施具体行政行为；在进行水行政执法时，整个过程均需严格遵照相关的法律法规进行操作，且在其规定的时间内办理好相关事务。合理性原则，指水行政执法的内容要客观、公正、适度、符合情理。即水行政行为的作出是符合当时的情态时宜的和水行政行为的内容应当具有可比性以及水行政行为的结果应当与人之常情、与社会发展相一致，同时能经得起社会的舆论。合法性原则和合理性原则是相辅相成、紧密相联的，合法性原则要求的是合法，合理性原则要求的是客观、公正和适度，只有同时遵守这两个原则，才能使行政执法行为既合法又适当，产生法律效力，达到预期目的，才是真正实现“法治”。
（三）水行政执法的现状
一是水行政执法队伍力量薄弱，人员编制欠缺，与执法任务的要求不相适应。就宝应县水政队伍来说，虽建立了120人的水行政执法网络，但因文化层次不同、年龄结构不合理等因素，致使业务能力、综合素质还需进一步提高，在执法活动中不能形成强有力整体执法管理效应，影响执法的效果。
二是地方保护主义仍然严重，水行政执法工作阻力较大。由于利益驱动，涉湖镇村违法发包湖泊湖荡保护范围；擅自批准经营业主或个人侵占河道管理范围建筑；“瞒上不瞒下”的擅自凿井取用地下水等等。有了所谓的地方“保护伞”，再加之执法对象水法律法规观念淡薄，一副“无知者无畏”势态，给水政执法人员设置了重重障碍。
三是在水行政主管部门内部，仍有一部分人思想认识不到位，“重建轻管”的思想依然根深蒂固，水政队伍整体素质不高，执法力度不强，水行政执法人员大多数都是学水利专业的，学法律的很少，部分兼职人员，人浮于事，怕承担执法风险，不敢執法、不会执法、乱执法等现象还一定程度的存在。实现“法治”目标，行政机关是保障目标实现的保障，分解到水行政主管部门，就是实行最严格的水资源管理制度，解决了上述问题，也就推进了“依法管水、依水治水”的进程，才能实现人水和谐的新局面。
二、水行政执法与法治建设的关系
法治社会的本质特点就是法律体系健全、政府依法行政、公民相服法律。换而言之，政府是法治社会建设的主导力量，水行政主管部门作为政府的一个职能部门，民生水利，和当前普通老百姓所关注、在意的切身利益紧密相连，水行政执法水平和质量的高低同样直接关系到政府的形象和威信，是建设社会主义法治国家的组成部分。
和其它政府部门的行政执法一致，水行政执法并非是一种单纯的法律操作活动或法律技术，而是一个社会系统工作，一个社会政治活动，其和广大民众的切身利益、和社会经济的稳定发展息息相关。对水行政主管部门而言，水行政执法是其开展依法行政行为的一个“门面”，其在我国法治建设中，发挥了至关重要的作用。随着我国水法规体系的基本形成，水政执法队伍作为水利事业的守护神，只有增加执法的力度，方可促使水行政主管部门更好、更彻底的履行自身的工作职责，才能真正推进法治社会的建设进程。
三、实现法治建设与水行政执法融通的构想
面对水行政执法的特点与现状，如何为法治建设“建功立业”，如何在法治的大环境中“吸取精华”，共享法治成果。
（一）要加强法治素养，努力打造法治水务
立法是基础，执法是关键，也是“法治”的核心，而其执行的好与坏，在极大程度上受执法工作人员的素质、能力的影响。俗话说 “打铁还得自身硬”，行政机关主要领导以及行政执法者，如果没有过硬的理论水平和通晓法律法规的能力，是难以很好地履行职责的。随着形势发展变化，水事纠纷发生越来越多样化，水事矛盾的处理涉及多方面、多部门，作为水行政主管部门，应一丝不拘的贯彻落实好国务院《全面推行依法行政实施纲要》，通过多种途径，加大水行政执法投入，制订相关的激励措施，使水行政执法人员的自觉“充电”，不断提高法治素养，改变以往 “管你没商量”、“执法就是收费”等简单执法、粗暴执法、机械执法的水行政执法模式，积极践行新时期治水的新思想，打造法治水务。
（二）要合理配置权力，突出服务管理职能
法治社会建设的内涵是打造阳光政府、服务型政府，在法治建设进程中，应该更需要依法行政，以体现建设法治政府的基本要求。在人的权益意识日益觉醒、尊重人权观念日益高涨的今天，对行政权力的合理配置，尤显重要。现实中，一些地方政府部门，打着“减轻企业负担”、“招商引资”的名头，或明或暗的对企业采取“零执法”，以免除企业的规费，还有甚者推出一些和水法律法规相矛盾的政策，以对水行政部门的执法行为进行阻碍，这样既不利于水政监察队伍的健康发展，更损害了政府部门的社会形象。水行政主管部门与管理相对人之间确实是保护与服务的关系，但绝不是“全包型”保姆，水行政执法工作在法律规定的职责范围之内，扮演好自身的角色，做好自身职责范围内的工作，这就是普通老百姓所认可且接受的主角。作为水行政主管部门，切切实实保障水法律法规的执行，维护法律法规的威严，如此方可促进水行政执法从管理型执法到服务型执法的升华，才能实现真正意义上的法治政府。 （三）要把握和谐主题，正确运用柔性模式
执法为民理念是社会主义法治理念的重要组成部门，随着经济社会发展和社会矛盾纠纷的多元化，完全依靠行政手段来管理，往往难以达到预期效果，甚至在实际执法过程中常会出现法不责众或情法不容的难堪局面。在追求法治的今天，我们需对现行的一些思想进行调整，且推出与时代发展相符合的、新的理念。以水行政執法而言，打击水事违法行为、维护河湖健康是水行政执法机关的一项重要任务，但是，它又是一把“双刃剑”，同时也存在着风险和成本，在打击水事违法案件中，水行政执法是一种被动执法，它的发生必然同时存在管理相对人被侵害，如强行拆除必将带给当事人一定程度的损失，如果在行政期间多采用一些软权力执法，如调解、疏导、说服等，又或减少非强制行为，将执法融入到工作中，将处罚融于说服教育内，则可较好的避免执法冲突的发生，消除社会矛盾，最终降低社会纠纷。人性化的执法模式，并不会对法律本身的严肃造成损害，而是通过更合理的执法模式推进法治社会的实现。当前我县开展的行政指导工作，在执法过程中的穿插使用，就不失是个好措施，它在一定的时机下运用相关法律法规、政策中的内容，对相关人员的行为进行指导或干预，从而达到相对应行政目标的活动，其符合行政理念向以人为本，和谐执法方向的变化。一方面，打击和处置违法行为的临时任务就会大大减少了，另一方面，也是降低社会管理成本的关键，就能实现严格执法与人性化执法的有机统一，执法者与当事人、行政机关与管理相对人、政府与民众才能水乳交融，自然也能“一呼百应”。
（四）要强化执法监督，深入推行阳光行政
法治最根本的要义在于“把权力关进制度的笼子里”，让权力在阳光下运行。当前的行政执法监督已经逐渐出现一种“怪圈”现象，因为“利益失联”的关系，内部监督往往会发生“互相以让”的现象；而在外部监督方面，虽然有诸多监督主体，然而无法构成一个完善的监督网络，所以无法较好地发挥监督作用。再从专门监督的角度来看，虽然现今推出了许多专门的监督制度，然而因阻力较大，致使其无法顺利执行。由此可见，虽然有不少监督部门或机构，但是无法真正发挥其监督的功能。以水行政执法监督而言，在大部分情况下其监督工作更趋向于事后监督，而事先与事中监督无法较好的发挥其监督功能。结合当前开展的“行政执法与刑事司法衔接”工作的基本要求，进一步加大执法公开的深度、广度和全社会参与程度，构建完善的执法质量考评机制；强化对执法效果的评估与考核，对执法过错责任追究机制加以健全，促进相关单位及其工作人员解放思想，树立“执法为民”的思想，从而营造一个依法办事、依法处理问题与矛盾的环境，以便在法治的轨道之上，推进相关水务工作的开展。
参考文献：
[1]水行政执的基本原则与要求是什么.http：//zhidao.baidu.com/question/151130 552. html.
[2]浅谈水政人员在水行政执法中应掌握的几个基本要素.http：//shuizheng.chinawater. com.cn/zcyj/20080602/200806020009.asp.
关键词 法治社会建设 水行政执法 保障 政府
作者简介：马鸿斌，浙江大学法律系，研究方向：水资源管理。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-157-02
随着我国社会主义法律体系建设的完备，法治国家的架构已经基本成型。行政执法机关、行政执法者在法治建设中充当着重要角色。如何实现法治社会建设与行政执法的有机统一，是当前需要迫切解决的课题。
一、水行政执法概述
（一）水行政执法的概念
水行政机关依法对水行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，或者对相对人权利义务的行使与履行进行监督检查，并对相对人的违法行为进行查处的具体行政行为。
（二）水行政执法基本原则与要求
与其他行政执法一样，水行政执法必须遵循合法性和合理性原则。所谓合法性原则，就是指水行政执法权的享有和行使，必须有法律依据或者符合法律，水行政执法人员的执法权利不得超越法律的授权或在没有法律授权的情况下实施具体行政行为；在进行水行政执法时，整个过程均需严格遵照相关的法律法规进行操作，且在其规定的时间内办理好相关事务。合理性原则，指水行政执法的内容要客观、公正、适度、符合情理。即水行政行为的作出是符合当时的情态时宜的和水行政行为的内容应当具有可比性以及水行政行为的结果应当与人之常情、与社会发展相一致，同时能经得起社会的舆论。合法性原则和合理性原则是相辅相成、紧密相联的，合法性原则要求的是合法，合理性原则要求的是客观、公正和适度，只有同时遵守这两个原则，才能使行政执法行为既合法又适当，产生法律效力，达到预期目的，才是真正实现“法治”。
（三）水行政执法的现状
一是水行政执法队伍力量薄弱，人员编制欠缺，与执法任务的要求不相适应。就宝应县水政队伍来说，虽建立了120人的水行政执法网络，但因文化层次不同、年龄结构不合理等因素，致使业务能力、综合素质还需进一步提高，在执法活动中不能形成强有力整体执法管理效应，影响执法的效果。
二是地方保护主义仍然严重，水行政执法工作阻力较大。由于利益驱动，涉湖镇村违法发包湖泊湖荡保护范围；擅自批准经营业主或个人侵占河道管理范围建筑；“瞒上不瞒下”的擅自凿井取用地下水等等。有了所谓的地方“保护伞”，再加之执法对象水法律法规观念淡薄，一副“无知者无畏”势态，给水政执法人员设置了重重障碍。
三是在水行政主管部门内部，仍有一部分人思想认识不到位，“重建轻管”的思想依然根深蒂固，水政队伍整体素质不高，执法力度不强，水行政执法人员大多数都是学水利专业的，学法律的很少，部分兼职人员，人浮于事，怕承担执法风险，不敢執法、不会执法、乱执法等现象还一定程度的存在。实现“法治”目标，行政机关是保障目标实现的保障，分解到水行政主管部门，就是实行最严格的水资源管理制度，解决了上述问题，也就推进了“依法管水、依水治水”的进程，才能实现人水和谐的新局面。
二、水行政执法与法治建设的关系
法治社会的本质特点就是法律体系健全、政府依法行政、公民相服法律。换而言之，政府是法治社会建设的主导力量，水行政主管部门作为政府的一个职能部门，民生水利，和当前普通老百姓所关注、在意的切身利益紧密相连，水行政执法水平和质量的高低同样直接关系到政府的形象和威信，是建设社会主义法治国家的组成部分。
和其它政府部门的行政执法一致，水行政执法并非是一种单纯的法律操作活动或法律技术，而是一个社会系统工作，一个社会政治活动，其和广大民众的切身利益、和社会经济的稳定发展息息相关。对水行政主管部门而言，水行政执法是其开展依法行政行为的一个“门面”，其在我国法治建设中，发挥了至关重要的作用。随着我国水法规体系的基本形成，水政执法队伍作为水利事业的守护神，只有增加执法的力度，方可促使水行政主管部门更好、更彻底的履行自身的工作职责，才能真正推进法治社会的建设进程。
三、实现法治建设与水行政执法融通的构想
面对水行政执法的特点与现状，如何为法治建设“建功立业”，如何在法治的大环境中“吸取精华”，共享法治成果。
（一）要加强法治素养，努力打造法治水务
立法是基础，执法是关键，也是“法治”的核心，而其执行的好与坏，在极大程度上受执法工作人员的素质、能力的影响。俗话说 “打铁还得自身硬”，行政机关主要领导以及行政执法者，如果没有过硬的理论水平和通晓法律法规的能力，是难以很好地履行职责的。随着形势发展变化，水事纠纷发生越来越多样化，水事矛盾的处理涉及多方面、多部门，作为水行政主管部门，应一丝不拘的贯彻落实好国务院《全面推行依法行政实施纲要》，通过多种途径，加大水行政执法投入，制订相关的激励措施，使水行政执法人员的自觉“充电”，不断提高法治素养，改变以往 “管你没商量”、“执法就是收费”等简单执法、粗暴执法、机械执法的水行政执法模式，积极践行新时期治水的新思想，打造法治水务。
（二）要合理配置权力，突出服务管理职能
法治社会建设的内涵是打造阳光政府、服务型政府，在法治建设进程中，应该更需要依法行政，以体现建设法治政府的基本要求。在人的权益意识日益觉醒、尊重人权观念日益高涨的今天，对行政权力的合理配置，尤显重要。现实中，一些地方政府部门，打着“减轻企业负担”、“招商引资”的名头，或明或暗的对企业采取“零执法”，以免除企业的规费，还有甚者推出一些和水法律法规相矛盾的政策，以对水行政部门的执法行为进行阻碍，这样既不利于水政监察队伍的健康发展，更损害了政府部门的社会形象。水行政主管部门与管理相对人之间确实是保护与服务的关系，但绝不是“全包型”保姆，水行政执法工作在法律规定的职责范围之内，扮演好自身的角色，做好自身职责范围内的工作，这就是普通老百姓所认可且接受的主角。作为水行政主管部门，切切实实保障水法律法规的执行，维护法律法规的威严，如此方可促进水行政执法从管理型执法到服务型执法的升华，才能实现真正意义上的法治政府。 （三）要把握和谐主题，正确运用柔性模式
执法为民理念是社会主义法治理念的重要组成部门，随着经济社会发展和社会矛盾纠纷的多元化，完全依靠行政手段来管理，往往难以达到预期效果，甚至在实际执法过程中常会出现法不责众或情法不容的难堪局面。在追求法治的今天，我们需对现行的一些思想进行调整，且推出与时代发展相符合的、新的理念。以水行政執法而言，打击水事违法行为、维护河湖健康是水行政执法机关的一项重要任务，但是，它又是一把“双刃剑”，同时也存在着风险和成本，在打击水事违法案件中，水行政执法是一种被动执法，它的发生必然同时存在管理相对人被侵害，如强行拆除必将带给当事人一定程度的损失，如果在行政期间多采用一些软权力执法，如调解、疏导、说服等，又或减少非强制行为，将执法融入到工作中，将处罚融于说服教育内，则可较好的避免执法冲突的发生，消除社会矛盾，最终降低社会纠纷。人性化的执法模式，并不会对法律本身的严肃造成损害，而是通过更合理的执法模式推进法治社会的实现。当前我县开展的行政指导工作，在执法过程中的穿插使用，就不失是个好措施，它在一定的时机下运用相关法律法规、政策中的内容，对相关人员的行为进行指导或干预，从而达到相对应行政目标的活动，其符合行政理念向以人为本，和谐执法方向的变化。一方面，打击和处置违法行为的临时任务就会大大减少了，另一方面，也是降低社会管理成本的关键，就能实现严格执法与人性化执法的有机统一，执法者与当事人、行政机关与管理相对人、政府与民众才能水乳交融，自然也能“一呼百应”。
（四）要强化执法监督，深入推行阳光行政
法治最根本的要义在于“把权力关进制度的笼子里”，让权力在阳光下运行。当前的行政执法监督已经逐渐出现一种“怪圈”现象，因为“利益失联”的关系，内部监督往往会发生“互相以让”的现象；而在外部监督方面，虽然有诸多监督主体，然而无法构成一个完善的监督网络，所以无法较好地发挥监督作用。再从专门监督的角度来看，虽然现今推出了许多专门的监督制度，然而因阻力较大，致使其无法顺利执行。由此可见，虽然有不少监督部门或机构，但是无法真正发挥其监督的功能。以水行政执法监督而言，在大部分情况下其监督工作更趋向于事后监督，而事先与事中监督无法较好的发挥其监督功能。结合当前开展的“行政执法与刑事司法衔接”工作的基本要求，进一步加大执法公开的深度、广度和全社会参与程度，构建完善的执法质量考评机制；强化对执法效果的评估与考核，对执法过错责任追究机制加以健全，促进相关单位及其工作人员解放思想，树立“执法为民”的思想，从而营造一个依法办事、依法处理问题与矛盾的环境，以便在法治的轨道之上，推进相关水务工作的开展。
参考文献：
[1]水行政执的基本原则与要求是什么.http：//zhidao.baidu.com/question/151130 552. html.
[2]浅谈水政人员在水行政执法中应掌握的几个基本要素.http：//shuizheng.chinawater. com.cn/zcyj/20080602/200806020009.asp.