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摘 要：农业是国民经济的基础，“双循环”战略离不开农业的参与。作为“双循环”新发展格局的起点和基础，我国农业面临自然资源不足、增产能力有限、供求结构错位等现实问题，必须统筹利用国内国际两个循环，才能实现农业发展目标。有效的农业“双循环”，应是包含产品、资金、技术三个方面循环的多层次系统，我国农业“双循环”的发展目标应是“内循环以保障粮食安全为主，外循环以改善食物供给为主，内外联动相互促进”。结合我国农业现状，要构建契合国家新发展格局的农业“双循环”系统，应着重做好七个方面的工作：切实保护好国内耕地资源、适度调整国内农业生产结构、大力推进农业科技进步、建立现代化粮食收储体系、优化农产品进出口结构、加快农业“走出去”步伐、积极参与国际贸易规则制定。
关键词：农业;双循环;粮食安全;国际贸易
[中图分类号] F320.1 [文章编号] 1673-0186（2021）007-0033-011
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.007.003
党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出要加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。构建“双循环”新发展格局，是我国基于复杂多变的国际政治环境和企稳向好的国内经济态势做出的重大决策，是应对百年未有之大变局做出的主动调整，将会对中国乃至世界经济的繁荣和发展产生深远影响[1-2]。
农业是国民经济的基础，发挥着重要的“压舱石”作用。我国农业除向社会供给食物和工业原材料外，还具备为5.5亿农村人口提供就业岗位和维持生计的重要功能。可以说，没有农业的稳定，就没有全国的稳定;没有农业的现代化，就没有国民经济的现代化。在“双循环”新发展格局下，我国农业被赋予了新的要求和使命，亟须明晰自身定位，明确发展路线，为我国经济高质量发展做出应有的贡献。
一、农业在“双循环”新发展格局中的定位
农业是国民经济中至关重要的一环。对于我国以内循环为主体的发展目标来说，农业稳定是一切的前提和基础。然而，在现代产业体系中，农业又是相对弱势的部门，需要不断转移支付才能维持发展。在我国的“双循环”新发展格局中，农业正是处于这样一个重要但又弱势的地位。
（一）农业是“双循环”的起点
随着经济发展水平提高，农业在国民经济结构中的份额会不断下降，但这并不意味着农业的重要性也会随之下降。科技进步使农业的基本功能不断拓展，农产品除作为食物和工业原材料外，还是重要的生物质能源。农产品的多功能性为农业和工业部门间的产业链纵向一体化创造了条件，使农业始终作为国民经济的前端产业存在，其重要性并不会随着产业链的延长而下降。对于任何经济体来说，农业都是国民经济“双循环”的起点。
（二）农业是以内循环为主体战略的基础
我国要构建以内循环为主体的新发展格局，一方面要求国内各行各业的产能和结构大体能够与市场需求相匹配，另一方面要求国家能掌握关乎国计民生的重要产业。从这两个角度来看，稳定、发达的农业是我国能够实现以内循环为主体战略的基础和先决条件。一方面，农业必须能向社会提供足质足量、品种齐全的农产品。即使因为资源受限，部分品种农产品需要进口，但重要粮食产品的国内供给能力必须达标，这样才有以内循环为主体发展的条件。另一方面，粮食安全是国家安全的重要组成部分，只有解决了14亿人“吃饭”的问题，我国才有自由选择发展战略的资本，才有不受他国干涉和要挟的底气。
（三）农业为内循环创造新动能
我国的农业部门除向社会供给农产品外，还承担着为5.5亿农村人口提供就业岗位和增加收入的重任。相关研究表明，涉农产业的发展，对农村贫困人口的减贫效应最为显著[3]。可见，加快农业发展不仅有助于向社会提供更丰富、更多样化的农产品，还能大幅提高农村人口收入，增强农村市场消费能力，为内循环的需求端赋能。此外，农业具有的生态保护、环境美化、文化传承等功能，也会衍生出诸多新的社会需求，如有机食品、乡村旅游、田园教育等，这些需求是内循环高效畅通运行的重要支撑[4]。
（四）农业是“双循环”新格局的薄弱环节
决定一国农业强不强，技术固然重要，但资源禀赋仍是不可回避的话题。我国幅员辽阔，但实际可利用的农业资源少，长期承担着用全球9%耕地、6%淡水资源，生产全球17%粮食、养活22%人口的艰巨任务。这导致我国与地广人稀、资源丰富的新大陆国家相比，农业上很难有竞争力。此外，农业与生俱来的周期性、高风险和需求端的低收入弹性，使其收益很难超过其他产业。加之我国农业还要承担维持农民生计的任务，更是难以通过大规模集约化提高效率。因此，在未来很长时期内，我国农业都将在国民经济中处于重要但弱势的地位，需要政府进行保护和补贴。
二、构建农业“双循环”系统的必要性
构建“双循环”新发展格局，并不意味着所有产业都需要建立自己的“双循环”系统，只要在国民经济层面上实现了以内循环为主，内外循环相互促进，就可以认为我国已经形成了“双循环”新发展格局。那么對于农业发展战略来说，首先要回答的问题是，农业是否有必要构建“双循环”系统，农业能否脱离“外循环”独立发展？
实际上，从粮食安全的角度，依托内循环发展是完全可行的，也是非常必要的。我国粮食产量已经连续6年保持在1.3万亿斤①，人均占有量远高于国际粮食安全标准线。然而，从向社会供给农产品的角度，无论短期还是长期，我国农业都不具备脱离“外循环”独立发展的条件。
（一）国内农业资源不足
我国对国际农产品市场有很高的依存度。当前我国每年国内农业播种面积约为25亿亩，进口农产品总量折合成播种面积约为10亿亩②。虽然主要口粮的产量基本能满足国内消费需求，但饲料粮和副食品在很大程度上需要依靠进口。海关数据显示，2019年我国小麦贸易逆差为317.44万吨，玉米为476.39万吨，大豆为8 839.83万吨，食用植物油为926.62万吨，食糖为320.45万吨。进口量最大的大豆，贸易逆差量占到国内消费总量的85.00%。如果要在国内生产出这么多大豆，大约需要耕地4 652.54万公顷，约为黑龙江省大豆种植面积的13倍。 （二）农业增产潜力有限
我国实际可利用的淡水和耕地资源十分稀少，且分布不均。北方“有地无水”，南方“有水无地”是基本盘。农业农村部发布的《2019年全国耕地质量等级情况公报》将全国20.23亿亩耕地质量等级由高到低依次划分为一至十等，平均等级仅为4.76。此外，我国大部分优质耕地集中在东部沿海和南方地区，但这些地方同时也是经济比较发达的地区，建设用地与农用地形成用地冲突，在建设用地高收益的驱使下，农用地不得不通过各种方式退让。虽然有“增减挂钩”制度，但实际置换土地的生产能力往往难以跟原有土地媲美，“占优补劣”现象十分突出。当前，守住18亿亩耕地红线已是相当艰巨的任务，再想扩大耕地面积提高农业产量十分困难。
从单产水平上看，我国粮食单位面积增产也遭遇了瓶颈。家庭联产承包责任制的确立释放出巨大政策红利，使我国粮食单产水平在20世纪80年代初期快速提升。之后，农业技术推广和化肥、农药大量使用，使粮食单产在2000年左右迎来了第二次跃升。如今，政策红利已经释放完毕，化学品功效也不断下降，在较高单产水平上进一步突破新品种、新技术的难度越来越大，想在短期内大幅提高单产水平非常困难。
（三）农产品需求不断升级
人口持续增长、食物消费水平不断提高、城镇化快速推进，这些变化对我国农产品供给提出了更高要求。从人口角度，预计未来10年我国每年新增人口500多万，2030年将达到峰值14.5亿人[5]，这必然带来更大的农产品需求。从消费角度，国内的食品消费结构不断升级，表现为粮食需求减少，肉、蛋、奶、油等副食品需求增加。根据《中国食物与营养发展纲要（2021—2035年）》，2020年我国人均每日摄入能量为2 200～2 300千卡，这与日本、韩国等发达国家的2 900～3 000千卡水平仍有较大差距，中国人的食物能量需求仍有很大提升空间。从城镇化角度，“十四五”期间，我国预计每年将新增城镇人口1 000多万，而城镇居民在食品烟酒上的消费远高于农村居民，城镇人口比重的提高也会带来农产品需求增长。
三、农业“双循环”系统的主要内容
要构建契合“双循环”新发展格局的农业“双循环”系统，就必须明确农业“双循环”的主要内容。从市场和要素的角度看，农业“双循环”应包括产品、资金、技术三个方面的循环。
（一）产品循环是现实目标
受自然资源和技术水平的约束，我国农业难以生产出国内需求的全部农产品，同时，居民收入增长又对农产品多样化提出了更高要求。因此，在今后很长一段时期内，从国外市场进口农产品是我国农业的必然选择。农业农村部数据显示，2020年我国农产品进出口贸易逆差为947.7亿美元，同比增长32.9%。进口方面，2020年我国农产品进口1 708.0亿美元，进口产品主要包括大豆、食用植物油等，稻谷、小麦因配额限制进口较少，口粮进口仅为品种调剂，比重不高。出口方面，2020年我国农产品出口760.3亿美元，出口品种主要是蔬菜、水果、水产品等。
未来我国的农产品供给仍需要内外循环双轮驱动，利用内循环供给口粮和谷物，利用外循环供给饲料粮和其他副食品，同时利用优势农产品出口创汇。尤其需要优化大豆、玉米等重点进口品种的多元化进口布局，以避免进口来源过于集中的不利影响。对于出口产品，则要注重提高品质和附加值，提升我国农产品的国际竞争力。
（二）资金循环是现代化抓手
充分利用涉农跨国公司带来的资本及附着在资本上的新技术、新业态、新模式，有助于提高国内农业现代化水平，增强农产品供给能力，强化农业发展韧性[6]。同时，坚持农业“走出去”战略，有利于提高资本利用效率，增强中国的国际影响力。近十年来，我国农、林、牧、渔业实际利用外商直接投资金额持续走低，2010年为19.12亿美元，2019年下降到5.62亿美元;农、林、牧、渔业利用外商直接投资金额占比也从2010年的1.81%下降到2019年的0.41%。对外投资方面，近十年我国农、林、牧、渔业对外直接投资净额持续增长，从2010年的5.34亿美元提高到2016年的32.87亿美元。之后由于国际环境变化，直接投资净额有所下降，但对外直接投资净额占对外直接投资总量的比重并没有随之下降，而是从2010年的0.78%上升到2019年的1.78%。可见，随着我国资本要素变得越来越丰富，我国农业资本的循环模式发生了改变，从资本进口为主变成了资本出口为主，我国农业对外资的依赖程度越来越低。
未来我国应更加注重农业资金的外循环，支持鼓励国内农业资本“走出去”，在全球范围内配置资源，投资于农业产业链的高端环节，如加工、物流、科技研发、商标注册、体系认证、国际品牌收购等，强化我国农业产业链的薄弱环节，带动农业产业转型升级，以外循环赋能内循环。
（三）技術循环是未来方向
无论是国家粮食安全战略，还是以国内大循环为主体的“双循环”新发展格局，核心都是要减少对国外市场和资源的依赖，尤其是对国外先进技术的依赖。因此，利用内外循环提高我国农业产业链的科技水平，是现代农业发展的重要目标。
要实现农业技术的循环，主要靠进出口技术和国际人才交流两种方式。进出口技术方面，我国多年来积极从国外引进提高农业效益和保护生态环境的先进农业技术，积累了丰富的经验。2019年全国农、林、牧、渔业共引进国外技术合同46项，合同金额0.46亿美元，国内农业科技进步贡献率达到59.2%。同时我国也注意向国外输出技术，最具代表性的杂交水稻技术目前已在30多个国家推广。人才交流方面，2019年中国国际科技合作项目12.48万个，其中出国项目9.24万个，来华项目3.24万个，参与人数共计39.25万人次。交流形式主要以国际会议、考察访问、合作研究为主，三种类型的项目分别占比为38.26%、24.08%和20.46%①。 即便如此，我国农业依然面临核心技术缺位的问题，种质资源、农产品深加工等方面依然高度依賴国外技术，这成为我国农业的一大“痛点”。因此，亟须加强农业科技自主创新能力，尽快突破“卡脖子”的关键技术，彻底改变核心技术深度依赖进口的现状，实现农业技术上的以内循环为主。
四、农业“双循环”系统的发展目标
我国的农业发展具有三重目标：保障粮食安全、满足食物需求和维持小农生计。在当前发展阶段，既能保证这三重目标实现，又符合“双循环”战略发展要求的农业“双循环”系统应该具有这样的特征——内循环以保障粮食安全为主，外循环以改善食物供给为主，内外联动相互促进。
（一）内循环以保障粮食安全为主
我国农业的三重目标中，最根本、最重要的目标是保障国家粮食安全，而粮食安全必然要通过内循环来实现[7]。判断一个国家粮食是否安全，关键是看其农业可持续生产能力。而农业可持续生产能力的强弱又取决于两点，一是自然资源储备，二是生产技术水平。只有能用本国的资源和技术生产出足够国内消费的粮食，才能算实现了真正意义上的粮食安全。我国农业要实现以内循环为主的保障粮食安全目标，关键在于两点。首先，要保证有限的农业资源优先投入粮食生产。我国人多地少的要素禀赋决定了农户种粮利润很低，但从国家安全的角度考虑，农业发展不能完全按照比较优势理论配置资源，应优先生产口粮和谷物。其次，要尽快突破关键农业技术上国外资本的垄断。当前我国粮食产量虽然持续增长，但关键环节上还是过于依赖国外技术，这严重威胁到国家粮食安全。因此，必须尽快突破“卡脖子”的农业技术，摆脱技术上对国外资源的依赖，真正实现依靠内循环保障粮食安全。
（二）外循环以改善食物供给为主
我国的农业资源禀赋决定了不可能完全依靠国内生产农产品。据统计，我国每年的小麦消费量约为2 500亿斤，稻谷约为4 000亿斤①。为满足这样的需求，2020年我国粮食播种面积达到1.17亿公顷，约占到国内农作物播种总面积的70%。因此，我国农业要“有所为、有所不为”，在保证国家粮食安全的基础上，将丰富社会食品供给的任务诉诸国外循环。
尽管可以依靠外循环来丰富国内农产品供给，但绝不能采取放任不管的态度。首先，进口要适度。可以通过进口肉类、水果等快速补充国内农产品需求缺口，但如果缺少规划和策略，容易产生大国效应，抬高国际市场农产品价格，影响中国的国际形象，同时也冲击国内生产者。其次，进口来源应多元化。进口来源过于单一易受到他国的要挟和制约。再次，虽然可以减少部分农产品的国内产量，但产能应予保持。当今世界面临百年未有之大变局，国际关系和贸易受到前所未有的挑战，我国虽然可以降低非粮作物的生产优先级，但应保持适度的生产能力，尤其要掌握关键生产技术，增强对农业供应链的把控，如此方能实现更高水平上的粮食安全、国家安全。
（三）内外联动相互促进
我国农业的内外循环虽然各有侧重，但绝不是孤立的，而是相互促进、相互协调、一体两翼的双生系统。内循环为主是我国农业的前提和基础，做好内循环可以有效扩大外循环规模，提高我国掌握国际市场和资源的能力;外循环是我国农业的补充，做好外循环可以赋能内循环运行，加快我国农业发展速度，提高人民生活水平。
做好农业双循环的相互促进、内外联动，需要用创新发展搭平台、数字技术作媒介、良好的营商环境打基础。首先，要以创新发展联通内外循环。创新是进步的源泉，以技术创新连接内外循环，是解决我国农业问题的最佳方式。其次，要重视数字技术的发展。数字技术一方面可以促进商品流、资金流和物流的内外循环，比如跨境电商能使产业链、供应链更加智能、高效;另一方面还能加快行业专业化和细分化，提升各生产环节协调合作水平，衍生出更多的产品和需求。从这两方面来说，数字技术都能加强农业内外循环的交流和互动。再次，要注重搭建良好的营商平台。企业是连接内外循环的重要主体，营商环境是企业生存的土壤。构建良好的营商环境，秉持竞争中性原则，能增强国内企业的投资信心，吸引跨国企业来华投资，进而提升内循环带动外循环能力，增强外循环赋能内循环力度。
五、当前农业“双循环”系统的主要问题
当前阶段提出构建“双循环”新发展格局，并不是要凭空构造出内外循环，而是对原有的内外循环系统进行改造和完善，使其更加适应当前国家经济发展需求，是对内外循环哪个为主、哪个为辅，二者如何协同配合等问题进行的回答。同样，农业“双循环”系统原本就是存在的，当前阶段要做的是对其进行优化，使其更匹配国家新发展格局。
当前我国的农业“双循环”系统存在诸多问题，但核心问题只有两点，一是对农业要素的掌握和保护不到位，二是农产品成本太高导致缺乏市场竞争力。这两方面问题相互交织，造成了当今我国农业大而不强的局面。具体来看，主要存在以下七个方面的问题。
（一）耕地产能受到威胁
耕地产能主要存在两方面问题，一是耕地面积受到威胁，二是耕地质量出现下降。随着城市的扩张，国内耕地资源不断被侵占。国家划定的18亿亩耕地红线和永久基本农田保护制度，虽然在一定程度上遏制了耕地面积进一步缩减，但在高收益的驱动下，我国的耕地保护还是面临很大压力。此外，国内耕地质量下降也很严重。过量使用化学品、“占补平衡”下的“占优补劣”，使得东北黑土地退化、华北土地盐碱化、西北土地沙漠化、南方土地酸化，耕地产能大幅下降，农产品质量也频繁出现问题。
（二）农业供需结构错位
产业结构与市场需求不匹配是当前我国农业面临的一大问题。一方面，粮食产量连增、进口量递增、库存量激增并存的“三量齐增”问题越发突出，有的农产品供给过剩，有的供不应求。几大主要作物中，小麦基本能实现供需平衡、稻谷供给略超需求、玉米产量和进口量同步激增、大豆进口量远超产量。另一方面，国内对农产品的需求不断升级，但供给仍以初级农产品为主，产业链不长，附加值不高。人们日益增长的对绿色安全、个性化、多样化、品牌化农产品的需求得不到满足，导致大量消费者转向国外市场，国内农产品消费能力外流严重。 （三）农业核心技术缺位
随着国际竞争加剧，普遍存在于其他产业中的核心技术“卡脖子”问题同样出现在农业产业。种苗研发、农产品精加工等尖端技术至今仍未被国内企业掌握，这在很大程度上制约了国内农产品质量提升[8]。尤其是种业，数据显示，当前我国种业企业虽然有4 000多家，种业市场规模超过1 400亿元，但真正有创新能力的企业不足20%，国内企业并没有成为种业创新的真正主体①。同时，国内种子市场也不规范，市场上的种子既杂且乱，“套帽”种子屡见不鲜，劣币驱逐良币，严重打击了种业科研人员的创新积极性。
（四）农业生产效益不高
我国农业面临人多地少的困局，规模效益难以发挥，因此在面对进口农产品冲击时，国内农产品往往处于弱势地位，很容易被国外农产品占据国内市场。我国农产品贸易逆差居高不下，除了一部分是缺口性进口外，还有很多是价差性进口。尤其是近些年来我国农业生产成本的上升和国内外价格的倒挂，出现了“国产粮进仓库，进口粮进市场”的问题，严重打击了农民的生产积极性，大量土地抛荒或低效率生产，农民收入水平难以提高，国家粮食安全也受到威胁[9]。
（五）进出口集中度过高
农产品进口集中度过高表现在两个方面，一是进口品种过于集中，二是进口来源国过于集中。进口品种集中表现在进口的农产品主要集中在大豆、玉米、食用油等少数品种上，这些品种对国际市场依存度过高。进口来源国集中表现在进口路径过于单一。我国进口的主要粮食作物中，大米主要从泰国和越南进口，尽管2001年以来从泰国进口农产品的比重有所下降，但近10年从泰国、越南进口的大米占比仍超过70%;小麦主要从美国、澳大利亚和加拿大进口，从三国进口的小麦占比接近100%;玉米主要从美国和乌克兰进口，2015年之后每年从乌克兰进口的玉米占比均超过70%，2019年达到98%;大豆作为进口量最大的农产品，主要从美国、阿根廷和巴西进口，三国进口的大豆占比接近100%[10]。
（六）国际资源整合遇到阻碍
近年来，农业“引进来”和“走出去”成为我国农业对外开放的一体两翼，取得了良好的效果。然而，在我国资源全球化配置过程中，尤其是在“一带一路”倡议提出后，国际上出现了一些负面的声音。部分国家和地区担心我国利用农业“走出去”战略进行能源掠夺和经济控制，从食品安全、军事部署、地缘政治等方面鼓吹“中国威胁论”，刻意抹黑中国形象。这些负面言论严重损害了我国的国际形象，使得我国农业“走出去”遇到阻碍，制约了我国进一步在全球配置资源。
（七）农产品出口遭遇壁垒
加入WTO后，我国的农业补贴政策受到限制，使得国内农产品更加缺乏竞争力，不仅难以进入国际市场，国内市场还被进口农产品大量占据。近年来，国际农产品贸易中的绿色壁垒和技术壁垒不断出现，我国农产品出口更加困难。发达国家对农产品采取的反倾销措施，也使得在我国资源禀赋下生产出的农产品在国际市场上没有竞争力。
六、加快畅通农业“双循环”系统的工作重点
要构建契合“双循环”新发展格局，符合国家对农业产业定位的农业“双循环”系统，需要全方位、多角度发力。其核心在于，一方面要提高农业内循环的质量和效益，另一方面要科学有序利用农业外循环资源，同时加强内外循环的联动能力和互促功能，保证农业“双循环”畅通、高效运行。
（一）切实保护好国内耕地资源
构建农业“双循环”系统，首要任务是要切实保护好国内的耕地资源。保护耕地资源，首先要保证耕地数量，防止土地“非农化”。环境污染、城市扩张、农村宅基地侵占等问题都对国内耕地数量造成了压力。为了保证粮食安全，必须坚守18亿亩耕地红线，同时推进高标准农田建设，保住足够数量的优质耕地。其次要保证粮食播种面积不锐减，防止土地“非粮化”。国家要通过财政补贴政策，防止农业主体为追求高收益而大范围改变土地种植结构，造成粮食产量下降。再次要加强耕地后备资源的保护。园地、林地、牧草地作为耕地的后备资源，发挥生态功能的同时，也为畜牧业发展提供了保障，在利用的同时也应加以保护，避免土地沙漠化、水土流失等问题。
（二）适度调整国内农业生产结构
要实现农业的国内大循环为主体，就必须提升国内农产品供给满足消费需求的能力。而供给能否满足消费，一是看总量够不够，二是看结构对不对。我国人对食品的需求，已经从“吃得饱”向“吃得好”转变，不仅对食品数量的需求更大，对安全绿色、口感质量也提出了更高的要求。然而，在需求升级的同时，我国农产品供给却没有跟上需求的变化，仍然是求量不求质，导致国内农产品消费能力大量外流。因此，必須尽快调整国内农业生产结构，使之适应需求端的变化。具体包括建立“粮经饲”三元结构，适度缩减籽粒玉米播种面积，增加高品质农产品供给等。此外，值得注意的是，必须以动态的眼光看待农业生产结构调整，即根据国内需求变化和国际大环境因势调整，而非一成不变。
（三）大力推进农业科技进步
我国农业的一大问题在于缺少对产业链中关键核心技术的掌握。过于依赖国外农业技术，使得我国农业难以脱离国际资源形成真正意义上的内循环，这无疑威胁到了国家粮食安全。因此，就必须从制度和资源层面，加大对国内农业科技创新的支持，切实提高农业科研人员激励水平，增强国内农业科技自主创新能力。同时，突出企业在农业科技创新和技术成果转化中的主体地位，建立“产学研”交流合作平台，完善专利和技术保护制度。争取尽早突破农业产业链中的“卡脖子”技术，增强农业独立性，形成真正意义上摆脱国外资源依赖的农业内循环系统。
（四）建立现代化粮食收储体系
畅通农业内外循环，流通体系是重点。一个运行良好的粮食收储体系，可以对国内国外两个市场的农产品供给进行有效调节，避免粮食价格短期内大幅波动和阶段性供求失衡。长期以来，我国十分重视粮食的收储，但也正因为重视，导致了粮食大量集中存在于国有粮库、流通效率不高等一系列问题。因此，下一阶段有必要改革国家粮食收储制度，建立起现代化的粮食储备体系，加强国家粮食主管部门对国内国际两个市场的把握能力和调控能力。同时，还要改变传统的粮食储备思维和观念，综合利用“藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民”等多元化的储备管理方式和理念，以现代化的粮食收储体系衔接农业的内外循环。 （五）优化农产品进出口结构
虽然我国的农业系统离不开外循环，但农产品进口过于集中，容易使外循环反客为主，反过来制约我国农业的发展。因此，有必要进一步优化农产品进出口结构，多元化农产品进口来源。国家有关部门应对国内农产品加工企业进行引导和调控，避免企业为追求利润而在集体层面造成集中进口某一品种或某一地区农产品的行为。只有做到在国际贸易中“以我为主”，才能真正使外循环服务于内循环，既起到赋能内循环发展的作用，又不至于威胁内循环的核心地位，形成有利于我国发展现实的农业双循环格局。
（六）加快农业“走出去”步伐
农业的外循环，本质上是在全球集成资源，以补充国内农业资源的缺口。随着国内市场对农产品需求的不断提高，我国农业企业应加快“走出去”步伐，加大在全球配置资源的力度。外向集成农业资源除能缓解国内资源约束外，还有三方面益处。一是可以提高资本收益率。经过几十年的发展，资本已成为中国相对富裕的要素，将资本配置到国外有利于提高资本收益率。二是可以避免农业进口来源过于单一。有了中国企业在国外生产的农产品作为补充后，我国就可以缩小农产品贸易逆差，避免进口过于集中，被其他国家“牵着鼻子走”。三是有利于扩大国际影响。通过在发展中国家投资农业，不仅可以为当地创造就业机会，推动当地经济发展，同时还能宣传中国的正面形象，扩大国际影响力。
（七）积极参与国际贸易规则制定
国际贸易规则如何制定，对我国农产品进出口和我国农业企业利用国外资源都有深远影响。要创造良好的国际发展环境，使外循环更好地服务于内循环，中国需要更积极地参与到国际贸易规则制定中，以争取更大的国际市场话语权。要主动开展区域和双边贸易谈判，积极参与国际规则的讨论和制定，争取更大的农业补贴空间。通过签订稳定国家协定和农业合作长期合约等方式，满足国内大豆、植物油、棉花等非口粮农产品需求，腾出农业资源，实现口粮、谷物的自给。此外，还需要拓展国际贸易领域的关注范围，充分参与促进建立更加公平合理的国际贸易规则、反对粮食禁运和粮食出口限制、建立地区和国家间协作机制等议题，积极争取有利的贸易制度环境。
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（责任编辑：易晓艳）
关键词：农业;双循环;粮食安全;国际贸易
[中图分类号] F320.1 [文章编号] 1673-0186（2021）007-0033-011
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2021.007.003
党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出要加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。构建“双循环”新发展格局，是我国基于复杂多变的国际政治环境和企稳向好的国内经济态势做出的重大决策，是应对百年未有之大变局做出的主动调整，将会对中国乃至世界经济的繁荣和发展产生深远影响[1-2]。
农业是国民经济的基础，发挥着重要的“压舱石”作用。我国农业除向社会供给食物和工业原材料外，还具备为5.5亿农村人口提供就业岗位和维持生计的重要功能。可以说，没有农业的稳定，就没有全国的稳定;没有农业的现代化，就没有国民经济的现代化。在“双循环”新发展格局下，我国农业被赋予了新的要求和使命，亟须明晰自身定位，明确发展路线，为我国经济高质量发展做出应有的贡献。
一、农业在“双循环”新发展格局中的定位
农业是国民经济中至关重要的一环。对于我国以内循环为主体的发展目标来说，农业稳定是一切的前提和基础。然而，在现代产业体系中，农业又是相对弱势的部门，需要不断转移支付才能维持发展。在我国的“双循环”新发展格局中，农业正是处于这样一个重要但又弱势的地位。
（一）农业是“双循环”的起点
随着经济发展水平提高，农业在国民经济结构中的份额会不断下降，但这并不意味着农业的重要性也会随之下降。科技进步使农业的基本功能不断拓展，农产品除作为食物和工业原材料外，还是重要的生物质能源。农产品的多功能性为农业和工业部门间的产业链纵向一体化创造了条件，使农业始终作为国民经济的前端产业存在，其重要性并不会随着产业链的延长而下降。对于任何经济体来说，农业都是国民经济“双循环”的起点。
（二）农业是以内循环为主体战略的基础
我国要构建以内循环为主体的新发展格局，一方面要求国内各行各业的产能和结构大体能够与市场需求相匹配，另一方面要求国家能掌握关乎国计民生的重要产业。从这两个角度来看，稳定、发达的农业是我国能够实现以内循环为主体战略的基础和先决条件。一方面，农业必须能向社会提供足质足量、品种齐全的农产品。即使因为资源受限，部分品种农产品需要进口，但重要粮食产品的国内供给能力必须达标，这样才有以内循环为主体发展的条件。另一方面，粮食安全是国家安全的重要组成部分，只有解决了14亿人“吃饭”的问题，我国才有自由选择发展战略的资本，才有不受他国干涉和要挟的底气。
（三）农业为内循环创造新动能
我国的农业部门除向社会供给农产品外，还承担着为5.5亿农村人口提供就业岗位和增加收入的重任。相关研究表明，涉农产业的发展，对农村贫困人口的减贫效应最为显著[3]。可见，加快农业发展不仅有助于向社会提供更丰富、更多样化的农产品，还能大幅提高农村人口收入，增强农村市场消费能力，为内循环的需求端赋能。此外，农业具有的生态保护、环境美化、文化传承等功能，也会衍生出诸多新的社会需求，如有机食品、乡村旅游、田园教育等，这些需求是内循环高效畅通运行的重要支撑[4]。
（四）农业是“双循环”新格局的薄弱环节
决定一国农业强不强，技术固然重要，但资源禀赋仍是不可回避的话题。我国幅员辽阔，但实际可利用的农业资源少，长期承担着用全球9%耕地、6%淡水资源，生产全球17%粮食、养活22%人口的艰巨任务。这导致我国与地广人稀、资源丰富的新大陆国家相比，农业上很难有竞争力。此外，农业与生俱来的周期性、高风险和需求端的低收入弹性，使其收益很难超过其他产业。加之我国农业还要承担维持农民生计的任务，更是难以通过大规模集约化提高效率。因此，在未来很长时期内，我国农业都将在国民经济中处于重要但弱势的地位，需要政府进行保护和补贴。
二、构建农业“双循环”系统的必要性
构建“双循环”新发展格局，并不意味着所有产业都需要建立自己的“双循环”系统，只要在国民经济层面上实现了以内循环为主，内外循环相互促进，就可以认为我国已经形成了“双循环”新发展格局。那么對于农业发展战略来说，首先要回答的问题是，农业是否有必要构建“双循环”系统，农业能否脱离“外循环”独立发展？
实际上，从粮食安全的角度，依托内循环发展是完全可行的，也是非常必要的。我国粮食产量已经连续6年保持在1.3万亿斤①，人均占有量远高于国际粮食安全标准线。然而，从向社会供给农产品的角度，无论短期还是长期，我国农业都不具备脱离“外循环”独立发展的条件。
（一）国内农业资源不足
我国对国际农产品市场有很高的依存度。当前我国每年国内农业播种面积约为25亿亩，进口农产品总量折合成播种面积约为10亿亩②。虽然主要口粮的产量基本能满足国内消费需求，但饲料粮和副食品在很大程度上需要依靠进口。海关数据显示，2019年我国小麦贸易逆差为317.44万吨，玉米为476.39万吨，大豆为8 839.83万吨，食用植物油为926.62万吨，食糖为320.45万吨。进口量最大的大豆，贸易逆差量占到国内消费总量的85.00%。如果要在国内生产出这么多大豆，大约需要耕地4 652.54万公顷，约为黑龙江省大豆种植面积的13倍。 （二）农业增产潜力有限
我国实际可利用的淡水和耕地资源十分稀少，且分布不均。北方“有地无水”，南方“有水无地”是基本盘。农业农村部发布的《2019年全国耕地质量等级情况公报》将全国20.23亿亩耕地质量等级由高到低依次划分为一至十等，平均等级仅为4.76。此外，我国大部分优质耕地集中在东部沿海和南方地区，但这些地方同时也是经济比较发达的地区，建设用地与农用地形成用地冲突，在建设用地高收益的驱使下，农用地不得不通过各种方式退让。虽然有“增减挂钩”制度，但实际置换土地的生产能力往往难以跟原有土地媲美，“占优补劣”现象十分突出。当前，守住18亿亩耕地红线已是相当艰巨的任务，再想扩大耕地面积提高农业产量十分困难。
从单产水平上看，我国粮食单位面积增产也遭遇了瓶颈。家庭联产承包责任制的确立释放出巨大政策红利，使我国粮食单产水平在20世纪80年代初期快速提升。之后，农业技术推广和化肥、农药大量使用，使粮食单产在2000年左右迎来了第二次跃升。如今，政策红利已经释放完毕，化学品功效也不断下降，在较高单产水平上进一步突破新品种、新技术的难度越来越大，想在短期内大幅提高单产水平非常困难。
（三）农产品需求不断升级
人口持续增长、食物消费水平不断提高、城镇化快速推进，这些变化对我国农产品供给提出了更高要求。从人口角度，预计未来10年我国每年新增人口500多万，2030年将达到峰值14.5亿人[5]，这必然带来更大的农产品需求。从消费角度，国内的食品消费结构不断升级，表现为粮食需求减少，肉、蛋、奶、油等副食品需求增加。根据《中国食物与营养发展纲要（2021—2035年）》，2020年我国人均每日摄入能量为2 200～2 300千卡，这与日本、韩国等发达国家的2 900～3 000千卡水平仍有较大差距，中国人的食物能量需求仍有很大提升空间。从城镇化角度，“十四五”期间，我国预计每年将新增城镇人口1 000多万，而城镇居民在食品烟酒上的消费远高于农村居民，城镇人口比重的提高也会带来农产品需求增长。
三、农业“双循环”系统的主要内容
要构建契合“双循环”新发展格局的农业“双循环”系统，就必须明确农业“双循环”的主要内容。从市场和要素的角度看，农业“双循环”应包括产品、资金、技术三个方面的循环。
（一）产品循环是现实目标
受自然资源和技术水平的约束，我国农业难以生产出国内需求的全部农产品，同时，居民收入增长又对农产品多样化提出了更高要求。因此，在今后很长一段时期内，从国外市场进口农产品是我国农业的必然选择。农业农村部数据显示，2020年我国农产品进出口贸易逆差为947.7亿美元，同比增长32.9%。进口方面，2020年我国农产品进口1 708.0亿美元，进口产品主要包括大豆、食用植物油等，稻谷、小麦因配额限制进口较少，口粮进口仅为品种调剂，比重不高。出口方面，2020年我国农产品出口760.3亿美元，出口品种主要是蔬菜、水果、水产品等。
未来我国的农产品供给仍需要内外循环双轮驱动，利用内循环供给口粮和谷物，利用外循环供给饲料粮和其他副食品，同时利用优势农产品出口创汇。尤其需要优化大豆、玉米等重点进口品种的多元化进口布局，以避免进口来源过于集中的不利影响。对于出口产品，则要注重提高品质和附加值，提升我国农产品的国际竞争力。
（二）资金循环是现代化抓手
充分利用涉农跨国公司带来的资本及附着在资本上的新技术、新业态、新模式，有助于提高国内农业现代化水平，增强农产品供给能力，强化农业发展韧性[6]。同时，坚持农业“走出去”战略，有利于提高资本利用效率，增强中国的国际影响力。近十年来，我国农、林、牧、渔业实际利用外商直接投资金额持续走低，2010年为19.12亿美元，2019年下降到5.62亿美元;农、林、牧、渔业利用外商直接投资金额占比也从2010年的1.81%下降到2019年的0.41%。对外投资方面，近十年我国农、林、牧、渔业对外直接投资净额持续增长，从2010年的5.34亿美元提高到2016年的32.87亿美元。之后由于国际环境变化，直接投资净额有所下降，但对外直接投资净额占对外直接投资总量的比重并没有随之下降，而是从2010年的0.78%上升到2019年的1.78%。可见，随着我国资本要素变得越来越丰富，我国农业资本的循环模式发生了改变，从资本进口为主变成了资本出口为主，我国农业对外资的依赖程度越来越低。
未来我国应更加注重农业资金的外循环，支持鼓励国内农业资本“走出去”，在全球范围内配置资源，投资于农业产业链的高端环节，如加工、物流、科技研发、商标注册、体系认证、国际品牌收购等，强化我国农业产业链的薄弱环节，带动农业产业转型升级，以外循环赋能内循环。
（三）技術循环是未来方向
无论是国家粮食安全战略，还是以国内大循环为主体的“双循环”新发展格局，核心都是要减少对国外市场和资源的依赖，尤其是对国外先进技术的依赖。因此，利用内外循环提高我国农业产业链的科技水平，是现代农业发展的重要目标。
要实现农业技术的循环，主要靠进出口技术和国际人才交流两种方式。进出口技术方面，我国多年来积极从国外引进提高农业效益和保护生态环境的先进农业技术，积累了丰富的经验。2019年全国农、林、牧、渔业共引进国外技术合同46项，合同金额0.46亿美元，国内农业科技进步贡献率达到59.2%。同时我国也注意向国外输出技术，最具代表性的杂交水稻技术目前已在30多个国家推广。人才交流方面，2019年中国国际科技合作项目12.48万个，其中出国项目9.24万个，来华项目3.24万个，参与人数共计39.25万人次。交流形式主要以国际会议、考察访问、合作研究为主，三种类型的项目分别占比为38.26%、24.08%和20.46%①。 即便如此，我国农业依然面临核心技术缺位的问题，种质资源、农产品深加工等方面依然高度依賴国外技术，这成为我国农业的一大“痛点”。因此，亟须加强农业科技自主创新能力，尽快突破“卡脖子”的关键技术，彻底改变核心技术深度依赖进口的现状，实现农业技术上的以内循环为主。
四、农业“双循环”系统的发展目标
我国的农业发展具有三重目标：保障粮食安全、满足食物需求和维持小农生计。在当前发展阶段，既能保证这三重目标实现，又符合“双循环”战略发展要求的农业“双循环”系统应该具有这样的特征——内循环以保障粮食安全为主，外循环以改善食物供给为主，内外联动相互促进。
（一）内循环以保障粮食安全为主
我国农业的三重目标中，最根本、最重要的目标是保障国家粮食安全，而粮食安全必然要通过内循环来实现[7]。判断一个国家粮食是否安全，关键是看其农业可持续生产能力。而农业可持续生产能力的强弱又取决于两点，一是自然资源储备，二是生产技术水平。只有能用本国的资源和技术生产出足够国内消费的粮食，才能算实现了真正意义上的粮食安全。我国农业要实现以内循环为主的保障粮食安全目标，关键在于两点。首先，要保证有限的农业资源优先投入粮食生产。我国人多地少的要素禀赋决定了农户种粮利润很低，但从国家安全的角度考虑，农业发展不能完全按照比较优势理论配置资源，应优先生产口粮和谷物。其次，要尽快突破关键农业技术上国外资本的垄断。当前我国粮食产量虽然持续增长，但关键环节上还是过于依赖国外技术，这严重威胁到国家粮食安全。因此，必须尽快突破“卡脖子”的农业技术，摆脱技术上对国外资源的依赖，真正实现依靠内循环保障粮食安全。
（二）外循环以改善食物供给为主
我国的农业资源禀赋决定了不可能完全依靠国内生产农产品。据统计，我国每年的小麦消费量约为2 500亿斤，稻谷约为4 000亿斤①。为满足这样的需求，2020年我国粮食播种面积达到1.17亿公顷，约占到国内农作物播种总面积的70%。因此，我国农业要“有所为、有所不为”，在保证国家粮食安全的基础上，将丰富社会食品供给的任务诉诸国外循环。
尽管可以依靠外循环来丰富国内农产品供给，但绝不能采取放任不管的态度。首先，进口要适度。可以通过进口肉类、水果等快速补充国内农产品需求缺口，但如果缺少规划和策略，容易产生大国效应，抬高国际市场农产品价格，影响中国的国际形象，同时也冲击国内生产者。其次，进口来源应多元化。进口来源过于单一易受到他国的要挟和制约。再次，虽然可以减少部分农产品的国内产量，但产能应予保持。当今世界面临百年未有之大变局，国际关系和贸易受到前所未有的挑战，我国虽然可以降低非粮作物的生产优先级，但应保持适度的生产能力，尤其要掌握关键生产技术，增强对农业供应链的把控，如此方能实现更高水平上的粮食安全、国家安全。
（三）内外联动相互促进
我国农业的内外循环虽然各有侧重，但绝不是孤立的，而是相互促进、相互协调、一体两翼的双生系统。内循环为主是我国农业的前提和基础，做好内循环可以有效扩大外循环规模，提高我国掌握国际市场和资源的能力;外循环是我国农业的补充，做好外循环可以赋能内循环运行，加快我国农业发展速度，提高人民生活水平。
做好农业双循环的相互促进、内外联动，需要用创新发展搭平台、数字技术作媒介、良好的营商环境打基础。首先，要以创新发展联通内外循环。创新是进步的源泉，以技术创新连接内外循环，是解决我国农业问题的最佳方式。其次，要重视数字技术的发展。数字技术一方面可以促进商品流、资金流和物流的内外循环，比如跨境电商能使产业链、供应链更加智能、高效;另一方面还能加快行业专业化和细分化，提升各生产环节协调合作水平，衍生出更多的产品和需求。从这两方面来说，数字技术都能加强农业内外循环的交流和互动。再次，要注重搭建良好的营商平台。企业是连接内外循环的重要主体，营商环境是企业生存的土壤。构建良好的营商环境，秉持竞争中性原则，能增强国内企业的投资信心，吸引跨国企业来华投资，进而提升内循环带动外循环能力，增强外循环赋能内循环力度。
五、当前农业“双循环”系统的主要问题
当前阶段提出构建“双循环”新发展格局，并不是要凭空构造出内外循环，而是对原有的内外循环系统进行改造和完善，使其更加适应当前国家经济发展需求，是对内外循环哪个为主、哪个为辅，二者如何协同配合等问题进行的回答。同样，农业“双循环”系统原本就是存在的，当前阶段要做的是对其进行优化，使其更匹配国家新发展格局。
当前我国的农业“双循环”系统存在诸多问题，但核心问题只有两点，一是对农业要素的掌握和保护不到位，二是农产品成本太高导致缺乏市场竞争力。这两方面问题相互交织，造成了当今我国农业大而不强的局面。具体来看，主要存在以下七个方面的问题。
（一）耕地产能受到威胁
耕地产能主要存在两方面问题，一是耕地面积受到威胁，二是耕地质量出现下降。随着城市的扩张，国内耕地资源不断被侵占。国家划定的18亿亩耕地红线和永久基本农田保护制度，虽然在一定程度上遏制了耕地面积进一步缩减，但在高收益的驱动下，我国的耕地保护还是面临很大压力。此外，国内耕地质量下降也很严重。过量使用化学品、“占补平衡”下的“占优补劣”，使得东北黑土地退化、华北土地盐碱化、西北土地沙漠化、南方土地酸化，耕地产能大幅下降，农产品质量也频繁出现问题。
（二）农业供需结构错位
产业结构与市场需求不匹配是当前我国农业面临的一大问题。一方面，粮食产量连增、进口量递增、库存量激增并存的“三量齐增”问题越发突出，有的农产品供给过剩，有的供不应求。几大主要作物中，小麦基本能实现供需平衡、稻谷供给略超需求、玉米产量和进口量同步激增、大豆进口量远超产量。另一方面，国内对农产品的需求不断升级，但供给仍以初级农产品为主，产业链不长，附加值不高。人们日益增长的对绿色安全、个性化、多样化、品牌化农产品的需求得不到满足，导致大量消费者转向国外市场，国内农产品消费能力外流严重。 （三）农业核心技术缺位
随着国际竞争加剧，普遍存在于其他产业中的核心技术“卡脖子”问题同样出现在农业产业。种苗研发、农产品精加工等尖端技术至今仍未被国内企业掌握，这在很大程度上制约了国内农产品质量提升[8]。尤其是种业，数据显示，当前我国种业企业虽然有4 000多家，种业市场规模超过1 400亿元，但真正有创新能力的企业不足20%，国内企业并没有成为种业创新的真正主体①。同时，国内种子市场也不规范，市场上的种子既杂且乱，“套帽”种子屡见不鲜，劣币驱逐良币，严重打击了种业科研人员的创新积极性。
（四）农业生产效益不高
我国农业面临人多地少的困局，规模效益难以发挥，因此在面对进口农产品冲击时，国内农产品往往处于弱势地位，很容易被国外农产品占据国内市场。我国农产品贸易逆差居高不下，除了一部分是缺口性进口外，还有很多是价差性进口。尤其是近些年来我国农业生产成本的上升和国内外价格的倒挂，出现了“国产粮进仓库，进口粮进市场”的问题，严重打击了农民的生产积极性，大量土地抛荒或低效率生产，农民收入水平难以提高，国家粮食安全也受到威胁[9]。
（五）进出口集中度过高
农产品进口集中度过高表现在两个方面，一是进口品种过于集中，二是进口来源国过于集中。进口品种集中表现在进口的农产品主要集中在大豆、玉米、食用油等少数品种上，这些品种对国际市场依存度过高。进口来源国集中表现在进口路径过于单一。我国进口的主要粮食作物中，大米主要从泰国和越南进口，尽管2001年以来从泰国进口农产品的比重有所下降，但近10年从泰国、越南进口的大米占比仍超过70%;小麦主要从美国、澳大利亚和加拿大进口，从三国进口的小麦占比接近100%;玉米主要从美国和乌克兰进口，2015年之后每年从乌克兰进口的玉米占比均超过70%，2019年达到98%;大豆作为进口量最大的农产品，主要从美国、阿根廷和巴西进口，三国进口的大豆占比接近100%[10]。
（六）国际资源整合遇到阻碍
近年来，农业“引进来”和“走出去”成为我国农业对外开放的一体两翼，取得了良好的效果。然而，在我国资源全球化配置过程中，尤其是在“一带一路”倡议提出后，国际上出现了一些负面的声音。部分国家和地区担心我国利用农业“走出去”战略进行能源掠夺和经济控制，从食品安全、军事部署、地缘政治等方面鼓吹“中国威胁论”，刻意抹黑中国形象。这些负面言论严重损害了我国的国际形象，使得我国农业“走出去”遇到阻碍，制约了我国进一步在全球配置资源。
（七）农产品出口遭遇壁垒
加入WTO后，我国的农业补贴政策受到限制，使得国内农产品更加缺乏竞争力，不仅难以进入国际市场，国内市场还被进口农产品大量占据。近年来，国际农产品贸易中的绿色壁垒和技术壁垒不断出现，我国农产品出口更加困难。发达国家对农产品采取的反倾销措施，也使得在我国资源禀赋下生产出的农产品在国际市场上没有竞争力。
六、加快畅通农业“双循环”系统的工作重点
要构建契合“双循环”新发展格局，符合国家对农业产业定位的农业“双循环”系统，需要全方位、多角度发力。其核心在于，一方面要提高农业内循环的质量和效益，另一方面要科学有序利用农业外循环资源，同时加强内外循环的联动能力和互促功能，保证农业“双循环”畅通、高效运行。
（一）切实保护好国内耕地资源
构建农业“双循环”系统，首要任务是要切实保护好国内的耕地资源。保护耕地资源，首先要保证耕地数量，防止土地“非农化”。环境污染、城市扩张、农村宅基地侵占等问题都对国内耕地数量造成了压力。为了保证粮食安全，必须坚守18亿亩耕地红线，同时推进高标准农田建设，保住足够数量的优质耕地。其次要保证粮食播种面积不锐减，防止土地“非粮化”。国家要通过财政补贴政策，防止农业主体为追求高收益而大范围改变土地种植结构，造成粮食产量下降。再次要加强耕地后备资源的保护。园地、林地、牧草地作为耕地的后备资源，发挥生态功能的同时，也为畜牧业发展提供了保障，在利用的同时也应加以保护，避免土地沙漠化、水土流失等问题。
（二）适度调整国内农业生产结构
要实现农业的国内大循环为主体，就必须提升国内农产品供给满足消费需求的能力。而供给能否满足消费，一是看总量够不够，二是看结构对不对。我国人对食品的需求，已经从“吃得饱”向“吃得好”转变，不仅对食品数量的需求更大，对安全绿色、口感质量也提出了更高的要求。然而，在需求升级的同时，我国农产品供给却没有跟上需求的变化，仍然是求量不求质，导致国内农产品消费能力大量外流。因此，必須尽快调整国内农业生产结构，使之适应需求端的变化。具体包括建立“粮经饲”三元结构，适度缩减籽粒玉米播种面积，增加高品质农产品供给等。此外，值得注意的是，必须以动态的眼光看待农业生产结构调整，即根据国内需求变化和国际大环境因势调整，而非一成不变。
（三）大力推进农业科技进步
我国农业的一大问题在于缺少对产业链中关键核心技术的掌握。过于依赖国外农业技术，使得我国农业难以脱离国际资源形成真正意义上的内循环，这无疑威胁到了国家粮食安全。因此，就必须从制度和资源层面，加大对国内农业科技创新的支持，切实提高农业科研人员激励水平，增强国内农业科技自主创新能力。同时，突出企业在农业科技创新和技术成果转化中的主体地位，建立“产学研”交流合作平台，完善专利和技术保护制度。争取尽早突破农业产业链中的“卡脖子”技术，增强农业独立性，形成真正意义上摆脱国外资源依赖的农业内循环系统。
（四）建立现代化粮食收储体系
畅通农业内外循环，流通体系是重点。一个运行良好的粮食收储体系，可以对国内国外两个市场的农产品供给进行有效调节，避免粮食价格短期内大幅波动和阶段性供求失衡。长期以来，我国十分重视粮食的收储，但也正因为重视，导致了粮食大量集中存在于国有粮库、流通效率不高等一系列问题。因此，下一阶段有必要改革国家粮食收储制度，建立起现代化的粮食储备体系，加强国家粮食主管部门对国内国际两个市场的把握能力和调控能力。同时，还要改变传统的粮食储备思维和观念，综合利用“藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民”等多元化的储备管理方式和理念，以现代化的粮食收储体系衔接农业的内外循环。 （五）优化农产品进出口结构
虽然我国的农业系统离不开外循环，但农产品进口过于集中，容易使外循环反客为主，反过来制约我国农业的发展。因此，有必要进一步优化农产品进出口结构，多元化农产品进口来源。国家有关部门应对国内农产品加工企业进行引导和调控，避免企业为追求利润而在集体层面造成集中进口某一品种或某一地区农产品的行为。只有做到在国际贸易中“以我为主”，才能真正使外循环服务于内循环，既起到赋能内循环发展的作用，又不至于威胁内循环的核心地位，形成有利于我国发展现实的农业双循环格局。
（六）加快农业“走出去”步伐
农业的外循环，本质上是在全球集成资源，以补充国内农业资源的缺口。随着国内市场对农产品需求的不断提高，我国农业企业应加快“走出去”步伐，加大在全球配置资源的力度。外向集成农业资源除能缓解国内资源约束外，还有三方面益处。一是可以提高资本收益率。经过几十年的发展，资本已成为中国相对富裕的要素，将资本配置到国外有利于提高资本收益率。二是可以避免农业进口来源过于单一。有了中国企业在国外生产的农产品作为补充后，我国就可以缩小农产品贸易逆差，避免进口过于集中，被其他国家“牵着鼻子走”。三是有利于扩大国际影响。通过在发展中国家投资农业，不仅可以为当地创造就业机会，推动当地经济发展，同时还能宣传中国的正面形象，扩大国际影响力。
（七）积极参与国际贸易规则制定
国际贸易规则如何制定，对我国农产品进出口和我国农业企业利用国外资源都有深远影响。要创造良好的国际发展环境，使外循环更好地服务于内循环，中国需要更积极地参与到国际贸易规则制定中，以争取更大的国际市场话语权。要主动开展区域和双边贸易谈判，积极参与国际规则的讨论和制定，争取更大的农业补贴空间。通过签订稳定国家协定和农业合作长期合约等方式，满足国内大豆、植物油、棉花等非口粮农产品需求，腾出农业资源，实现口粮、谷物的自给。此外，还需要拓展国际贸易领域的关注范围，充分参与促进建立更加公平合理的国际贸易规则、反对粮食禁运和粮食出口限制、建立地区和国家间协作机制等议题，积极争取有利的贸易制度环境。
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（责任编辑：易晓艳）