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摘要： 整体性治理理论为丝绸之路经济带府际关系研究提供了思路。府际合作生成因素的复杂性，使这种“集体行动”面临现实困境：整体性治理理念认知差异、利益和权力结构差异、政策制定与执行碎片化。基于整体性治理理论，培育府际“合作共赢”意识，构建利益平衡引导机制和网络化府际治理结构，建立多层次信息交流共享机制，成为探求丝绸之路经济带府际关系治理的路径选择。
关键词： 丝绸之路经济带 府际关系 整体性治理
中图分类号：D6753 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）22-0025-03
20世纪90年代以来，在全球化、网络化和区域经济一体化总体背景下，中国国家主席习近平2013年在哈萨克斯坦演讲时提出丝绸之路经济带的发展构想。2013年11月召开的中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步将推进丝绸之路经济带建设放在国家战略的重要地位。在我国现有体制下，区域经济发展过程中往往伴随着各自为政、地方市场分割和地方保护主义等，阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。同时，区域性公共事务治理问题日益增加，急需地方政府合作解决。本文从政治学和公共管理学整体性治理的视角切入，针对丝绸之路经济带府际关系的现状，分析整体性治理作为横向府际关系协调治理逻辑的合理性，在地方政府治理范式转型的层面上，探讨其治理路径。
一、问题缘起：丝绸之路经济带府际关系整体性治理的理论分析框架
1.丝绸之路经济带府际关系协调的必要性
推进丝绸之路经济带建设，具有鲜明的地缘政治特征。丝绸之路经济带将中国内陆区、中亚、西亚、非洲东部和东中欧等不同地缘空间相连接，使地区间关联和互动紧密。其一，府际关系协调是丝绸之路经济带发展的客观需要。推进丝绸之路经济带建设，有利于提升中国在国际区域合作中的主导地位，在地缘政治方面将成为中国面向欧洲和太平洋的重要战略支点。区域经济一体化要求建立统一市场，有效整合资源要素；区域性公共事务和危机事件管理要求突破传统行政区划的刚性约束，超越地方政府行政区域的范畴限制，以问题和资源为导向，通过地方政府间合理分工，依据自身禀赋实现区域整体资源的优化配置和协调治理。从博弈论“囚徒困境”理论来看，选择协调合作对于单一地方政府，能够避免损失最大，对区域整体而言，可以促进收益最大，进而保障共同利益的实现。其二，有利于促进当代中国区域板块联动和区域间协调发展。改革开放以来，我国区域发展的主要问题是东西差距问题，建立丝绸之路经济带就是通过制度设计和安排，将陇海兰新地区打造成拉动丝绸之路经济带发展的核心区域，成为新一轮西部发展和中部崛起的战略支撑，提升这一区域在国民经济发展中的竞争能力和协调性。
2.府际关系整体性治理的理论分析框架
综合学界对于府际关系的研究，主要从静态的“结构/制度”与动态的“行为/过程”两个层面展开。静态层面从国家结构、政府权力配置等方面对府际关系进行阐释，在20 世纪 90 年代以前主要运用于研究中央和地方纵向关系；动态层面从府际互动、公共政策制定等方面进行解读，在20 世纪 90 年代以后关注于地方政府间横向关系分析。[1]长期以来，中央集权的国家结构、政府条块结构、职责同构问题等致使当代中国府际关系嚴重失序。依据新制度主义“路径依赖”理论，渐进式改革中协调府际关系需要借助国家权力。在纵向府际关系的调整中，需要减少行政层级，发挥省级地方政府作为中央与地方中介的功能与作用；在横向府际关系协调中，除了顶层设计以外，还应给予地方政府和社会更多探索空间，建立横向府际关系协调机制，规范地方政府间的合作与竞争，提供给中央可以上升为普遍性的制度和经验。
那么，如何建立丝绸之路经济带府际关系协调的理论分析框架？丝绸之路经济带不同于传统的区域合作模式，是一种复合的、共赢的、开放的合作与交流方式。整体性治理理论对于构建丝绸之路经济带府际关系研究的理论分析框架具有启发意义。通过横向府际合作，一方面缩小丝绸之路经济带地区发展差距，实现均等化的基本公共服务；另一方面通过丝绸之路经济带府际合作，规避地方政府间的恶性竞争，对区域公共事务和问题实现合作治理。一个国家的府际关系，规定并制约着该国整体利益与局部利益的基本格局。[2]在学界对“整体性治理”多方论证中，强调制度化的跨界合作作为其总体性特征，综合研究成果，我们试图构建四个维度的理论分析框架：第一，以责任和公共利益为导向的整体性治理理念。整体性治理理念把有效性或项目责任提升到最高地位， 以公众的需要为基础，以此来界定需要有效完成的是什么。 [3]在政府过程中，整体性治理以公共服务为导向，通过强调制度化、经常化和有效的跨界合作以增进公共价值，为社会提供更低成本、更好的社会效果及更有效的服务。[4]第二，以全面整合的整体性政府为组织结构。传统官僚制范式下，强调组织功能性分工，依据命令和控制运作，不能适应公共事务复杂化的需求。整体性政府一方面包括政府内部层级整合，即政府纵向关系和横向关系的整合与协调；另一方面公私部门之间的整合与治理功能的整合，构建由政府主导，多元社会主体参与的合作治理模式，协调政府与社会、市场的治理网络，借用矩阵式组织结构推進跨职能部门的项目，由相关条线部门人员组成的推进组用来协调相关业务职能，一个由地方政府人员组成的实施组用来具体实施。[5]第三，以区域协调机制为整体性治理的运行机制。为了达成整体性政府组织运行状态，使整合能力在实际运作中充分实现，需要加入统合性的协调机制。应结合中国特色，注重纵向关系作用，以行政机构作为协调主体，在多元主体间建立区域协调机制，并不断加强协调机制的制度化和法律化。第四，以网络信息为整体性治理的技术支撑。伴随网络信息技术的发展，电子化政府可以提高政府的决策理性和公共政策质量，借助公私部门之间的信息沟通网络，促进信息流通共享，提升治理的透明性和回应性，扩大公民参与，节约行政成本，提高政府效率。[6] 二、丝绸之路经济带府际关系整体性治理的现实困境
丝绸之路经济带府际合作涉及国内地方政府的治理理念、利益结构、资源权力分配和制度机制等多方面状况，通过“集体行动”生成因素的复杂性对府际合作现状进行呈现，并试图对表象背后府际协作现实困境的产生机理进行剖析。
1.府际整体性治理理念认知差异
目前学界对府际合作的分析主要集中在制度与技术层面。从逻辑维度来看，西方国家普遍经历的工业化过度扩张与唯理性论之间存在一定因果关系，由此引发的生态危机促使西方国家向生态政治模式转型，这又外化为西方国家经济结构的转变、环保文化的发展和环保行为的塑造。[7]价值观念与公共政策生成具有内在关联性，即价值观系统地內构于公共政策输入、转换、输出与反馈等基本环节，而整体性治理的理念认知差异是府际合作困境的重要成因之一。地方政府对于整体性治理的预期收益和成本认知存在差异，出于自身利益考虑，地方政府表现出不同的行动策略。虽然信息技术已经应用于政府管理过程，但在府际间缺乏以公共服务有效供給为核心的资源共享，地方政府对信息数据库的采建标准不尽相同，这导致地方政府间的信息不对称，影响了府际整体性治理网络的生成和效能。
2.府际整体性治理利益和权力结构差异
自20世纪80年代以来，地方政府逐渐成为一级独立的利益主体，集资源主体、行动主体、代表机构、决策中心等地位于一体，地方政府兼具（经济）经营与（公共）政权角色的混合。面对多方压力，地方政府更多采取一种理性机会主义行为：即根据公共事务的特点、范围和性质采取不同的策略。区域整体利益与个体地方利益存在差异，由于缺乏合理沟通协商机制与利益补偿机制，每个地方政府的理性机会主义行为策略导致整体利益的非理性结果，即区域整体性治理中的“囚徒困境”。
长期以来我国实行以行政区域为主的管理体制，在行政区划设置上出于政治考虑，而不是为了更好地解决区域公共问题，过于强调分权化的属地模式使府际间缺乏协调一致和直接联动。“职责同构”下条块结构政府特征使府际关系在纵向和横向的资源、权力分配上存在权利和义务不对等、权责不一致等问题。现有政府管理体制下府际关系横向协调受到层级化隶属关系阻碍，政府部门间职能边界不够清晰，政府具有自身部门利益，相关利益者具有潜在目的意图，治理系统中行动者的自利角色促生着资源与权力的利益争夺战。应该说，当代中国区域治理是在中国特有的政治结构下，由政府主导的强制性制度变迁，在公共权力运作的中心基础上强调政府、市场和社会互动，而目前在政府与社会的权力结构、协作关系上也尚未形成有效对接。
3.府际整体性治理政策制定与执行碎片化
整体性治理可以分为协调和整合两个阶段。协调倾向于政策制定过程，整合注重政策执行过程。在传统科层制和新公共管理方法运用下，造成了政府在组织功能和结构关系方面的碎片化，这包括政府组织结构分割、功能重复与服务不足等。西方概念在中国语境下的拓展赋予碎片化概念更加丰富的内涵，碎片化的历史性和国别性在于传统科层体制尚未完善、特有的制度与文化惯性影响及转型期的复杂现实，因而科层体制具有存在的必要性，更好的策略是适度渐进改革下政府组织结构的完善和发展。在政策制定层面，尚未建立系统的跨地区、跨部门协调治理的制度安排。政府在横向之间以行政区划为最大边界，每个政府都无权干涉其他相邻单元的决策和政策。[8]在政策执行层面，由于缺乏信息有效共享，府际合作的组织资源费用与利益分配难以厘清，地方官员出于晋升博弈考虑等因素抑制了地方政府联合执行政策的冲动。地方政府各部门之间各自独立行使政策执行权，当某一具体职能部门执行综合协调政策时，其他部门参与较少。另外，社会力量参与政策执行程度较低，政府和社会之间整合不足，降低了目标群体对政策的认同和接受程度，影响执行效力。
三、丝绸之路经济带府际关系整体性治理的路径选择
基于整体性治理，不仅可为府际关系的现实困境提供分析框架，还可以为提升治理提供策略和路径选择。
1.以公众需求为导向，培育“合作共赢”意识
丝绸之路经济带是在理念和规则认同前提下一种创新区域合作模式。整体性治理理念有别于传统政府治理理念和私人部门理念，它强调以公众需求为导向，在理念整合基础上达成行动上的一致与合作，提高政府组织绩效。整体性治理注重文化理念整合，认为有必要塑造一种“共同的伦理观”和“内聚性文化”。[9]“合作共赢”理念突出多方参与，强调组织互动，以对话和协商作为解决冲突的手段，它的理念有助于打破既有政府管理的属地观念，促使各利益主体向开放和区域合作的新地方主义转变。在丝绸之路经济带地方或城市定位模糊发生冲突时，这一理念更强调区域功能整合，以合作共赢方式互惠互利，将发展水平、宗教信仰、资源禀赋、文化背景不同的国家和地区紧密相连，共享发展成果。此外，府际社会资本在整体性治理中具有重要影响，社会资本强调信任、合作互惠、互动网络等非制度化因素，能够降低交易成本，有效限制地方机会主义行为。
2.构建利益平衡引导机制和网络化府际治理结构
利益关系是府际合作关系的关键。寻求府际间共同利益是整体性治理和政府间合作的起点，在共同利益基础上促进利益相关者围绕特定的目标确立程序理性。在府际合作中，总有处于劣势的组织成员，需要健全府际利益分享和利益补偿机制，以实现地区间的差异定位和功能互补。制度性集体行动（ICA）理论为理解府际合作提供解释。在分散化权威影响下，单一地方政府在自身短期利益基础上所分别采取的决策无法达到区域整体最优的结果，地方政府具有府际合作的动力倾向。[10]府际合作的困境和风险促使地方政府寻求构建网络化府际治理结构，通过上级政府等纵向和横向关系的支持、社会组织的支持，来降低合作成本，获取最大合作净收益。因而，纵向政府关系不应成为横向府际合作的完全主宰或“旁观者”，应选取适当时机、方式，合理发挥纵向政府作用。即在府际关系整体性治理中，需要将不同组织、资源以及目标任务进行整合，依据公共物品的性质，采用多种治理形式和实践，经由多样、混合和局部的制度安排，构建高效多元主体参与的网络化府际治理结构。基于整体性治理结构，整合扁平化政府组织结构，整合治理功能，实施大部门体制，优化政府运行机制。加强公私部门之间的整合，发展合作伙伴关系和协同业务。中央政府在府际协作中发挥沟通与利益冲突调节作用，改变以GDP为核心的压力型绩效考核体系，尝试建立新型综合绩效考核体系。强化中央政府在全国性公共物品供给方面的制度化权威，破除地方利益障碍。在中央政府层面可以采用跨部门协调和部际委员会方式协调府际关系。在地方层面，以地方政府为府际治理的主导，构建多元主体参与的网络化治理结构，采用策略性伙伴关系协调多元主体间关系，强化主体间认可和信任。 3.建立多层次信息交流共享机制
政治学家赫克斯认为：“现代信息技术的应用有可能打造一个全新的灵敏反应政府，而这恰恰是扁平化的另一种形态”。[11]
信息资源整合是构建整体政府的重要基础，在“职责同构”模式下，信息资源长期存在条块分割局面，不利于府际合作。建立多层次信息交流共享机制是实现信息资源整合和府际合作的重要支撑。借助先进的信息技术和交流共享机制，降低府际合作的交易费用，实现区域资源整合与流動，通过发展电子化政府，实现不同层级政府机构的无缝连接，以向民众提供整合性的公共服务。这一机制也是对纵向关系协调的有益补充，从自上而下单向信息流动向网络化共享机制转变，实现府际间信息的一体化管理。建构和树立一个整体性的电子化政府进行线上治理，需要具备统一的用户端口、信息人员的整合和数据库的分类整合。
参考文献：
[1] 张紧跟.府际治理：当代中国府际关系研究的新趋向[J].学术研究，2013（2）.
[2] 任维德.区域整治：内涵、特征、实现途径——中国的理论与实践[J].内蒙古社会科学（汉文版），2013（2）.
[3] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）.
[4] PERRI 6. Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda[M].New York： Palgrave Macmillan，2002：1.
[5] W.LI，HON S.CHAN. Clean Air in Urban China： the Case of Inter-Agency Coordination in Chongqing’s Blue Sky Program[J].Public Administration and Development，2009（1）.
[6] 张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报，2000（3）.
[7] 沈承诚.生态政治化进程中的生存博弈[J].社会科学，2010（5）.
[8] 陶希东.中国跨界区域管理：理论与实践探索[M].上海：上海社会科学院出版社，2010：16.
[9] TOM CHRISTENSEN，PER LGREID. the Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform[J].Public Administration Review，2007（6）.
[10] 邢华.我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择[J].政治学研究，2014（5）.
[11] RIEHARD HEEKS. Reinventing Government in the Information Age： International Practice in IT-enabled Public Sector Reform[M].NewYork：Routledge，2001：42.
責任编辑： 孙 瑶
关键词： 丝绸之路经济带 府际关系 整体性治理
中图分类号：D6753 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）22-0025-03
20世纪90年代以来，在全球化、网络化和区域经济一体化总体背景下，中国国家主席习近平2013年在哈萨克斯坦演讲时提出丝绸之路经济带的发展构想。2013年11月召开的中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步将推进丝绸之路经济带建设放在国家战略的重要地位。在我国现有体制下，区域经济发展过程中往往伴随着各自为政、地方市场分割和地方保护主义等，阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。同时，区域性公共事务治理问题日益增加，急需地方政府合作解决。本文从政治学和公共管理学整体性治理的视角切入，针对丝绸之路经济带府际关系的现状，分析整体性治理作为横向府际关系协调治理逻辑的合理性，在地方政府治理范式转型的层面上，探讨其治理路径。
一、问题缘起：丝绸之路经济带府际关系整体性治理的理论分析框架
1.丝绸之路经济带府际关系协调的必要性
推进丝绸之路经济带建设，具有鲜明的地缘政治特征。丝绸之路经济带将中国内陆区、中亚、西亚、非洲东部和东中欧等不同地缘空间相连接，使地区间关联和互动紧密。其一，府际关系协调是丝绸之路经济带发展的客观需要。推进丝绸之路经济带建设，有利于提升中国在国际区域合作中的主导地位，在地缘政治方面将成为中国面向欧洲和太平洋的重要战略支点。区域经济一体化要求建立统一市场，有效整合资源要素；区域性公共事务和危机事件管理要求突破传统行政区划的刚性约束，超越地方政府行政区域的范畴限制，以问题和资源为导向，通过地方政府间合理分工，依据自身禀赋实现区域整体资源的优化配置和协调治理。从博弈论“囚徒困境”理论来看，选择协调合作对于单一地方政府，能够避免损失最大，对区域整体而言，可以促进收益最大，进而保障共同利益的实现。其二，有利于促进当代中国区域板块联动和区域间协调发展。改革开放以来，我国区域发展的主要问题是东西差距问题，建立丝绸之路经济带就是通过制度设计和安排，将陇海兰新地区打造成拉动丝绸之路经济带发展的核心区域，成为新一轮西部发展和中部崛起的战略支撑，提升这一区域在国民经济发展中的竞争能力和协调性。
2.府际关系整体性治理的理论分析框架
综合学界对于府际关系的研究，主要从静态的“结构/制度”与动态的“行为/过程”两个层面展开。静态层面从国家结构、政府权力配置等方面对府际关系进行阐释，在20 世纪 90 年代以前主要运用于研究中央和地方纵向关系；动态层面从府际互动、公共政策制定等方面进行解读，在20 世纪 90 年代以后关注于地方政府间横向关系分析。[1]长期以来，中央集权的国家结构、政府条块结构、职责同构问题等致使当代中国府际关系嚴重失序。依据新制度主义“路径依赖”理论，渐进式改革中协调府际关系需要借助国家权力。在纵向府际关系的调整中，需要减少行政层级，发挥省级地方政府作为中央与地方中介的功能与作用；在横向府际关系协调中，除了顶层设计以外，还应给予地方政府和社会更多探索空间，建立横向府际关系协调机制，规范地方政府间的合作与竞争，提供给中央可以上升为普遍性的制度和经验。
那么，如何建立丝绸之路经济带府际关系协调的理论分析框架？丝绸之路经济带不同于传统的区域合作模式，是一种复合的、共赢的、开放的合作与交流方式。整体性治理理论对于构建丝绸之路经济带府际关系研究的理论分析框架具有启发意义。通过横向府际合作，一方面缩小丝绸之路经济带地区发展差距，实现均等化的基本公共服务；另一方面通过丝绸之路经济带府际合作，规避地方政府间的恶性竞争，对区域公共事务和问题实现合作治理。一个国家的府际关系，规定并制约着该国整体利益与局部利益的基本格局。[2]在学界对“整体性治理”多方论证中，强调制度化的跨界合作作为其总体性特征，综合研究成果，我们试图构建四个维度的理论分析框架：第一，以责任和公共利益为导向的整体性治理理念。整体性治理理念把有效性或项目责任提升到最高地位， 以公众的需要为基础，以此来界定需要有效完成的是什么。 [3]在政府过程中，整体性治理以公共服务为导向，通过强调制度化、经常化和有效的跨界合作以增进公共价值，为社会提供更低成本、更好的社会效果及更有效的服务。[4]第二，以全面整合的整体性政府为组织结构。传统官僚制范式下，强调组织功能性分工，依据命令和控制运作，不能适应公共事务复杂化的需求。整体性政府一方面包括政府内部层级整合，即政府纵向关系和横向关系的整合与协调；另一方面公私部门之间的整合与治理功能的整合，构建由政府主导，多元社会主体参与的合作治理模式，协调政府与社会、市场的治理网络，借用矩阵式组织结构推進跨职能部门的项目，由相关条线部门人员组成的推进组用来协调相关业务职能，一个由地方政府人员组成的实施组用来具体实施。[5]第三，以区域协调机制为整体性治理的运行机制。为了达成整体性政府组织运行状态，使整合能力在实际运作中充分实现，需要加入统合性的协调机制。应结合中国特色，注重纵向关系作用，以行政机构作为协调主体，在多元主体间建立区域协调机制，并不断加强协调机制的制度化和法律化。第四，以网络信息为整体性治理的技术支撑。伴随网络信息技术的发展，电子化政府可以提高政府的决策理性和公共政策质量，借助公私部门之间的信息沟通网络，促进信息流通共享，提升治理的透明性和回应性，扩大公民参与，节约行政成本，提高政府效率。[6] 二、丝绸之路经济带府际关系整体性治理的现实困境
丝绸之路经济带府际合作涉及国内地方政府的治理理念、利益结构、资源权力分配和制度机制等多方面状况，通过“集体行动”生成因素的复杂性对府际合作现状进行呈现，并试图对表象背后府际协作现实困境的产生机理进行剖析。
1.府际整体性治理理念认知差异
目前学界对府际合作的分析主要集中在制度与技术层面。从逻辑维度来看，西方国家普遍经历的工业化过度扩张与唯理性论之间存在一定因果关系，由此引发的生态危机促使西方国家向生态政治模式转型，这又外化为西方国家经济结构的转变、环保文化的发展和环保行为的塑造。[7]价值观念与公共政策生成具有内在关联性，即价值观系统地內构于公共政策输入、转换、输出与反馈等基本环节，而整体性治理的理念认知差异是府际合作困境的重要成因之一。地方政府对于整体性治理的预期收益和成本认知存在差异，出于自身利益考虑，地方政府表现出不同的行动策略。虽然信息技术已经应用于政府管理过程，但在府际间缺乏以公共服务有效供給为核心的资源共享，地方政府对信息数据库的采建标准不尽相同，这导致地方政府间的信息不对称，影响了府际整体性治理网络的生成和效能。
2.府际整体性治理利益和权力结构差异
自20世纪80年代以来，地方政府逐渐成为一级独立的利益主体，集资源主体、行动主体、代表机构、决策中心等地位于一体，地方政府兼具（经济）经营与（公共）政权角色的混合。面对多方压力，地方政府更多采取一种理性机会主义行为：即根据公共事务的特点、范围和性质采取不同的策略。区域整体利益与个体地方利益存在差异，由于缺乏合理沟通协商机制与利益补偿机制，每个地方政府的理性机会主义行为策略导致整体利益的非理性结果，即区域整体性治理中的“囚徒困境”。
长期以来我国实行以行政区域为主的管理体制，在行政区划设置上出于政治考虑，而不是为了更好地解决区域公共问题，过于强调分权化的属地模式使府际间缺乏协调一致和直接联动。“职责同构”下条块结构政府特征使府际关系在纵向和横向的资源、权力分配上存在权利和义务不对等、权责不一致等问题。现有政府管理体制下府际关系横向协调受到层级化隶属关系阻碍，政府部门间职能边界不够清晰，政府具有自身部门利益，相关利益者具有潜在目的意图，治理系统中行动者的自利角色促生着资源与权力的利益争夺战。应该说，当代中国区域治理是在中国特有的政治结构下，由政府主导的强制性制度变迁，在公共权力运作的中心基础上强调政府、市场和社会互动，而目前在政府与社会的权力结构、协作关系上也尚未形成有效对接。
3.府际整体性治理政策制定与执行碎片化
整体性治理可以分为协调和整合两个阶段。协调倾向于政策制定过程，整合注重政策执行过程。在传统科层制和新公共管理方法运用下，造成了政府在组织功能和结构关系方面的碎片化，这包括政府组织结构分割、功能重复与服务不足等。西方概念在中国语境下的拓展赋予碎片化概念更加丰富的内涵，碎片化的历史性和国别性在于传统科层体制尚未完善、特有的制度与文化惯性影响及转型期的复杂现实，因而科层体制具有存在的必要性，更好的策略是适度渐进改革下政府组织结构的完善和发展。在政策制定层面，尚未建立系统的跨地区、跨部门协调治理的制度安排。政府在横向之间以行政区划为最大边界，每个政府都无权干涉其他相邻单元的决策和政策。[8]在政策执行层面，由于缺乏信息有效共享，府际合作的组织资源费用与利益分配难以厘清，地方官员出于晋升博弈考虑等因素抑制了地方政府联合执行政策的冲动。地方政府各部门之间各自独立行使政策执行权，当某一具体职能部门执行综合协调政策时，其他部门参与较少。另外，社会力量参与政策执行程度较低，政府和社会之间整合不足，降低了目标群体对政策的认同和接受程度，影响执行效力。
三、丝绸之路经济带府际关系整体性治理的路径选择
基于整体性治理，不仅可为府际关系的现实困境提供分析框架，还可以为提升治理提供策略和路径选择。
1.以公众需求为导向，培育“合作共赢”意识
丝绸之路经济带是在理念和规则认同前提下一种创新区域合作模式。整体性治理理念有别于传统政府治理理念和私人部门理念，它强调以公众需求为导向，在理念整合基础上达成行动上的一致与合作，提高政府组织绩效。整体性治理注重文化理念整合，认为有必要塑造一种“共同的伦理观”和“内聚性文化”。[9]“合作共赢”理念突出多方参与，强调组织互动，以对话和协商作为解决冲突的手段，它的理念有助于打破既有政府管理的属地观念，促使各利益主体向开放和区域合作的新地方主义转变。在丝绸之路经济带地方或城市定位模糊发生冲突时，这一理念更强调区域功能整合，以合作共赢方式互惠互利，将发展水平、宗教信仰、资源禀赋、文化背景不同的国家和地区紧密相连，共享发展成果。此外，府际社会资本在整体性治理中具有重要影响，社会资本强调信任、合作互惠、互动网络等非制度化因素，能够降低交易成本，有效限制地方机会主义行为。
2.构建利益平衡引导机制和网络化府际治理结构
利益关系是府际合作关系的关键。寻求府际间共同利益是整体性治理和政府间合作的起点，在共同利益基础上促进利益相关者围绕特定的目标确立程序理性。在府际合作中，总有处于劣势的组织成员，需要健全府际利益分享和利益补偿机制，以实现地区间的差异定位和功能互补。制度性集体行动（ICA）理论为理解府际合作提供解释。在分散化权威影响下，单一地方政府在自身短期利益基础上所分别采取的决策无法达到区域整体最优的结果，地方政府具有府际合作的动力倾向。[10]府际合作的困境和风险促使地方政府寻求构建网络化府际治理结构，通过上级政府等纵向和横向关系的支持、社会组织的支持，来降低合作成本，获取最大合作净收益。因而，纵向政府关系不应成为横向府际合作的完全主宰或“旁观者”，应选取适当时机、方式，合理发挥纵向政府作用。即在府际关系整体性治理中，需要将不同组织、资源以及目标任务进行整合，依据公共物品的性质，采用多种治理形式和实践，经由多样、混合和局部的制度安排，构建高效多元主体参与的网络化府际治理结构。基于整体性治理结构，整合扁平化政府组织结构，整合治理功能，实施大部门体制，优化政府运行机制。加强公私部门之间的整合，发展合作伙伴关系和协同业务。中央政府在府际协作中发挥沟通与利益冲突调节作用，改变以GDP为核心的压力型绩效考核体系，尝试建立新型综合绩效考核体系。强化中央政府在全国性公共物品供给方面的制度化权威，破除地方利益障碍。在中央政府层面可以采用跨部门协调和部际委员会方式协调府际关系。在地方层面，以地方政府为府际治理的主导，构建多元主体参与的网络化治理结构，采用策略性伙伴关系协调多元主体间关系，强化主体间认可和信任。 3.建立多层次信息交流共享机制
政治学家赫克斯认为：“现代信息技术的应用有可能打造一个全新的灵敏反应政府，而这恰恰是扁平化的另一种形态”。[11]
信息资源整合是构建整体政府的重要基础，在“职责同构”模式下，信息资源长期存在条块分割局面，不利于府际合作。建立多层次信息交流共享机制是实现信息资源整合和府际合作的重要支撑。借助先进的信息技术和交流共享机制，降低府际合作的交易费用，实现区域资源整合与流動，通过发展电子化政府，实现不同层级政府机构的无缝连接，以向民众提供整合性的公共服务。这一机制也是对纵向关系协调的有益补充，从自上而下单向信息流动向网络化共享机制转变，实现府际间信息的一体化管理。建构和树立一个整体性的电子化政府进行线上治理，需要具备统一的用户端口、信息人员的整合和数据库的分类整合。
参考文献：
[1] 张紧跟.府际治理：当代中国府际关系研究的新趋向[J].学术研究，2013（2）.
[2] 任维德.区域整治：内涵、特征、实现途径——中国的理论与实践[J].内蒙古社会科学（汉文版），2013（2）.
[3] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008（10）.
[4] PERRI 6. Towards Holistic Governance： The New Reform Agenda[M].New York： Palgrave Macmillan，2002：1.
[5] W.LI，HON S.CHAN. Clean Air in Urban China： the Case of Inter-Agency Coordination in Chongqing’s Blue Sky Program[J].Public Administration and Development，2009（1）.
[6] 张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报，2000（3）.
[7] 沈承诚.生态政治化进程中的生存博弈[J].社会科学，2010（5）.
[8] 陶希东.中国跨界区域管理：理论与实践探索[M].上海：上海社会科学院出版社，2010：16.
[9] TOM CHRISTENSEN，PER LGREID. the Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform[J].Public Administration Review，2007（6）.
[10] 邢华.我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择[J].政治学研究，2014（5）.
[11] RIEHARD HEEKS. Reinventing Government in the Information Age： International Practice in IT-enabled Public Sector Reform[M].NewYork：Routledge，2001：42.
責任编辑： 孙 瑶