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【摘要】:当前我国社会正处在经济迅速发展和社会体制转型的过程中，各类社会矛盾不断产生利益冲突，出现了信访日趋增多等问题，我们利用在昆明市开展大学生暑假社会实践活动，对有关信访工作问题进行了调查研究，对信访量增多与选择救济渠道、以及信访工作体制与机制存在的弊端进行分析，对新形势下做好信访工作提出建议。
【关键词】：信访调查分析看法建议
一、调查对象与调查结果
我们选择在昆明市经济社会发展较快、社会矛盾和信访问题相对较多的四个主城区（盘龙、五华、官渡、西山）开展调查，以普通市民群众作为调查对象，分别在人群相对集中的学校、幼儿园、青少年活动中心、农贸市场、购物超市、城市广场、社区居委会等地方进行问卷调查。并有幸结合今年奥运信访维稳工作，全国开展县区委书记“大接访”、干部“大下访”活动，对部分领导及信访机构工作人员和信访群众进行了访谈调查。
（一）调查对象
按统计学原理，本次调查采取的是等距离随机抽样调查方法。国家统计局按昆明市的经济社会发展水平和常住人口确定，该市主城区经常性住户调查样本应均衡性地分布为800 户。因此，我们在调查选点上已充分考虑了分布的均衡性，调查规模和样本量确定为1000份，并将对相关人员的访谈调查作为必要的补充或拓展，被调查者基本情况如下。
1．被调查者性别比。男性507人，占总人数的50.7％；女性493人，占总人数的49.3％。性别比例均匀。
2．被调查者年龄分布。18-30岁139人，占总人数的13.9％；31-40岁305 人，占总人数的30.5％；41-50 岁254 人，占总人数的25.4％；18-30 岁165 人，占总人数的16.5％；18-30 岁137 人，占总人数的13.7％。被调查者年龄分布合理，31-60岁的主流人群占本次调查的比例达72.4％。
3．被调查者文化程度。小学及以下59人，占总人数5.9％；初中213人，占总人数21.3％；高中（中专）355人，占总人数35.5％；大专以上373人，占总人数37.3％。中、高学历的被访者比例最大，占35.5%和37.3%。
4．被调查者的社会角色。企业员工232人，占总人数的23.2％；农民114人，占总人数的11.4％；个体工商者70 人，占总人数的7％；事业单位人员53 人，占总人数的5.3％；国家公务员45 人，占总人数的4.5％；学生17 人，占总人数的1.7％；离退休人员213 人，占总人数的21.3％；其它147人，占总人数的14.7％。被调查者的社会职业分布具有广泛性。
（二）调查结果
1．人们对信访及信访工作的认知与认同程度。（1）群众认为信访工作的主要作用，点击率最高的是：完善政治参与、舆情分析，促进社会稳定和谐，占38.3%。而对信访工作地了解程度，60.8%的人了解一些，6.2%的人了解较多，不了解的占33%。普通市民认为通过信访渠道能解决问题的占21%，不能解决的占10.5%，部分解决的占46%，不清楚的占22.5%。（2）公民与社会或他人发生纠纷，群众首先选择的救济方式分别为：司法渠道占19.1%，行政复议或仲裁占8.7%，调解占44.9%，信访占27.3%。（3）人们之所以选择信访这种权利救济方式，是因为信访与其他救济方式相比具有以下特点，被调查者选择为：成本低占15.9%，方便易行占24.9%，制约较少占6.8%，程序简单占17.6%，能够解决占问题23.3%，不得已而为之占11.5%。
2．信访工作改革的出路和意见建议。近80％的人认为我国现行信访制度必须进行改革，要在完善体制、建立机制、改进方式法上下功夫。（1）对信访工作改革的出路。市民群众的选题比例为：强化司法、弱化信访占16.2%，将信访纳入法制化轨道占44.8%，取消信访占2.1%，加强信访占36.9%。（2）对信访工作改革的具体方式。市民群众的选项比例如下：加强信访法治化建设占44.2%，建立信访工作长效机制占45.6%；进一步畅通信访渠道，切实维护公民的合法权益占69.7%；整合资源，加强信访机构和队伍建设占58.5%；强化行政机关的责任，规范其处理信访事项的行为占66.6%；规范公民的信访行为占42.6%。（3）对做好新时期信访工作的意见和建议。经过认真梳理，出现较多的字词是提高工作效率，解决群众的实际问题，部门和上下级之间不要互相推诿，提高工作人员素质和责任心。
二、信访工作存在问题分析
对上述调查结果进行分析不难了解到，信访量增多与选择救济渠道的原因，以及信访工作体制与机制存在弊端的成因。
（一）信访量增多与选择救济渠道的分析
1．不同群体间的利益调整是信访量增多的客观现实因素。我国正处于改革的攻坚时期，体制转轨和经济的快速发展带来了各方利益的调整，一些潜在的社会矛盾逐渐凸显出来。由于我国现行的矛盾与纠纷解决机制不完善，社会矛盾没有得到及时妥善地化解，形成了“老矛盾— —没有解决—— 新矛盾出现”的这样一种恶性循环，信访量必然增多。统计显示，涉及利益关系的信访量占79.8%。
2．人们法制观念淡薄，“弃法崇信”现象严重。普法形式化，依法行政、依法办事还没有真正深入人心，加上许多信访人的“清官”情结，期盼“清天大老爷”的出现，一些群众习惯于通过信访渠道解决诉求，遇到问题就上访，把上访作为解决一切问题的途径。调查中认为法制不完备的人占68.3%，群众习惯用信访解决问题的人占31%。
3．信访解决了一部分群众的实际问题。被调查者认为信访可以解决问题或解决部分问题的占67%。由于行政救济渠道、司法救济机制存在的弊端，使大量应该通过以上渠道解决的诉求涌向了信访渠道。信访部门不堪负重、压力很大，在力所能及的范围内努力解决群众的合理问题。
（二）信访工作体制与机制分析
1．信访部门责重权轻，职能与职权不相匹配。53.9%的市民群众认为，信访部门的权限非常有限，基本没有制约下级或者同级政府部门的权力。信访部门对信访案件的处理，仅有“转办、交办、督办、协调”等几种有限手段。面对大量的信访案件，信访部门处于尴尬的境地，一方面要求“事要解决”，对信访问题的处理结果负责、对社会稳定负责，承担社会矛盾“减压筏”、“调节器”的职能；一方面又没有直接影响处理结果的权力。通常就是把信访材料层层下转。这样一来，必然使得老百姓的信访材料绝大多数石沉大海，不了了之。信访部门于是被社会戏称为“第二邮局”。
2 ．法制程度低、“人治”色彩浓。现行信访立法不完善，造成信访程序性和规范性缺失，信访人和信访部门权利义务模糊不清，信访的管辖范围被迫扩容，信访案件内容繁杂涉及到社会生活的方方面面，造成信访案件增加，解决难度加大。而且我国现行的信访机构实际是各级行政机关秘书型的附属部门。由于附属性决定其没有相应的行政职权，在信 访案件的处理过程中往往要对行政机关负责，并征求行政机关的意见，导致信访的行政干预性极其突出，处理程序不规范、不严密，许多问题的解决依靠领导的批示推进，带有浓厚的政治与“人治”色彩。有21.6%的市民群众持此观点。
3．监督无手段、协调不到位。根据《信访条例》斌予的职权，信访部门主要享有督促检查权和协调处理权、以及改进工作的批评建议权。但实际工作中，信访部门不具有具体的行政职权，使得三项职权的使行缺乏依托或载体，督促检查无手段，协调处理很难到位，改进工作的批评建议权缺乏权威，对有关部门往往无关疼痒，难以落实，使信访工作的功能和作用大为衰减。34.6%的群众赞同这种观点。
4．结构失调，效率低下。由于信访制度中缺乏有效、强硬的处理机制，信访机构之间又缺乏统领关系，体制结构松散，职能交错，缺乏内在的沟通和协调，信息不共享，信访资源被大量浪费和闲置，而相当一部分县级信访机构却又人员偏少、经费匮乏，一些信访案件常出现多重受理或相互推诿的现象，结案周期长、办结率低。据昆明市信访部门自身统计，市县两级信访部门直接查处的信访件只占信访总量的1.5%左右。
三、做好信访工作的建议
党的十七大提出：最大限度激发社会创造力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。
（一）改革信访制度，创新体制、机制。按信访法治化的道路，把加强
现有信访机构、提高效能作为近期目标。将党委和政府信访部门作为派出机构，提高权威性。
（二）加强信访法制化建设，建立信访工作长效机制。提高信访立法的地位和效力等级。国务院颁布的《信访条例》，与信访的宪法地位并不相称，信访作为由宪法确定的公民基本民主权利和国家的基本民主制度，宜由全国人大制定具体的法律来加以保障。
（三）进一步畅通信访渠道，切实维护公民的合法权益。要在继续畅通现有各种信访渠道的同时，运用现代信息网络手段，建立信访工作信息网络系统，提高信访工作的管理水平和工作效率。
（四）加强信访机构和队伍建设。切实加强信访干部队伍建设，要按胡锦涛总书记“对三类干部要特别关注”的要求，切实解决好信访干部交流使用的导向问题。要进一步改善信访部门的工作条件和环境，在人、财、物上给予更大的支持，为有效处置各类信访问题提供必要的物质保障。
（五）加大信访法制宣传教育的力度。抓好“双教育、双规范”，既教育公务员依法处理信访问题，又教育公民依法信访；既规范公务员处理信访事项的行为，又规范公民信访行为。
综上所述，信访工作及制度改革的实质是公民诉求渠道的价值取向问题。信访工作及体制、机制的改革还需要在基层至下而上积极探索，大胆突破，勇于进行制度创新，为整个信访工作改革和信访立法积累经验。
【参考文献】：
1.中国行政管理学会：《信访学概论》，中国方正出版社，2005年3月第1版；
2.王学军主编：《信访条例讲话》，法律出版社，2005年5月第1版；
3.应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期；
4. 田文利：“信访制度改革的理论分析和模式选择”，2006年3月18日；
5.于建嵘：“信访的制度性缺失及其政治后果”，2006年3月19日；
【关键词】：信访调查分析看法建议
一、调查对象与调查结果
我们选择在昆明市经济社会发展较快、社会矛盾和信访问题相对较多的四个主城区（盘龙、五华、官渡、西山）开展调查，以普通市民群众作为调查对象，分别在人群相对集中的学校、幼儿园、青少年活动中心、农贸市场、购物超市、城市广场、社区居委会等地方进行问卷调查。并有幸结合今年奥运信访维稳工作，全国开展县区委书记“大接访”、干部“大下访”活动，对部分领导及信访机构工作人员和信访群众进行了访谈调查。
（一）调查对象
按统计学原理，本次调查采取的是等距离随机抽样调查方法。国家统计局按昆明市的经济社会发展水平和常住人口确定，该市主城区经常性住户调查样本应均衡性地分布为800 户。因此，我们在调查选点上已充分考虑了分布的均衡性，调查规模和样本量确定为1000份，并将对相关人员的访谈调查作为必要的补充或拓展，被调查者基本情况如下。
1．被调查者性别比。男性507人，占总人数的50.7％；女性493人，占总人数的49.3％。性别比例均匀。
2．被调查者年龄分布。18-30岁139人，占总人数的13.9％；31-40岁305 人，占总人数的30.5％；41-50 岁254 人，占总人数的25.4％；18-30 岁165 人，占总人数的16.5％；18-30 岁137 人，占总人数的13.7％。被调查者年龄分布合理，31-60岁的主流人群占本次调查的比例达72.4％。
3．被调查者文化程度。小学及以下59人，占总人数5.9％；初中213人，占总人数21.3％；高中（中专）355人，占总人数35.5％；大专以上373人，占总人数37.3％。中、高学历的被访者比例最大，占35.5%和37.3%。
4．被调查者的社会角色。企业员工232人，占总人数的23.2％；农民114人，占总人数的11.4％；个体工商者70 人，占总人数的7％；事业单位人员53 人，占总人数的5.3％；国家公务员45 人，占总人数的4.5％；学生17 人，占总人数的1.7％；离退休人员213 人，占总人数的21.3％；其它147人，占总人数的14.7％。被调查者的社会职业分布具有广泛性。
（二）调查结果
1．人们对信访及信访工作的认知与认同程度。（1）群众认为信访工作的主要作用，点击率最高的是：完善政治参与、舆情分析，促进社会稳定和谐，占38.3%。而对信访工作地了解程度，60.8%的人了解一些，6.2%的人了解较多，不了解的占33%。普通市民认为通过信访渠道能解决问题的占21%，不能解决的占10.5%，部分解决的占46%，不清楚的占22.5%。（2）公民与社会或他人发生纠纷，群众首先选择的救济方式分别为：司法渠道占19.1%，行政复议或仲裁占8.7%，调解占44.9%，信访占27.3%。（3）人们之所以选择信访这种权利救济方式，是因为信访与其他救济方式相比具有以下特点，被调查者选择为：成本低占15.9%，方便易行占24.9%，制约较少占6.8%，程序简单占17.6%，能够解决占问题23.3%，不得已而为之占11.5%。
2．信访工作改革的出路和意见建议。近80％的人认为我国现行信访制度必须进行改革，要在完善体制、建立机制、改进方式法上下功夫。（1）对信访工作改革的出路。市民群众的选题比例为：强化司法、弱化信访占16.2%，将信访纳入法制化轨道占44.8%，取消信访占2.1%，加强信访占36.9%。（2）对信访工作改革的具体方式。市民群众的选项比例如下：加强信访法治化建设占44.2%，建立信访工作长效机制占45.6%；进一步畅通信访渠道，切实维护公民的合法权益占69.7%；整合资源，加强信访机构和队伍建设占58.5%；强化行政机关的责任，规范其处理信访事项的行为占66.6%；规范公民的信访行为占42.6%。（3）对做好新时期信访工作的意见和建议。经过认真梳理，出现较多的字词是提高工作效率，解决群众的实际问题，部门和上下级之间不要互相推诿，提高工作人员素质和责任心。
二、信访工作存在问题分析
对上述调查结果进行分析不难了解到，信访量增多与选择救济渠道的原因，以及信访工作体制与机制存在弊端的成因。
（一）信访量增多与选择救济渠道的分析
1．不同群体间的利益调整是信访量增多的客观现实因素。我国正处于改革的攻坚时期，体制转轨和经济的快速发展带来了各方利益的调整，一些潜在的社会矛盾逐渐凸显出来。由于我国现行的矛盾与纠纷解决机制不完善，社会矛盾没有得到及时妥善地化解，形成了“老矛盾— —没有解决—— 新矛盾出现”的这样一种恶性循环，信访量必然增多。统计显示，涉及利益关系的信访量占79.8%。
2．人们法制观念淡薄，“弃法崇信”现象严重。普法形式化，依法行政、依法办事还没有真正深入人心，加上许多信访人的“清官”情结，期盼“清天大老爷”的出现，一些群众习惯于通过信访渠道解决诉求，遇到问题就上访，把上访作为解决一切问题的途径。调查中认为法制不完备的人占68.3%，群众习惯用信访解决问题的人占31%。
3．信访解决了一部分群众的实际问题。被调查者认为信访可以解决问题或解决部分问题的占67%。由于行政救济渠道、司法救济机制存在的弊端，使大量应该通过以上渠道解决的诉求涌向了信访渠道。信访部门不堪负重、压力很大，在力所能及的范围内努力解决群众的合理问题。
（二）信访工作体制与机制分析
1．信访部门责重权轻，职能与职权不相匹配。53.9%的市民群众认为，信访部门的权限非常有限，基本没有制约下级或者同级政府部门的权力。信访部门对信访案件的处理，仅有“转办、交办、督办、协调”等几种有限手段。面对大量的信访案件，信访部门处于尴尬的境地，一方面要求“事要解决”，对信访问题的处理结果负责、对社会稳定负责，承担社会矛盾“减压筏”、“调节器”的职能；一方面又没有直接影响处理结果的权力。通常就是把信访材料层层下转。这样一来，必然使得老百姓的信访材料绝大多数石沉大海，不了了之。信访部门于是被社会戏称为“第二邮局”。
2 ．法制程度低、“人治”色彩浓。现行信访立法不完善，造成信访程序性和规范性缺失，信访人和信访部门权利义务模糊不清，信访的管辖范围被迫扩容，信访案件内容繁杂涉及到社会生活的方方面面，造成信访案件增加，解决难度加大。而且我国现行的信访机构实际是各级行政机关秘书型的附属部门。由于附属性决定其没有相应的行政职权，在信 访案件的处理过程中往往要对行政机关负责，并征求行政机关的意见，导致信访的行政干预性极其突出，处理程序不规范、不严密，许多问题的解决依靠领导的批示推进，带有浓厚的政治与“人治”色彩。有21.6%的市民群众持此观点。
3．监督无手段、协调不到位。根据《信访条例》斌予的职权，信访部门主要享有督促检查权和协调处理权、以及改进工作的批评建议权。但实际工作中，信访部门不具有具体的行政职权，使得三项职权的使行缺乏依托或载体，督促检查无手段，协调处理很难到位，改进工作的批评建议权缺乏权威，对有关部门往往无关疼痒，难以落实，使信访工作的功能和作用大为衰减。34.6%的群众赞同这种观点。
4．结构失调，效率低下。由于信访制度中缺乏有效、强硬的处理机制，信访机构之间又缺乏统领关系，体制结构松散，职能交错，缺乏内在的沟通和协调，信息不共享，信访资源被大量浪费和闲置，而相当一部分县级信访机构却又人员偏少、经费匮乏，一些信访案件常出现多重受理或相互推诿的现象，结案周期长、办结率低。据昆明市信访部门自身统计，市县两级信访部门直接查处的信访件只占信访总量的1.5%左右。
三、做好信访工作的建议
党的十七大提出：最大限度激发社会创造力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。
（一）改革信访制度，创新体制、机制。按信访法治化的道路，把加强
现有信访机构、提高效能作为近期目标。将党委和政府信访部门作为派出机构，提高权威性。
（二）加强信访法制化建设，建立信访工作长效机制。提高信访立法的地位和效力等级。国务院颁布的《信访条例》，与信访的宪法地位并不相称，信访作为由宪法确定的公民基本民主权利和国家的基本民主制度，宜由全国人大制定具体的法律来加以保障。
（三）进一步畅通信访渠道，切实维护公民的合法权益。要在继续畅通现有各种信访渠道的同时，运用现代信息网络手段，建立信访工作信息网络系统，提高信访工作的管理水平和工作效率。
（四）加强信访机构和队伍建设。切实加强信访干部队伍建设，要按胡锦涛总书记“对三类干部要特别关注”的要求，切实解决好信访干部交流使用的导向问题。要进一步改善信访部门的工作条件和环境，在人、财、物上给予更大的支持，为有效处置各类信访问题提供必要的物质保障。
（五）加大信访法制宣传教育的力度。抓好“双教育、双规范”，既教育公务员依法处理信访问题，又教育公民依法信访；既规范公务员处理信访事项的行为，又规范公民信访行为。
综上所述，信访工作及制度改革的实质是公民诉求渠道的价值取向问题。信访工作及体制、机制的改革还需要在基层至下而上积极探索，大胆突破，勇于进行制度创新，为整个信访工作改革和信访立法积累经验。
【参考文献】：
1.中国行政管理学会：《信访学概论》，中国方正出版社，2005年3月第1版；
2.王学军主编：《信访条例讲话》，法律出版社，2005年5月第1版；
3.应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，《法学研究》2004年第3期；
4. 田文利：“信访制度改革的理论分析和模式选择”，2006年3月18日；
5.于建嵘：“信访的制度性缺失及其政治后果”，2006年3月19日；