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摘要：行政复议制度是行政纠纷解决机制，限制公权力侵害，保护公民合法权益，但在现实实践中也存在诸多不足，本文拟对此简要分析，并提出合理化建议，完善行政复议制度。
关键词：现实不足；完善
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）09-0040-01
一、现实不足
（一）行政复议机构不统一，缺乏独立性。
我国的行政复议指“行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度”。①据此，复议机关通常是做出行政行为的行政机关本身或者其上级机关，它们之间存在隶属关系，再加上行政复议本质上是行政机关的自我纠错的制度，难免会出现“官官相护”的现象，从而违背自然公正法则。这些层层设置的行政复议机构数量众多但却十分分散，给相对人申请复议造成了很多困难，也违背了精简与高效原则。
（二）行政复议与诉讼衔接不流畅，反而增加了诉累。
行政复议与行政诉讼的衔接关系与行政相对人实现权利救济息息相关。二者虽都具有救济性质，但衔接不畅，主要表现在以下三点：首先体现在经复议的案件进入诉讼前，必须具备的条件不明确，例如：什么是经复议的案件？经复议的案件是否必须是复议机关做出维持或改变的决定？哪些经复议的案件属于行政诉讼的受案范围不明确等等。其次，衔接不畅还表现在设置的不合理和设置的正当性不足。“诉愿与行政诉讼制度，均系用以救济人民受行政权之侵害，以求其复原，从其目的而言，均属相同，并不因为前者为自律，后者为他律，前者欠缺独立性保障，而后者适用审判独立，在其救济价值有根本差别。”②因此，行政复议和行政诉讼之间的衔接关系直接反映了行政权与司法权的协调问题。如果衔接不好，行政权与司法权就会相互侵蚀，进而导致整个行政救济体系的紊乱，同时，也会增加公民诉讼的额外负担，不利于公民寻求法律手段保障自己的合法权益。
二、完善建议
（一）建立相对独立、统一的行政复议机构。
由于我国行政复议机构自身缺乏独立性，隶属于各级人民政府或者行政部门，没有独立的人、财、物权，其职责仅限于查清事实，草拟办理意见，不能以自己的名义直接做出行政复议决定，也使它在解决纠纷方面发挥的作用大打折扣。因此，应将行政复议机关从行政机关内部分离出来，成为独立的行政机构，具有独立的法律地位，确立行政复议机关的独立性，有利于提高行政效率，减少行政纠纷，提高行政复议行为的公正性和权威性。当然，这样做的前提是必须保证行政复议人员的专业性，可以设置、提高行政复议人员的进入门槛，保障从业人员的专业素质，同时用《行政复议法》来明确规范行政复议人员的行为，保证行政复议行为客观、中立。另外，笔者认为，在层层行政复议机构之间应该建立一个彼此能够相互联系的机构，保障不同层级之间的行政复议工作能够顺达，减少重复复议，越级复议，提高行政复议的实效性。同时，还应当精简行政复议机构，减少不必要的工作人员的开支，降低财政成本。
（二）完善行政诉讼与行政复议的衔接。
1.重新设置复议前置型。
目前，我国立法关于复议前置型的规定比较随意，缺乏明确、统一的标准，因而，可以重新设定。“鉴于我国目前行政复议案件居高不下的维持率和判决改变率，”③行政复议前置所具有的减轻法院负担等的内在功能不仅难以发挥，甚至还阻碍了当事人及时维护合法权益，因此，必须要减少目前单行立法中所规定的复议前置情形。具体设想如下，首先，修改法规中可以设置复议前置的情形，将复议前置的情形缩小到法律之中了；其次，将复议前置限定于某些具有极强专业性、技术性的案件中。以便充分发挥行政机关的专业优势。此外，鉴于目前我国的行政诉讼仅仅只限于合法性审查，因此，对涉及到合理性问题的案件也应设置复议前置，避免因法院判决驳回诉讼请求而导致当事人无法再获得行政救济。
2.尊重当事人的选择自由。
就本质而言，行政复议和行政诉讼都是为了保护相对人的私益而设置的。因此，在程序设计上，应当相信相对人能够通过程序来保护自己的权益，从而做出明智的选择。如果复议委员会维持原具体行政行为，相对人不服的，应由相对人选择，即其既可以选择原行政机关为被告向人民法院提起行政诉讼，也可以选择复议委员会为被告向人民法院提起行政诉讼。这样做，既尊重了相对人的选择自由，又有助于追究行政复议委员会形式不作为（逾期不作出复议决定）和实质不作为对复议案件不认真审查草率维持了事）的法律责任，使相对人的诉权得到了保护，还有助于取消行政复议法中复议终局的规定，使司法最终裁决原则在行政法领域得到全面贯彻，使行政复议和行政诉讼这两种救济手段更好地衔接起来。也只有在行政相对人的自由选择中，行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人实际感知，二者才能在彼此的激烈的竞争中获得成长，并共同强大起来。
注释：
①参见姜明安著《行政法与行政诉讼法》第279页，北京大学出版社，1999年版。
②参见蔡志方：《论诉愿与行政诉讼之关系》，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编：《当代公法理论》，738页，台北，月旦出版社股份有限公司，1993。
③统计资料显示，在2000年至2002年间，全国各级行政复议机关复议案件的维持率分别为15%、52%和53.7%；山东省各级行政复议机关所受理的复议案件经复议后又起诉到法院的比重分别为26.6%、38.2%和38.8%，这些案件最终被法院判决维持的分别为52%、13%和48%。参见刘东生（山东省人民政府法制办公室）：《行政复议制度发展障碍分析》，全国依法行政理论研讨会（2003年8月，，呼和浩特）论文汇编之五。这些数据反映了当下性横复议制度在弥息行政纠纷，保障相对人合法权益上的乏力。
关键词：现实不足；完善
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）09-0040-01
一、现实不足
（一）行政复议机构不统一，缺乏独立性。
我国的行政复议指“行政相对人认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并做出行政复议决定的一种法律制度”。①据此，复议机关通常是做出行政行为的行政机关本身或者其上级机关，它们之间存在隶属关系，再加上行政复议本质上是行政机关的自我纠错的制度，难免会出现“官官相护”的现象，从而违背自然公正法则。这些层层设置的行政复议机构数量众多但却十分分散，给相对人申请复议造成了很多困难，也违背了精简与高效原则。
（二）行政复议与诉讼衔接不流畅，反而增加了诉累。
行政复议与行政诉讼的衔接关系与行政相对人实现权利救济息息相关。二者虽都具有救济性质，但衔接不畅，主要表现在以下三点：首先体现在经复议的案件进入诉讼前，必须具备的条件不明确，例如：什么是经复议的案件？经复议的案件是否必须是复议机关做出维持或改变的决定？哪些经复议的案件属于行政诉讼的受案范围不明确等等。其次，衔接不畅还表现在设置的不合理和设置的正当性不足。“诉愿与行政诉讼制度，均系用以救济人民受行政权之侵害，以求其复原，从其目的而言，均属相同，并不因为前者为自律，后者为他律，前者欠缺独立性保障，而后者适用审判独立，在其救济价值有根本差别。”②因此，行政复议和行政诉讼之间的衔接关系直接反映了行政权与司法权的协调问题。如果衔接不好，行政权与司法权就会相互侵蚀，进而导致整个行政救济体系的紊乱，同时，也会增加公民诉讼的额外负担，不利于公民寻求法律手段保障自己的合法权益。
二、完善建议
（一）建立相对独立、统一的行政复议机构。
由于我国行政复议机构自身缺乏独立性，隶属于各级人民政府或者行政部门，没有独立的人、财、物权，其职责仅限于查清事实，草拟办理意见，不能以自己的名义直接做出行政复议决定，也使它在解决纠纷方面发挥的作用大打折扣。因此，应将行政复议机关从行政机关内部分离出来，成为独立的行政机构，具有独立的法律地位，确立行政复议机关的独立性，有利于提高行政效率，减少行政纠纷，提高行政复议行为的公正性和权威性。当然，这样做的前提是必须保证行政复议人员的专业性，可以设置、提高行政复议人员的进入门槛，保障从业人员的专业素质，同时用《行政复议法》来明确规范行政复议人员的行为，保证行政复议行为客观、中立。另外，笔者认为，在层层行政复议机构之间应该建立一个彼此能够相互联系的机构，保障不同层级之间的行政复议工作能够顺达，减少重复复议，越级复议，提高行政复议的实效性。同时，还应当精简行政复议机构，减少不必要的工作人员的开支，降低财政成本。
（二）完善行政诉讼与行政复议的衔接。
1.重新设置复议前置型。
目前，我国立法关于复议前置型的规定比较随意，缺乏明确、统一的标准，因而，可以重新设定。“鉴于我国目前行政复议案件居高不下的维持率和判决改变率，”③行政复议前置所具有的减轻法院负担等的内在功能不仅难以发挥，甚至还阻碍了当事人及时维护合法权益，因此，必须要减少目前单行立法中所规定的复议前置情形。具体设想如下，首先，修改法规中可以设置复议前置的情形，将复议前置的情形缩小到法律之中了；其次，将复议前置限定于某些具有极强专业性、技术性的案件中。以便充分发挥行政机关的专业优势。此外，鉴于目前我国的行政诉讼仅仅只限于合法性审查，因此，对涉及到合理性问题的案件也应设置复议前置，避免因法院判决驳回诉讼请求而导致当事人无法再获得行政救济。
2.尊重当事人的选择自由。
就本质而言，行政复议和行政诉讼都是为了保护相对人的私益而设置的。因此，在程序设计上，应当相信相对人能够通过程序来保护自己的权益，从而做出明智的选择。如果复议委员会维持原具体行政行为，相对人不服的，应由相对人选择，即其既可以选择原行政机关为被告向人民法院提起行政诉讼，也可以选择复议委员会为被告向人民法院提起行政诉讼。这样做，既尊重了相对人的选择自由，又有助于追究行政复议委员会形式不作为（逾期不作出复议决定）和实质不作为对复议案件不认真审查草率维持了事）的法律责任，使相对人的诉权得到了保护，还有助于取消行政复议法中复议终局的规定，使司法最终裁决原则在行政法领域得到全面贯彻，使行政复议和行政诉讼这两种救济手段更好地衔接起来。也只有在行政相对人的自由选择中，行政复议与行政诉讼制度的优劣才能为相对人实际感知，二者才能在彼此的激烈的竞争中获得成长，并共同强大起来。
注释：
①参见姜明安著《行政法与行政诉讼法》第279页，北京大学出版社，1999年版。
②参见蔡志方：《论诉愿与行政诉讼之关系》，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会编：《当代公法理论》，738页，台北，月旦出版社股份有限公司，1993。
③统计资料显示，在2000年至2002年间，全国各级行政复议机关复议案件的维持率分别为15%、52%和53.7%；山东省各级行政复议机关所受理的复议案件经复议后又起诉到法院的比重分别为26.6%、38.2%和38.8%，这些案件最终被法院判决维持的分别为52%、13%和48%。参见刘东生（山东省人民政府法制办公室）：《行政复议制度发展障碍分析》，全国依法行政理论研讨会（2003年8月，，呼和浩特）论文汇编之五。这些数据反映了当下性横复议制度在弥息行政纠纷，保障相对人合法权益上的乏力。