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城市管理体制改革创新一直是国内各城市不断探索的重要课题。我国在推进城市化过程中，城市管理遇到了一些新问题，需要从深层次的管理体制寻求解决办法。城市管理体制如何应时而变，变当其用，是值得探讨的。
2010年10月23日至27日，作者赴广州、深圳专题调研两市的城市管理体制改革情况，通过座谈、参观，对两市的城市管理体制改革情况有了一定程度的了解。两市基本上是按照“大城管”的思路来构建城市综合管理体制，突出了市级城市管理的综合协调职能，将城市管理重心下移到区街，完善“两级政府，三级管理，四级网络”纵向管理体制，实现管理权与执法权相结合、综合执法与专业执法相结合。
一、广州城市管理体制改革的有关情况
（一）改革背景与总体情况
2009年9月，广州市启动了“大部制”政府机构改革，市政府机构减少9个，调整、撤并29个，市级行政审批事项和议事、临时机构均精简50%以上。这次改革的一项重要内容，就是对城市管理职能机构进行整合。组建广州市城市管理领导小组，将原先的广州市城市管理委员会实体化，负责全市市政基础设施、公用事业、环境卫生和市容环境综合整治以及城市管理综合执法，实行由市城市管理委员会统筹全市的管理和城管综合执法，实现发展规划、专业管理、综合执法、监督考评的有机统一，形成资源共享、行政高效、责任到位的城管格局。新的广州市城市管理委员会是市政府组成部门，将原城管综合执法、市容保洁、市政设施建设与维护等多个职能进行整合，设置17个机关处室，15个直属单位和8个专项单位，成为一个综合性大部门。同时把市城管局由挂靠建委管理转由市城管委全权接管，保留市城管局原有的综合行政执法职能。
（二）改革动因
广州市进行城市管理体制改革，基于三个目的：一是整合城市管理资源，精简并理顺管理体制；二是实现综合执法和专业执法的有机统一；三是实现建管分离、建管并重的管理目标。新的城市管理体制旨在实现管理、服务和执法的“三统一”，实现执法力量重心下移，形成“统一领导，各司其职，规范管理，强化基层”的管理新格局，建立起科学、规范、高效的“两级政府，三级管理，四级网络”新体制，构建“适应、协同、集中、高效”的新模式。
改革恪守五条原则：一是立足于整合城市管理资源，将相关城市管理职能相对归并，能一个部门管好的就不再设多个部门管理；二是立足于理顺管理体制，建管分离，原则上工程建设归口建设部门，建设部门建好后，能移交管理部门的就移交；三是立足于公共管理和综合执法有机统一，市城管委主任兼市城管综合执法局局长，防止出现管理与执法脱节和“两张皮”现象；四是立足于统筹考虑城市管理维护和运行，坚持标准化、精细化、人性化、网格化、数字化、社会化；五是立足于坚持从大局出发，从利于工作和可操作角度出发，提高管理效能，局部利益服从整体利益。
（三）改革的具体措施
一是调整机构。将原市城市管理委员会更名为市城市管理工作领导小组，市长任领导小组主任、常务副市长任常务副主任、多位副市长以及各部门各区主要负责人任副主任和委员，作为广州市城市管理新的协调议事机构。重新组建市城市管理委员会，挂市城市管理委员会和市城市管理综合执法局牌子，不再单设市城市管理综合执法局。将原市建委、市政园林、市容环卫三个直属执法分局整合为三个副局级专业执法支队（市容环境执法支队、市政建设执法支队、违法建设执法支队），同时，将市爱国卫生运动委员会办公室并入市城市管理委员会。区、县级也参照市城市管理委员会的编制整合，区、县级城管办与区、县级城管分局，街（镇）城管科与城管队分别合署办公，两块牌子、一套人马。改革后，市城管执法部门从原先8方面59项执法任务增加到现在16方面207项执法任务，人员总量从原先定编2000人增加到3196人，按照“人随事走、财随事走”原则，总体不突破职级和定编员额，做到改革与精简并举。
二是梳理部门职责。在对有关城市建设和管理部门的职责进行全面梳理的基础上，将市市容环境卫生局的职责、市市政园林局有关市政管理和燃气行业管理的职责、市建委有关城市管理和市容环境卫生的职责，以及市城管综合执法局的综合管理和综合执法职能划入新的市城管委，实现城市管理工作归口管理。
三是理顺市区与基层的关系。推进城市管理重心下移，调整充实街道执法、管理和服务力量，把适合街道负责的事项都交给街道实施，形成层级分明、职责清晰的“市城管委统筹管理、城管综合执法局专业执法、执法重心下移到街道”的工作体系。现在广州全市总共有125个街道，平均每个街道有16-17名城管执法人员。
二、深圳城市管理体制改革的有关情况
（一）改革背景与总体情况
深圳是全国最早进行城市管理综合执法的试点城市之一。从1998年起就开始城市管理综合执法工作试点，做了许多探索，也积累了一些宝贵经验。2009年9月，深圳市启动行政机构改革，按照“大部制”思路分设委、办、局。原先46个政府工作部门减为31个，80％的工作部门纳入整合范围。此次改革中，深圳的城市管理局职能涵盖市政管理、市容卫生、爱国卫生、公用事业、园林绿化和综合执法，内设8处室，直属16个单位。
（二）主要措施
一是调整职能，实现建管分离，充实城管内容。借助政府机构“大部制”改革，深圳市将原由市城管局承担的市政建设、桥梁的规划、建设职责划转给市交通委，保留市政道路照明设施的管护工作；同时，将原由市农林渔业局承担的林业管理职责，包括森林警察队伍转给市城管局。
二是理顺管理体制，实现重心下移。在执法体制上由区管理为主转变为以街道管理为主，各区城市管理行政执法局在辖区各街道设立街道执法队，执法队派驻街道办事处，人、财、物全部由街道办事处负责；在管理模式上，市、区城市管理行政执法局由执法与监督并举转变为以监督为主，市、区城市管理行政执法局原有的执法队伍分别调整为市城市管理行政执法监察支队和区城市管理行政执法监察大队。除跨区的、重大的执法事项外，具体的执法职能全部下放到街道，市、区城市管理行政执法局主要负责指导、协调和监督，各街道执法队负责具体执法工作。
三是划分执法范围，实行综合执法和专业执法相结合。深圳原先是个“大城管”的架构，综合执法范围涵盖多个职能局。结合“大部制”改革，深圳市对行政执法范围进行了重新界定，并将原属于综合执法范围的工商、食品卫生、规划、土地、药品、医疗器械、保健食品、化妆品、劳动、人才市场以及文化市场管理等职责调整出去，交由各相关部门专业执法。比如，非法利用土地的违章建筑由国土规划局执法部门执法。该部门从市、区到街道，有相应的执法队伍和人员。由过去强调相对集中行政处罚权转向今天适当的专业执法，深圳力图解决管理与执法脱节、部门交叉推诿现象。
四是探索综合执法逐步向警察化过渡，实行“一警多能”的执法模式。结合森林公安划归该局的新情况，深圳市城管局正在依托森林公安平台，利用森林公安机构和建制，增加人员编制，拓展职能，增加案件管辖范围，以保障配合协助城管综合执法。同时，对城管执法队伍和森林警察队伍实行整合，实行“捆绑式”联合执法，确保行政处罚能够及时、到位。目前，深圳市城市管理局正在研究有关方案，上报深圳市委市政府，力争在执法体制机制警察化方面迈出新的一步。
三、广州、深圳两市城管体制改革对北京的启示
广、深两市是全国最先面临流动人口大量涌入、城市管理产生大量难题的城市。两市在开展综合执法工作方面也是全国最早的一批。十几年来，两市在加强城市管理、提高综合执法水平和能力方面多有探索，勇于创新，他们的一些做法和尝试有一定的先导性和参考价值，对北京进行城市管理体制创新具有启示意义。
（一）在加强城市管理过程中，要处理好管理权和执法权的合理配置，同时要寓服务于管理和执法之中
此次广州城管体制改革，一方面将城管委转为政府组成部门，并转入若干个部门的管理职责，增加城管委的管理权；同时，将城管综合执法局并入城管委，形成管理和执法并重的城市管理体制。可以说，广州市城管委是“小变大、弱变强”的改革。深圳的改革与此不同，鉴于深圳城管局原先就是一个涵盖了五个职能局再加一个执法局的职责，此次改革，剥离出城管局不应有的工程规划建设的职责，实行建管分离，同时，并入林业管理的执法权，职责有增有减，总体看，是“适度化、专业化”的改革。两市改革的共同之处，都是在城市管理机构作为政府组成部门独立运作的基础上，力求实现管理权和执法权的合理配置，形成管理、服务、执法统一、协调的“大城管”工作格局。
目前，北京市城市管理综合行政执法局采取挂靠北京市市政市容委的做法，与国务院国发[2002]17号文中“关于城市管理综合执法组织是各级人民政府直属的行政机关”的规定不符。参照广、深两市独立“大城管”的做法，需要研究北京城市管理职能定位，明确改革方向。
（二）重视末端建设，加强基层城管力量，关键是要形成有效的执行力
广、深两市均将城管执法权下放到街道，并配之于街道相应的人、财、物权。除了跨区的城管执法任务外，其他的城管执法皆由街道执行，市、区仅保留指导监督权，市、区的执法队分别调整为市、区执法监察队。深圳还制定了街道执法的16项规章制度，规范街道执法行为。通过强化街道执法功能，减少了重复执法、监察执法，及时把问题解决在基层，真正实现了城市管理重心的下移。
目前，北京的区、街城管执法体制，采取了各区政府自主决定的做法，形成了区对街道完全垂直管理、区和街双重管理和完全由街道办事处管理这三种不同的模式，执法权完全下放到街道的只有朝阳区和原东城区。上述三种模式各有利弊，北京市级城管部门希望实行垂直管理。今后，北京区、街城管执法体制是维持现状，还是进行改革，如果改革，朝何种方向改，是需要研究的课题。笔者认为，北京可以参考其他城市的做法，更重要的是应从北京市城市管理状况和需要出发，从如何提高管理效能着手，实事求是，实现管理权和执法权的合理配置。
（三）探索建立与国际接轨的城市管理综合执法体制
实现城管执法逐步向警察执法过渡，是广、深两市，也是各地城管部门共同推进的方向。深圳市借助森林公安划归市城管局的机会，意欲利用森林公安机构和编制，增加人员编制，拓展职能，增加案件管辖范围，保障配合协助城管综合执法。目前，深圳市城管局正在研究有关方案，上报市委市政府，争取对城管执法队伍和森林警察队伍实行整合管理。
但是，深圳目前的这种努力，只是在综合执法未能实现警察执法之前的一种过渡，面临体制机制上的许多障碍，但深圳的探索与努力方向值得关注。
据了解，国外发达国家对类似我国这样的城管，基本采用警察执法，采用一警多能的模式。国内长沙、沈阳和哈尔滨等城市的城管综合执法部门也有多种形式的城管警察队伍。北京已经是国际性的大都市，现在又提出要建设世界城市，在建立与国际接轨的城管综合执法体制方面，可以多一些探索。
（四）设立国家层面的城市管理行政主管部门或指导部门，同时要解决城市管理上立法缺失
从广、深两市调研情况，以及从全国城市管理实践看，城管部门强烈要求设立国家层面的城市管理行政指导部门，或者明确现有的某个中央部门负责指导全国城市管理工作，制定全国城市管理长远规划和远景目标、体制及机制；研究指导解决城市管理领域的共性问题；建立相对统一和规范的全国城市管理综合执法机构的基本构架和职能范围。
北京城管执法工作同样面临这些问题，城管部门多次提出类似要求。笔者认为，城市管理综合执法已经有十几年的探索，鉴于中国城市化方兴未艾，预计今后20-30年，中国的城市化率将从现在的46%提高到70%以上，城市管理的重要性迫切需要改变各地自行探索、各行其是的现状，有必要形成相对统一、规范的全国性城管综合执法体系。同时，适当的时候，建议全国人大立法，确定城市管理工作中央主责部门，使城管执法工作从立法上、行政领导上更加坚实、更强有力。
（责任编辑：文雪峰）
2010年10月23日至27日，作者赴广州、深圳专题调研两市的城市管理体制改革情况，通过座谈、参观，对两市的城市管理体制改革情况有了一定程度的了解。两市基本上是按照“大城管”的思路来构建城市综合管理体制，突出了市级城市管理的综合协调职能，将城市管理重心下移到区街，完善“两级政府，三级管理，四级网络”纵向管理体制，实现管理权与执法权相结合、综合执法与专业执法相结合。
一、广州城市管理体制改革的有关情况
（一）改革背景与总体情况
2009年9月，广州市启动了“大部制”政府机构改革，市政府机构减少9个，调整、撤并29个，市级行政审批事项和议事、临时机构均精简50%以上。这次改革的一项重要内容，就是对城市管理职能机构进行整合。组建广州市城市管理领导小组，将原先的广州市城市管理委员会实体化，负责全市市政基础设施、公用事业、环境卫生和市容环境综合整治以及城市管理综合执法，实行由市城市管理委员会统筹全市的管理和城管综合执法，实现发展规划、专业管理、综合执法、监督考评的有机统一，形成资源共享、行政高效、责任到位的城管格局。新的广州市城市管理委员会是市政府组成部门，将原城管综合执法、市容保洁、市政设施建设与维护等多个职能进行整合，设置17个机关处室，15个直属单位和8个专项单位，成为一个综合性大部门。同时把市城管局由挂靠建委管理转由市城管委全权接管，保留市城管局原有的综合行政执法职能。
（二）改革动因
广州市进行城市管理体制改革，基于三个目的：一是整合城市管理资源，精简并理顺管理体制；二是实现综合执法和专业执法的有机统一；三是实现建管分离、建管并重的管理目标。新的城市管理体制旨在实现管理、服务和执法的“三统一”，实现执法力量重心下移，形成“统一领导，各司其职，规范管理，强化基层”的管理新格局，建立起科学、规范、高效的“两级政府，三级管理，四级网络”新体制，构建“适应、协同、集中、高效”的新模式。
改革恪守五条原则：一是立足于整合城市管理资源，将相关城市管理职能相对归并，能一个部门管好的就不再设多个部门管理；二是立足于理顺管理体制，建管分离，原则上工程建设归口建设部门，建设部门建好后，能移交管理部门的就移交；三是立足于公共管理和综合执法有机统一，市城管委主任兼市城管综合执法局局长，防止出现管理与执法脱节和“两张皮”现象；四是立足于统筹考虑城市管理维护和运行，坚持标准化、精细化、人性化、网格化、数字化、社会化；五是立足于坚持从大局出发，从利于工作和可操作角度出发，提高管理效能，局部利益服从整体利益。
（三）改革的具体措施
一是调整机构。将原市城市管理委员会更名为市城市管理工作领导小组，市长任领导小组主任、常务副市长任常务副主任、多位副市长以及各部门各区主要负责人任副主任和委员，作为广州市城市管理新的协调议事机构。重新组建市城市管理委员会，挂市城市管理委员会和市城市管理综合执法局牌子，不再单设市城市管理综合执法局。将原市建委、市政园林、市容环卫三个直属执法分局整合为三个副局级专业执法支队（市容环境执法支队、市政建设执法支队、违法建设执法支队），同时，将市爱国卫生运动委员会办公室并入市城市管理委员会。区、县级也参照市城市管理委员会的编制整合，区、县级城管办与区、县级城管分局，街（镇）城管科与城管队分别合署办公，两块牌子、一套人马。改革后，市城管执法部门从原先8方面59项执法任务增加到现在16方面207项执法任务，人员总量从原先定编2000人增加到3196人，按照“人随事走、财随事走”原则，总体不突破职级和定编员额，做到改革与精简并举。
二是梳理部门职责。在对有关城市建设和管理部门的职责进行全面梳理的基础上，将市市容环境卫生局的职责、市市政园林局有关市政管理和燃气行业管理的职责、市建委有关城市管理和市容环境卫生的职责，以及市城管综合执法局的综合管理和综合执法职能划入新的市城管委，实现城市管理工作归口管理。
三是理顺市区与基层的关系。推进城市管理重心下移，调整充实街道执法、管理和服务力量，把适合街道负责的事项都交给街道实施，形成层级分明、职责清晰的“市城管委统筹管理、城管综合执法局专业执法、执法重心下移到街道”的工作体系。现在广州全市总共有125个街道，平均每个街道有16-17名城管执法人员。
二、深圳城市管理体制改革的有关情况
（一）改革背景与总体情况
深圳是全国最早进行城市管理综合执法的试点城市之一。从1998年起就开始城市管理综合执法工作试点，做了许多探索，也积累了一些宝贵经验。2009年9月，深圳市启动行政机构改革，按照“大部制”思路分设委、办、局。原先46个政府工作部门减为31个，80％的工作部门纳入整合范围。此次改革中，深圳的城市管理局职能涵盖市政管理、市容卫生、爱国卫生、公用事业、园林绿化和综合执法，内设8处室，直属16个单位。
（二）主要措施
一是调整职能，实现建管分离，充实城管内容。借助政府机构“大部制”改革，深圳市将原由市城管局承担的市政建设、桥梁的规划、建设职责划转给市交通委，保留市政道路照明设施的管护工作；同时，将原由市农林渔业局承担的林业管理职责，包括森林警察队伍转给市城管局。
二是理顺管理体制，实现重心下移。在执法体制上由区管理为主转变为以街道管理为主，各区城市管理行政执法局在辖区各街道设立街道执法队，执法队派驻街道办事处，人、财、物全部由街道办事处负责；在管理模式上，市、区城市管理行政执法局由执法与监督并举转变为以监督为主，市、区城市管理行政执法局原有的执法队伍分别调整为市城市管理行政执法监察支队和区城市管理行政执法监察大队。除跨区的、重大的执法事项外，具体的执法职能全部下放到街道，市、区城市管理行政执法局主要负责指导、协调和监督，各街道执法队负责具体执法工作。
三是划分执法范围，实行综合执法和专业执法相结合。深圳原先是个“大城管”的架构，综合执法范围涵盖多个职能局。结合“大部制”改革，深圳市对行政执法范围进行了重新界定，并将原属于综合执法范围的工商、食品卫生、规划、土地、药品、医疗器械、保健食品、化妆品、劳动、人才市场以及文化市场管理等职责调整出去，交由各相关部门专业执法。比如，非法利用土地的违章建筑由国土规划局执法部门执法。该部门从市、区到街道，有相应的执法队伍和人员。由过去强调相对集中行政处罚权转向今天适当的专业执法，深圳力图解决管理与执法脱节、部门交叉推诿现象。
四是探索综合执法逐步向警察化过渡，实行“一警多能”的执法模式。结合森林公安划归该局的新情况，深圳市城管局正在依托森林公安平台，利用森林公安机构和建制，增加人员编制，拓展职能，增加案件管辖范围，以保障配合协助城管综合执法。同时，对城管执法队伍和森林警察队伍实行整合，实行“捆绑式”联合执法，确保行政处罚能够及时、到位。目前，深圳市城市管理局正在研究有关方案，上报深圳市委市政府，力争在执法体制机制警察化方面迈出新的一步。
三、广州、深圳两市城管体制改革对北京的启示
广、深两市是全国最先面临流动人口大量涌入、城市管理产生大量难题的城市。两市在开展综合执法工作方面也是全国最早的一批。十几年来，两市在加强城市管理、提高综合执法水平和能力方面多有探索，勇于创新，他们的一些做法和尝试有一定的先导性和参考价值，对北京进行城市管理体制创新具有启示意义。
（一）在加强城市管理过程中，要处理好管理权和执法权的合理配置，同时要寓服务于管理和执法之中
此次广州城管体制改革，一方面将城管委转为政府组成部门，并转入若干个部门的管理职责，增加城管委的管理权；同时，将城管综合执法局并入城管委，形成管理和执法并重的城市管理体制。可以说，广州市城管委是“小变大、弱变强”的改革。深圳的改革与此不同，鉴于深圳城管局原先就是一个涵盖了五个职能局再加一个执法局的职责，此次改革，剥离出城管局不应有的工程规划建设的职责，实行建管分离，同时，并入林业管理的执法权，职责有增有减，总体看，是“适度化、专业化”的改革。两市改革的共同之处，都是在城市管理机构作为政府组成部门独立运作的基础上，力求实现管理权和执法权的合理配置，形成管理、服务、执法统一、协调的“大城管”工作格局。
目前，北京市城市管理综合行政执法局采取挂靠北京市市政市容委的做法，与国务院国发[2002]17号文中“关于城市管理综合执法组织是各级人民政府直属的行政机关”的规定不符。参照广、深两市独立“大城管”的做法，需要研究北京城市管理职能定位，明确改革方向。
（二）重视末端建设，加强基层城管力量，关键是要形成有效的执行力
广、深两市均将城管执法权下放到街道，并配之于街道相应的人、财、物权。除了跨区的城管执法任务外，其他的城管执法皆由街道执行，市、区仅保留指导监督权，市、区的执法队分别调整为市、区执法监察队。深圳还制定了街道执法的16项规章制度，规范街道执法行为。通过强化街道执法功能，减少了重复执法、监察执法，及时把问题解决在基层，真正实现了城市管理重心的下移。
目前，北京的区、街城管执法体制，采取了各区政府自主决定的做法，形成了区对街道完全垂直管理、区和街双重管理和完全由街道办事处管理这三种不同的模式，执法权完全下放到街道的只有朝阳区和原东城区。上述三种模式各有利弊，北京市级城管部门希望实行垂直管理。今后，北京区、街城管执法体制是维持现状，还是进行改革，如果改革，朝何种方向改，是需要研究的课题。笔者认为，北京可以参考其他城市的做法，更重要的是应从北京市城市管理状况和需要出发，从如何提高管理效能着手，实事求是，实现管理权和执法权的合理配置。
（三）探索建立与国际接轨的城市管理综合执法体制
实现城管执法逐步向警察执法过渡，是广、深两市，也是各地城管部门共同推进的方向。深圳市借助森林公安划归市城管局的机会，意欲利用森林公安机构和编制，增加人员编制，拓展职能，增加案件管辖范围，保障配合协助城管综合执法。目前，深圳市城管局正在研究有关方案，上报市委市政府，争取对城管执法队伍和森林警察队伍实行整合管理。
但是，深圳目前的这种努力，只是在综合执法未能实现警察执法之前的一种过渡，面临体制机制上的许多障碍，但深圳的探索与努力方向值得关注。
据了解，国外发达国家对类似我国这样的城管，基本采用警察执法，采用一警多能的模式。国内长沙、沈阳和哈尔滨等城市的城管综合执法部门也有多种形式的城管警察队伍。北京已经是国际性的大都市，现在又提出要建设世界城市，在建立与国际接轨的城管综合执法体制方面，可以多一些探索。
（四）设立国家层面的城市管理行政主管部门或指导部门，同时要解决城市管理上立法缺失
从广、深两市调研情况，以及从全国城市管理实践看，城管部门强烈要求设立国家层面的城市管理行政指导部门，或者明确现有的某个中央部门负责指导全国城市管理工作，制定全国城市管理长远规划和远景目标、体制及机制；研究指导解决城市管理领域的共性问题；建立相对统一和规范的全国城市管理综合执法机构的基本构架和职能范围。
北京城管执法工作同样面临这些问题，城管部门多次提出类似要求。笔者认为，城市管理综合执法已经有十几年的探索，鉴于中国城市化方兴未艾，预计今后20-30年，中国的城市化率将从现在的46%提高到70%以上，城市管理的重要性迫切需要改变各地自行探索、各行其是的现状，有必要形成相对统一、规范的全国性城管综合执法体系。同时，适当的时候，建议全国人大立法，确定城市管理工作中央主责部门，使城管执法工作从立法上、行政领导上更加坚实、更强有力。
（责任编辑：文雪峰）