论文部分内容阅读
一、上海嘉定区真新街道夜排档设摊历史背景和现状
真新街道位于上海市嘉定区东南端，与普陀区、长宁区接壤，面积5.34平方公里，是典型的城乡结合部，经过历时15年的城市化进程，真新地区的城市化率已接近上海城区。城市管理一直是真新街道行政工作的重点、群众关注的热点、矛盾集中的焦点。对实有人口11.3万，流动人口近20万，且大部分是市区旧式里弄拆迁导入和外地来沪人员的真新街道而言，人口结构的复杂性、多样性与动态性特点，社会弱势群体集聚与有限的生活消费能力之间、摊贩利益与居民利益之间的矛盾，使真新地区城市管理中的瓶颈问题日益突出，特别是丰庄西路、铜川路、丰庄路等地段成为占道设摊、无证经营夜排档重灾区。
真新街道夜排档多集中在晚间人流密集的街区主要路段丰庄路、丰庄西路、金沙江路周边，尤其以丰庄西路最多。其人员来源复杂，包括外地来沪人员（文化素质普遍偏低，缺乏法律观念，数量最多、分布最广，多为亲戚、老乡实行家族经营，为了谋生拖儿带女在街头摆摊设点，多为经营烧烤、炒面、龙虾、小炒等饮食供应，利用流动人力三轮车做灶台设摊）和门店经营人员（含本地社会下岗、待业人员，这类人员经商意识强，经常性跨门经营，扩大经营面积，少租店面，跨门占道，无视城管法规）。丰庄西路、万镇路、丰庄路餐饮店经营海鲜、烧烤夜排档就是这种情况。
二、上海嘉定区真新街道夜排档经营存在的问题及原因分析
无照夜排档的存在有其社会原因：一是商贩的基本生活需要。夜排档作为无证商贩的一类，往往跟社会的“三多”（弱势群体多、待业下岗职工多、外来无业人员多）现象紧密联系。经调查，真新区域内的流动夜排档经营者80%以上是外地来沪人员（以安徽、河南、东北人居多），还有部分是本地下岗待业职工，年纪层次分布不均；二是能满足一部分群众生活的需求。真新街道居民大多身上带有一些市区老弄堂的生活习惯，喜欢在路边摊位纳凉消费聊天，因此夜排档的存在有很大的市场需求。三是投入成本小，产出大。无照夜排档一般情况下销售的物品成本很小，不需要负担经营场所需要缴纳的税款、租金及卫生清理费用，基本不用办理各类许可证照，甚至不用卫生防疫健康检查，仅用简单的工具就能在繁华的闹市做生意，可谓小投入大产出，经济上十分具有诱惑力。四是易取得群众的同情。市民群众往往对弱势群体深表同情（当然这只是基于对他们利益不造成影响的情况下），在执法实践中，经常有群众站出来为其说情，甚至辱骂威胁围攻执法人员。而无证经营者认为自己是自食其力帮政府解忧分难，因此对于执法容易持抗拒的态度。
三、上海嘉定区真新街道夜排档的治理思路
执法智慧的提升，既衡量着执法能力水准，也关系到和谐社会构筑的进程。现代社会，管理者与被管理者之间的博弈最终也是一种利益的调和。对于夜排档的管理，需要通过从群众中来，又到群众中去的方法，进行深度的分析和探索。
负责管理真新地区的是嘉定城管真新中队，长期以来，虽然对夜排档进行严厉整治，但不久就有回潮，其管理难度呈现长期性、艰巨性、反复性和复杂性等特征，也成为城市管理执法实践中牵扯中队力量最大、投入精力最多、治理难度最高、社会反响最强烈的一大顽症。面对这块管理的“烫手山芋”，在相当一段时间里，真新城管中队伤透了脑筋，先后采取了取缔、驱赶、重罚等传统管理手段，试图化解这一制约管理的突出顽症，但效果总是差强人意，因为传统的整治严罚的管理手段不仅效能低下，而且极易诱发各类社会矛盾。由于管理对象基本为社会弱势群体，大多因为最低生活需求而违规设摊，社会舆论方向的不明确性，社会存在一定潜性消费需求，强硬执法在一定程度上也损害了城管部门的自身社会形象，也给政府管理带来了诸多的难题。
鉴于此，2012年以来，真新城管中队因势利导、顺应市民消费需求，确立疏堵有机结合、定位规范有序的管理方式对夜排档进行社会化合理化的管理。
一是确立疏管结合的方针，对现有的夜排档进行“梳理”。路边摊是一些从业者的谋生之道，其存在有市民对路边摊的需求为基础。如果管理方法不当，极有可能激化管理者和摊贩之间的矛盾，且极有可能因为得不到居民的支持而使矛盾扩大化，甚至发生群体性事件。从宿迁、淮安等市已经取得的成功经验来看，对夜市需要采用不同的方法、手段进行清理、整改和取缔。如政府出面召开“听证会”、政府主管部门召开夜排档摊主的“告知会”，或政府执法部门召开夜排档摊主的“劝解会”等，都取得了一定的效果。综合治理夜排档绝对离不开依法治理这个重要环节。当前，要充分运用现有的法律资源，对带有“保护人”、“保护伞”等黑势力帮派色彩的夜排档，保持强劲的打压态势，压缩其生存空间，在证据确凿的情况下需要公安部门携手打击。
二是指定固定区域作为夜排档的经营场所。仿照 “北京王府井夜市”的方式由政府出面设置固定摊位，以低廉的摊点租用费给摆摊人员留出利润空间。在台湾，夜市经济之所以有如此蓬勃的生命力，主要是因为台湾的税务部门不向摊主收取相应的税费，也就是说摊主只要支付摊位的租借费便可，这样就大大节省了成本，与此同时，政府对这方面的管理也更为方便、有效。其管理模式值得参考。
三是利用现有的餐饮业网点，设计综合整治方案。要设计一个全区域性的夜排档综合整治方案，包括四个方面的内容。第一，利用现有的餐饮业网点，充分发挥税收的扛杆作用，低价开夜市餐饮业，尝试正规店经营夜排档式的餐饮服务，满足市民的需求。第二，引导无证摊主转变经营方式，经过经营资质认可进入指定的疏导场所经营。在不妨碍行人交通和不扰民原则下，政府视情况开辟少量路段批准夜间可跨门经营餐饮业，但要落实市容环境卫生责任区制度；第三，坚决打击损害公共利益和影响市民居住环境的夜排档。
四是发动群众宣传到位，形成良好舆论氛围。夜排档具有反复性强、随机性大的特点，因此首先要对辖区内的夜排档进行全面摸排，全方位的掌握夜排档的分布、作息情况，为制定各项工作方案提供翔实的第一手资料；深入研究其产生、回潮的原因，从制度上解除这些问题产生的根源。同时，加大宣传教育力度，提高市民素质，在加强对违章经营者前期教育工作时，进行正确引导，正确调节各方矛盾，争取群众对管理整治工作的支持，形成良好的舆论导向氛围，还市民一个舒适、温馨的社会环境。 五是注重方法讲究成效，达到文明执法与严格执法最佳结合。在对弱势群体的管理执法过程中要善于使用沟通和激励法。强调注重感情的培养，避免抵触情绪。要讲究成效，先讲道理、讲法规，再实施行政处罚。城管执法队员要学会善于与相对人交朋友，关心、体贴和帮助当事人解决在经营、生活中的问题，促使相对人从对城管执法的对立到主动积极地配合。在实践中能够灵活地运用这些执法技巧，真正体现人性化。同时严惩暴力抗法的当事人，必须利用法律法规准许的上限处罚，针对当事人的违法违章行为，合乎法律程序，确定事实，拍照取证，不但要让违法当事人受到深刻地教育，并要达到震慑其他违法违章人员的目的，维护城管执法工作的尊严，树立城管队伍的执法形象，达到文明执法与严格执法的最佳结合。
六是根据法规，注重协调，落实责任。对摊贩管理者——城管中队的权限做明确规定。目前的情况是城管、公安、工商、食药监、街道等各条线的管理有机统一，建立一个具有完全法律依据和执法能力的联合管理队伍，从而实现城市管理制度化、科学化、长效化。
四、上海嘉定区真新街道治理夜排档的具体措施
第一，管理主体社会化，核心管理主体是街道办。城管和街道办共同实施对三类分类管理地域的划分，具体负责在划定区域内的摊位选址，交由社会化管理公司实施具体日常管理、卫生保洁、食品安全检查。摊贩身份实现规范化，由城管和街道办发放摊位证，摊位证上应注明摊位证号码、经营者姓名、经营区域、经营时段、经营范围、经营期限和发证机关。摊位证既要便于经营者现场悬挂公示，又要醒目清楚，便于消费者有效识别。
第二，城管、附近居民等拥有执法管理和监督建议权。一是疏导点靠近居民区和交通拥堵地段，应征求附近片区居民的意见，以便民、利民、不扰民为原则。二是对销售假冒伪劣商品的有证摊贩，消费群众及时查处。对在经营期限内被投诉超过一定次数的，由城管向管理公司发出警示，督促该摊贩纠正其行为。在被警示后一定期限内，被投诉继续超过一定次数的，建议取缔其经营资格，并在一定期限内禁止其再次获得经营资格。
第三，试点扩大疏导安置夜排档。当前，真新街道实施夜排档集中疏导管理具备多种实施条件。
“大联勤”为疏导安置提供了机制保障，整合了公安、工商、市容环卫、城管执法、食药监等部门和单位以及社会组织各方面力量，集聚了多种执法功能，实行联勤联动管理，为疏导工作提供了有效支撑。各单位和部门依托“大联勤”平台，在疏导安置工作中，相互协调、协同推进，各项工作无缝衔接，能最大限度提高工作效率；在日常管理中，运用联勤的网格化执法力量实现对疏导区的日常监管，及时处置各种情况，确保疏导区经营有序。
居民的强烈诉求为疏导安置提供了民意基础。为准确把握居民诉求，了解居民意愿，对真新街道13个社区进行问卷调查，共发放问卷195份，收回194份。调查结果显示，67%的居民光顾过夜排档，并认为夜排档的存在具有一定合理性，但对在夜排档的消费体验存在负面看法。90%的居民赞成政府开辟专区，对夜排档进行疏导管理。75%的居民表示如果集中设摊的夜排档经营规范，愿意前去消费。这充分表明，对夜排档进行疏导安置符合大部分居民利益，受到居民支持。
建立合适的疏导点为疏导工作提供了场地载体。在非主干道路对跨门经营的夜排档实施就地疏导。如丰庄西路穿越真新的居民区，人气旺盛，餐饮店众多，夜间跨门经营夜排档多达10家，已具备相对成熟的经营气候，适合开展就地疏导，可对经营时间、餐厨垃圾、亭棚外观等提出统一要求，克服扰民和破坏市容环境的问题。在丰庄茶叶市场、大润发超市空地对流动夜排档进行集中疏导安置。茶叶广场临近丰庄路商业街，周边有KTV、足浴店、游戏厅等娱乐场所，停车便利，人气充足，合适在此地划分经营专区，将流动夜排档集中安置，开展集中统一管理，一举破解流动夜排档的管理难题。
建立科学管理办法，实行分类分时管理。即结合区域特点和日常生活需要，根据小摊贩地段和经营时间的不同，实行分类管理。主要是将城市区域（街路）划分为“严管地段、控制地段、规范地段”三个类别，按照相应的管理标准和力量，实施分类执法巡查管理。同时，加强对摊贩的准入门槛适当管理。由社会化管理公司制定统一的经营工具、对经营品种（如食品）严格规定等。提供电源、燃源和水源等，解决夜排档经营所必需的基本设施，使之“合理”存在，再辅之严格管理，通过实行“五统一”的管理模式，即统一经营场所，统一经营时间，统一桌位摆放，统一垃圾卫生设施，统一办理健康证，做到在规定时间内出摊，在规定的地点出摊，垃圾油污处理日产日清，同时，建立夜排档进货、销售管理档案，实行资格管理考核扣分制，对不维护基础设施、污染环境、脏乱差严重等行为进行扣分，扣到一定分数，取消次年设摊资格，从而实现市场繁荣和市容整洁。
（责任编辑：黄荔）
真新街道位于上海市嘉定区东南端，与普陀区、长宁区接壤，面积5.34平方公里，是典型的城乡结合部，经过历时15年的城市化进程，真新地区的城市化率已接近上海城区。城市管理一直是真新街道行政工作的重点、群众关注的热点、矛盾集中的焦点。对实有人口11.3万，流动人口近20万，且大部分是市区旧式里弄拆迁导入和外地来沪人员的真新街道而言，人口结构的复杂性、多样性与动态性特点，社会弱势群体集聚与有限的生活消费能力之间、摊贩利益与居民利益之间的矛盾，使真新地区城市管理中的瓶颈问题日益突出，特别是丰庄西路、铜川路、丰庄路等地段成为占道设摊、无证经营夜排档重灾区。
真新街道夜排档多集中在晚间人流密集的街区主要路段丰庄路、丰庄西路、金沙江路周边，尤其以丰庄西路最多。其人员来源复杂，包括外地来沪人员（文化素质普遍偏低，缺乏法律观念，数量最多、分布最广，多为亲戚、老乡实行家族经营，为了谋生拖儿带女在街头摆摊设点，多为经营烧烤、炒面、龙虾、小炒等饮食供应，利用流动人力三轮车做灶台设摊）和门店经营人员（含本地社会下岗、待业人员，这类人员经商意识强，经常性跨门经营，扩大经营面积，少租店面，跨门占道，无视城管法规）。丰庄西路、万镇路、丰庄路餐饮店经营海鲜、烧烤夜排档就是这种情况。
二、上海嘉定区真新街道夜排档经营存在的问题及原因分析
无照夜排档的存在有其社会原因：一是商贩的基本生活需要。夜排档作为无证商贩的一类，往往跟社会的“三多”（弱势群体多、待业下岗职工多、外来无业人员多）现象紧密联系。经调查，真新区域内的流动夜排档经营者80%以上是外地来沪人员（以安徽、河南、东北人居多），还有部分是本地下岗待业职工，年纪层次分布不均；二是能满足一部分群众生活的需求。真新街道居民大多身上带有一些市区老弄堂的生活习惯，喜欢在路边摊位纳凉消费聊天，因此夜排档的存在有很大的市场需求。三是投入成本小，产出大。无照夜排档一般情况下销售的物品成本很小，不需要负担经营场所需要缴纳的税款、租金及卫生清理费用，基本不用办理各类许可证照，甚至不用卫生防疫健康检查，仅用简单的工具就能在繁华的闹市做生意，可谓小投入大产出，经济上十分具有诱惑力。四是易取得群众的同情。市民群众往往对弱势群体深表同情（当然这只是基于对他们利益不造成影响的情况下），在执法实践中，经常有群众站出来为其说情，甚至辱骂威胁围攻执法人员。而无证经营者认为自己是自食其力帮政府解忧分难，因此对于执法容易持抗拒的态度。
三、上海嘉定区真新街道夜排档的治理思路
执法智慧的提升，既衡量着执法能力水准，也关系到和谐社会构筑的进程。现代社会，管理者与被管理者之间的博弈最终也是一种利益的调和。对于夜排档的管理，需要通过从群众中来，又到群众中去的方法，进行深度的分析和探索。
负责管理真新地区的是嘉定城管真新中队，长期以来，虽然对夜排档进行严厉整治，但不久就有回潮，其管理难度呈现长期性、艰巨性、反复性和复杂性等特征，也成为城市管理执法实践中牵扯中队力量最大、投入精力最多、治理难度最高、社会反响最强烈的一大顽症。面对这块管理的“烫手山芋”，在相当一段时间里，真新城管中队伤透了脑筋，先后采取了取缔、驱赶、重罚等传统管理手段，试图化解这一制约管理的突出顽症，但效果总是差强人意，因为传统的整治严罚的管理手段不仅效能低下，而且极易诱发各类社会矛盾。由于管理对象基本为社会弱势群体，大多因为最低生活需求而违规设摊，社会舆论方向的不明确性，社会存在一定潜性消费需求，强硬执法在一定程度上也损害了城管部门的自身社会形象，也给政府管理带来了诸多的难题。
鉴于此，2012年以来，真新城管中队因势利导、顺应市民消费需求，确立疏堵有机结合、定位规范有序的管理方式对夜排档进行社会化合理化的管理。
一是确立疏管结合的方针，对现有的夜排档进行“梳理”。路边摊是一些从业者的谋生之道，其存在有市民对路边摊的需求为基础。如果管理方法不当，极有可能激化管理者和摊贩之间的矛盾，且极有可能因为得不到居民的支持而使矛盾扩大化，甚至发生群体性事件。从宿迁、淮安等市已经取得的成功经验来看，对夜市需要采用不同的方法、手段进行清理、整改和取缔。如政府出面召开“听证会”、政府主管部门召开夜排档摊主的“告知会”，或政府执法部门召开夜排档摊主的“劝解会”等，都取得了一定的效果。综合治理夜排档绝对离不开依法治理这个重要环节。当前，要充分运用现有的法律资源，对带有“保护人”、“保护伞”等黑势力帮派色彩的夜排档，保持强劲的打压态势，压缩其生存空间，在证据确凿的情况下需要公安部门携手打击。
二是指定固定区域作为夜排档的经营场所。仿照 “北京王府井夜市”的方式由政府出面设置固定摊位，以低廉的摊点租用费给摆摊人员留出利润空间。在台湾，夜市经济之所以有如此蓬勃的生命力，主要是因为台湾的税务部门不向摊主收取相应的税费，也就是说摊主只要支付摊位的租借费便可，这样就大大节省了成本，与此同时，政府对这方面的管理也更为方便、有效。其管理模式值得参考。
三是利用现有的餐饮业网点，设计综合整治方案。要设计一个全区域性的夜排档综合整治方案，包括四个方面的内容。第一，利用现有的餐饮业网点，充分发挥税收的扛杆作用，低价开夜市餐饮业，尝试正规店经营夜排档式的餐饮服务，满足市民的需求。第二，引导无证摊主转变经营方式，经过经营资质认可进入指定的疏导场所经营。在不妨碍行人交通和不扰民原则下，政府视情况开辟少量路段批准夜间可跨门经营餐饮业，但要落实市容环境卫生责任区制度；第三，坚决打击损害公共利益和影响市民居住环境的夜排档。
四是发动群众宣传到位，形成良好舆论氛围。夜排档具有反复性强、随机性大的特点，因此首先要对辖区内的夜排档进行全面摸排，全方位的掌握夜排档的分布、作息情况，为制定各项工作方案提供翔实的第一手资料；深入研究其产生、回潮的原因，从制度上解除这些问题产生的根源。同时，加大宣传教育力度，提高市民素质，在加强对违章经营者前期教育工作时，进行正确引导，正确调节各方矛盾，争取群众对管理整治工作的支持，形成良好的舆论导向氛围，还市民一个舒适、温馨的社会环境。 五是注重方法讲究成效，达到文明执法与严格执法最佳结合。在对弱势群体的管理执法过程中要善于使用沟通和激励法。强调注重感情的培养，避免抵触情绪。要讲究成效，先讲道理、讲法规，再实施行政处罚。城管执法队员要学会善于与相对人交朋友，关心、体贴和帮助当事人解决在经营、生活中的问题，促使相对人从对城管执法的对立到主动积极地配合。在实践中能够灵活地运用这些执法技巧，真正体现人性化。同时严惩暴力抗法的当事人，必须利用法律法规准许的上限处罚，针对当事人的违法违章行为，合乎法律程序，确定事实，拍照取证，不但要让违法当事人受到深刻地教育，并要达到震慑其他违法违章人员的目的，维护城管执法工作的尊严，树立城管队伍的执法形象，达到文明执法与严格执法的最佳结合。
六是根据法规，注重协调，落实责任。对摊贩管理者——城管中队的权限做明确规定。目前的情况是城管、公安、工商、食药监、街道等各条线的管理有机统一，建立一个具有完全法律依据和执法能力的联合管理队伍，从而实现城市管理制度化、科学化、长效化。
四、上海嘉定区真新街道治理夜排档的具体措施
第一，管理主体社会化，核心管理主体是街道办。城管和街道办共同实施对三类分类管理地域的划分，具体负责在划定区域内的摊位选址，交由社会化管理公司实施具体日常管理、卫生保洁、食品安全检查。摊贩身份实现规范化，由城管和街道办发放摊位证，摊位证上应注明摊位证号码、经营者姓名、经营区域、经营时段、经营范围、经营期限和发证机关。摊位证既要便于经营者现场悬挂公示，又要醒目清楚，便于消费者有效识别。
第二，城管、附近居民等拥有执法管理和监督建议权。一是疏导点靠近居民区和交通拥堵地段，应征求附近片区居民的意见，以便民、利民、不扰民为原则。二是对销售假冒伪劣商品的有证摊贩，消费群众及时查处。对在经营期限内被投诉超过一定次数的，由城管向管理公司发出警示，督促该摊贩纠正其行为。在被警示后一定期限内，被投诉继续超过一定次数的，建议取缔其经营资格，并在一定期限内禁止其再次获得经营资格。
第三，试点扩大疏导安置夜排档。当前，真新街道实施夜排档集中疏导管理具备多种实施条件。
“大联勤”为疏导安置提供了机制保障，整合了公安、工商、市容环卫、城管执法、食药监等部门和单位以及社会组织各方面力量，集聚了多种执法功能，实行联勤联动管理，为疏导工作提供了有效支撑。各单位和部门依托“大联勤”平台，在疏导安置工作中，相互协调、协同推进，各项工作无缝衔接，能最大限度提高工作效率；在日常管理中，运用联勤的网格化执法力量实现对疏导区的日常监管，及时处置各种情况，确保疏导区经营有序。
居民的强烈诉求为疏导安置提供了民意基础。为准确把握居民诉求，了解居民意愿，对真新街道13个社区进行问卷调查，共发放问卷195份，收回194份。调查结果显示，67%的居民光顾过夜排档，并认为夜排档的存在具有一定合理性，但对在夜排档的消费体验存在负面看法。90%的居民赞成政府开辟专区，对夜排档进行疏导管理。75%的居民表示如果集中设摊的夜排档经营规范，愿意前去消费。这充分表明，对夜排档进行疏导安置符合大部分居民利益，受到居民支持。
建立合适的疏导点为疏导工作提供了场地载体。在非主干道路对跨门经营的夜排档实施就地疏导。如丰庄西路穿越真新的居民区，人气旺盛，餐饮店众多，夜间跨门经营夜排档多达10家，已具备相对成熟的经营气候，适合开展就地疏导，可对经营时间、餐厨垃圾、亭棚外观等提出统一要求，克服扰民和破坏市容环境的问题。在丰庄茶叶市场、大润发超市空地对流动夜排档进行集中疏导安置。茶叶广场临近丰庄路商业街，周边有KTV、足浴店、游戏厅等娱乐场所，停车便利，人气充足，合适在此地划分经营专区，将流动夜排档集中安置，开展集中统一管理，一举破解流动夜排档的管理难题。
建立科学管理办法，实行分类分时管理。即结合区域特点和日常生活需要，根据小摊贩地段和经营时间的不同，实行分类管理。主要是将城市区域（街路）划分为“严管地段、控制地段、规范地段”三个类别，按照相应的管理标准和力量，实施分类执法巡查管理。同时，加强对摊贩的准入门槛适当管理。由社会化管理公司制定统一的经营工具、对经营品种（如食品）严格规定等。提供电源、燃源和水源等，解决夜排档经营所必需的基本设施，使之“合理”存在，再辅之严格管理，通过实行“五统一”的管理模式，即统一经营场所，统一经营时间，统一桌位摆放，统一垃圾卫生设施，统一办理健康证，做到在规定时间内出摊，在规定的地点出摊，垃圾油污处理日产日清，同时，建立夜排档进货、销售管理档案，实行资格管理考核扣分制，对不维护基础设施、污染环境、脏乱差严重等行为进行扣分，扣到一定分数，取消次年设摊资格，从而实现市场繁荣和市容整洁。
（责任编辑：黄荔）