东扩：添了七张新面孔
　　
　　“布拉格会议将产生一个新北约。”
　　——布什
　　布什总统临动身前的这番话并非什么外交辞令，他确确实实道出了北约布拉格峰会吸引了如此之多关注的原因所在。此次峰会不仅是北约在新世纪举行的首次首脑会议，也是北约首次在前华约国家首都举行的首脑会议，具有重要的象征意义。更重要的是它将是北约全面适应“冷战时代结束后”的安全形势，实现全面转型的一次重要会议。
　　虽说此次会议为期仅两天(2002年11月21日至22日)，但议程却非常紧凑。会议首先表决通过它历史上最大规模的扩张，正式接纳爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚七个新成员国。北约在半个多世纪的历史上曾经有过四次扩大，但无论是在规模上还是在战略意义上，都远不及此次东扩。布拉格峰会标志着北约这个冷战遗留下来的军事集团已经把势力范围扩展到从波罗的海到黑海的广大地区，与俄罗斯实现了“零距离”接触。
　　从某种程度上讲，北约东扩与欧洲内部整合及一体化进程产生了某种共振，这无疑将推动世界多极化格局发展，对欧美关系的演化产生重大影响。
　　北约秘书长罗伯逊强调，此次北约首脑会议与以往首脑会议有很大差别。他认为，以往的首脑会议使北约“逐渐发生变化”，而此次首脑会议将使其“全面发生转变”。
　　
　　反恐：新职能新措施出笼
　　
　　“如果我们不能保护自己免受大规模杀伤性武器的恐怖袭击，北约将失去保护自己的根本意义。”
　　——《华盛顿季刊》
　　事实上，布拉格峰会之所以值得载入北约的史册，不仅是因为它实现了空前的东扩，更是因为其职能和任务出现了质的变化，这成为北约在新的世界形势和格局下赖以生存并能够继续发展的基础。
　　曾任北约官员、现任比利时驻华大使的万德斯先生认为，导致北约职能和任务全面调整，既有客观原因，也有主观原因。客观原因是20世纪90年代以来世界发生的两次重大事件，它们导致了世界格局的重大变化。第一次事件是苏联解体东欧剧变，横亘在东西欧之间的“铁幕”土崩瓦解，冷战结束。在西方一片胜利的欢呼声中，北约却拔剑四顾心茫然，发现对手的消失使自己也失去了赖以存在的基础。
　　另一次影响世界格局的巨变是9.11事件。北约盟国惊呼：“天哪!过去我们认为是正确的理念、正确的发展方向几乎在一夜间过时(指军事战略概念)。”恐怖主义威胁霎时间凸显出来，取代过去的华约成为北约的最主要对手。北约秘书长罗伯逊多次表示，恐怖主义已上升为“国家安全和国际稳定的致命威胁”，是“新世纪最大的安全挑战”。
　　在外部形势发生巨变以后，北约原有的内部机制和职能显得过时了。万德斯大使做过一个形象的比喻：北约现在就像一辆老爷车，以每小时40英里的速度在行驶，但它却跑在新建的、要求车辆以每小时150英里以上的速度行驶的高速公路上。怎么办呢?如果不抛弃这辆车，那它就必须更换刹车、引擎，适应新的道路、新的需求。因此，北约的改革和扩大势在必行。
　　北约职能的变化首先表现在军事战略的调整上。布拉格首脑会议明确了恐怖主义是北约面临的首要威胁，“反恐”成为北约的核心。北约军事战略的调整标志着北约将注意力从关注欧洲大陆内部出现的传统威胁转向了关注来自欧洲和欧洲大陆之外的新的非传统威胁。
　　其实在布拉格峰会召开之前，北约的这一调整方向已初现端倪。当时适值9.11事件发生，美国发起了一场打击全球恐怖主义的战争，美国的欧洲盟友第一次启动了北约“第五条款”，在第一时间内表达了共同打击国际恐怖势力的意愿和决心，并在精神上、物质上、政策上对美国的“反恐战”给予了有力的支持，尽管北约的反恐协调与合作很难说是卓有成效，但这可以看作是北约战略调整的第一次实际操练。
　　尽管欧洲盟国对美国的单边主义不满，尽管欧洲反对美国军事打击伊拉克，尽管施罗德与布什在布拉格峰会上冷眼相对，但北约毕竟注入了新鲜“血液”。应该说，正是“反恐”这一新职能，使冷战后日渐松散的北约重新获得了强大动力，“在全世界范围内打击国际恐怖主义”成为维系北约内部美欧成员关系、维系北约整体的军事义务的新“纽带”。
　　既然确定了“反恐”这一核心任务，就必须根据恐怖势力“无形”、“无限”的特点来调整和加强北约的军事能力。过去一年多的反恐斗争(包括阿富汗战争)使北约军事能力上的弱点暴露无遗，西方报刊描绘说：北约就像一头大象，而恐怖主义就像一群老鼠，面对老鼠的袭击，大象不仅反应迟缓，而且有劲无处使。罗伯逊指出，要打击恐怖主义，北约必须获得新的军事能力。为此，北约已决定通过采取租赁或购买等多种方式，重点增强北约在空中侦察、战略运输、精确制导武器、预防核生化等大规模杀伤性武器、通讯等八个领域的军事能力。
　　军事能力调整的另一个标志是，布拉格峰会通过了美国提出的建议，即建立2.1万人的北约多国快速反应部队，配备最先进的武器装备，可在5~15天之内向全球任何地点进行部署，它将被赋予对世界任何一个地方的可疑恐怖组织基地实施军事打击的权力，而且不必事先获得这些基地所在国家或地区的许可。罗伯逊毫不避讳地说，北约早已从一个地区性的军事组织演变为一个“全球性的组织”。因为今天北约面临的威胁已不在家门口，而是在世界上“其他地方”。这意味着北约不仅突破了传统的地理区域限制，而且其军事能力被赋予了更多的“进攻性”职能，并把触角伸向全球。
　　成员国的扩大、军事能力的调整，目的是赋予北约新的活力和动力，但实际的发展是否真能如其所愿，尚在未定之天。俄罗斯通过“20国机制”不断深入北约；新入盟国与老成员国发展水平的巨大差距以及北约的27个“和平伙伴关系国”等因素均在一定程度上影响北约的运作。这些因素使北约的色调趋向多元化，使北约这一传统的军事联盟增添了更多“政治论坛”的功能。有不少专家认为，北约的外形虽然不断庞大，但其内部职能却在不断虚化，决策效率正在不断降低，北约“身份危机”问题其实并没有解决。
　　
　　
　　阅读背景
　　
　　北大西洋公约组织及其历次扩大
　　
　　1949年4月4日，北大西洋公约组织(北约)在美国华盛顿成立。美国、加拿大、比利时、法国、卢森堡、荷兰、英国、丹麦、挪威、冰岛、葡萄牙和意大利成为第一批北约成员国。条约规定，缔约国实行“集体防御”，任何缔约国同它国发生战争时，成员国必须给予帮助，包括使用武力。
　　半个多世纪以来，北约经历了五次扩充，成员国由成立时的12个发展到现在的26个。五次扩大分别为：
　　第一次：1952年2月18日，土耳其和希腊加入。
　　第二次：1955年5月5日，联邦德国加入。同年5月14日，苏联和波兰、捷克、民主德国、罗马尼亚、匈牙利、保加利亚、阿尔巴尼亚等东欧七国成立了华沙条约组织。
　　第三次：1982年5月30日，西班牙加入。
　　第四次：1999年3月12日，原华沙条约成员国波兰、匈牙利和捷克加入，北约东扩计划迈出实质性一步。
　　第五次：2002年11月21日，罗马尼亚、保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚、斯洛文尼亚和斯洛伐克加入。这是北约历史上最大的一次扩大。
　　
　　北约“和平伙伴关系计划”
　　
　　1994年1月北约“和平伙伴关系计划”在北约布鲁塞尔首脑会议上获得通过。其主要内容包括：一、北约正式邀请前华沙条约组织国家和欧洲中立国家参加“和平伙伴关系计划”，在军事演习、维和、危机控制等方面进行合作和政治磋商。二、伙伴国可向北约总部派出联络员。三、伙伴国必须承认西方的民主、人权标准，并尊重现有边界。
　　这是北约成立54年来首次提出向东扩展的举措。共有30个中东欧国家和俄罗斯以及欧洲中立国家签署加入这一计划。它们是：波兰、匈牙利、捷克、罗马尼亚、立陶宛、爱沙尼亚、乌克兰、斯洛伐克、保加利亚、拉脱维亚、阿尔巴尼亚、摩尔多瓦、格鲁吉亚、斯洛文尼亚、阿塞拜疆、芬兰、瑞典、土库曼斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、乌兹别克斯坦、亚美尼亚、白俄罗斯、奥地利、马耳他、马其顿、瑞士、爱尔兰和克罗地亚。其中波兰、匈牙利和捷克1999年3月正式加入北约后退出该计划。目前，北约和平伙伴关系国有27个。
　　
　　美欧矛盾：欧洲对美国的恣意妄为说“不”
　　
　　“许多盟友不再愿意被美国差来遣去，对它们来说美国不再是保护者。”——美《外交季刊》
　　布拉格峰会虽然实现了东扩并确定了改革目标，但真正决定北约生存和发展的实际上还是北约内部美国和欧洲盟国的关系协调问题。
　　半个多世纪来，欧洲防务一直依靠以美国为首的北约军事力量的庇护。即使是现在，欧洲的防务依然离不开北约，欧美有“反恐”的共同利益，这是北约存在的必要条件。但如果仔细分析此次峰会的成果，就不难发现其中的一些问题。如，北约虽提出了新战略的原则，但是并没有制定出具体细节；没有提出快速反应部队怎样部署到欧洲以外地区，部署到哪些地区；虽然改变了过去单纯防御的性质，但也没有引入美国倡导的“先发制人”的理论。许多例子都说明北约并不能演奏完美的“合弦”。
　　其实，就算已是板上钉钉的“东扩”问题，欧美也不是完全一致，双方最大的分歧是如何处理“俄罗斯因素”。法、德、意出于“借俄制美”的战略考虑，以及需要利用俄罗斯的资源来平衡美国对中东石油的控制，主张暂不将波罗的海三国列入本批入盟的名单，以免过分刺激俄罗斯。欧盟国家对如此快速和大规模的东扩也顾虑重重。首先，它们担心东扩进度过快，将把中东欧国家之间尚未解决的领土争端和民族矛盾带入北约，加剧其内部的复杂形势。其次，东扩需要的大量开支有可能使一些“贫穷”的新成员难堪重负，并对现在的成员国形成压力。另外，法律程序上的障碍也让一些欧洲成员心存疑虑。根据北大西洋公约第五条款规定，对一个成员国的攻击将被看作是对所有成员国的攻击，这一条款显然难以在近期内对部分东欧国家适用。
　　欧美之间在这一问题上的矛盾集中于罗马尼亚和保加利亚身上。通常情况下，欧盟希望北约的东扩和欧洲统一进程协调起来。为了稳步推进欧洲统一，欧盟对入盟和入约的标准审定较为严格。虽然罗马尼亚和保加利亚一直要求加入北约和欧盟，但欧盟认为两国的经济和民主体制发展缓慢，对罗、保两国的申请持审慎和消极的态度。但美国却因两国在反恐中的积极表现为其打开了北约的大门。9.11事件后，保加利亚迅速向美军开放了机场。罗马尼亚和波罗地海三国也都参加了相应的军事行动。2002年夏天，当美国公开反对建立国际刑事法院时，罗马尼亚在欧洲第一个站出来支持美国。此举虽然遭到拥护国际刑事法院的欧盟的强烈谴责，但却受到美国的赏识。2002年11月23日，布什特地访问了罗马尼亚，对罗加入北约表示祝贺。有专家认为这是“美国向在对伊动武问题上不紧跟美国的一部分欧洲盟国发出的无声信号”。
　　对此，北约一位不愿透露姓名的官员指出：“权威者(美国)一说话，事情就搞定了。”奥地利议员贝尔茨指出：“很多人已经厌烦了美国的恣意妄为。欧洲不应该依靠北约，而应该建立欧盟主导下的安全体制。”由于美欧关系裂痕增大，北约的新成员国在处理美欧关系时，将会在政策选择上面临更多棘手难题，陷入尴尬境地。
　　欧美矛盾的另一个焦点是快速反应部队问题。为减少对美的依赖度，几年前，英、法、意等国提出了建立“欧洲防务”的设想，并倡议成立一支由6万人组成的欧洲快速反应部队，用以应付欧洲地区可能发生的人道主义危机和执行维和任务。这支部队的组建已处于实际操作阶段，计划于2003年组建完成。法国总统希拉克在2002年11月20日接受捷克电视台采访时说：“可以想象，发生在欧洲或在欧洲之外的某个问题、某个危机、某个与欧洲直接相关的冲突，不牵涉美国，与美国不相干。在这种情况下，欧洲就应该有办法承担起自己的责任，应该有自己相应的组织机构和能力。”
　　虽然欧盟首脑们一再表示，欧洲快速反应部队不会影响欧美在北约的合作，但美国一直对此耿耿于怀。美国官员不仅多次表示不会支持这支部队，而且还一再警告，欧洲防务设想不能影响北约的军事部署和北约军队的作战能力。2002年9月，在波兰首都华沙召开的北约国防部长会议上，美国利用国际反恐得到广泛支持的时机，提出了建立北约快速反应部队的建议。有分析家认为，在北约内部建立同类部队，实际上是布什政府给欧洲建立独立军事力量贴上了“封条”。
　　布什政府国防政策委员会主席帕尔日前的一番讲话最能概括美欧矛盾的根本原因：“行使第五条的集体自卫权，给了其他成员国对美国的行动指手画脚的机会。”意思说得很明白，布什政府奉行不受束缚的单边主义，而欧洲则强调多极化，希望能与美国在北约内部平起平坐。
　　在战略思维方面，欧洲盟国比较注重战略防御，战略重心仍是在安全受到威胁后如何进行防御，对美国“先发制人”的打击实在不感兴趣。在对伊动武问题上，欧洲，特别是法德等重要欧洲国家更是毫不掩饰对美国单边主义的反感。有分析家指出，一旦欧洲统一势头足够强劲，欧洲独立防务成型并成熟后，北约有可能“欧洲化”，美国将失去控制权，这实际上就等于北约的消亡。
　　
　　北俄关系：渐行渐近北约不再是威胁
　　
　　“如果北约进一步演变，如果北约与俄罗斯的合作符合我们的安全利益，我们将考虑更广泛地参加北约的工作。”——普京
　　2002年11月22日北约峰会一结束，布什与夫人劳拉立即乘坐空军一号专机前往圣彼得堡市访问。布什称他将“与朋友普京会面”，向其保证北约东扩“符合俄罗斯的利益”。
　　自2001年11月普京访美以来，普京政府对北约东扩有一个较为统一的口径：北约东扩没有必要，但俄罗斯将不再把北约东扩视为对俄的威胁。此次两国首脑圣彼得堡会谈后，普京再次表示，俄罗斯认为北约东扩没有必要。他同时强调，“俄希望发展与北约所有成员国的建设性关系”，“也不排除俄罗斯深化与北约关系的可能性”。而就在2001年11月前，俄罗斯还公开反对北约东扩，短短一年间，俄的态度为何发生如此急剧的转变呢?
　　促成俄政策变化的首先应该说是国际形势的变化。冷战结束后，来自俄罗斯的“红色威胁”逐渐消失，北约开始重新定位，特别是9.11后，恐怖主义成为世界公害，打击“恐怖威胁”成为北约今后的核心任务，并成为北约与俄罗斯的共同利益，也是日后俄罗斯与北约牵手的基础。
　　其实从俄国内的考虑来看，“反恐”的共同利益尚不足以成为俄向北约做出如此巨大让步的理由，真正决定俄罗斯态度的实际上是它的实力。它早已失去昔日的大国风采，英国《经济学家》称：即便按照每年8%的增长速度，15年之后俄罗斯才赶得上欧盟最贫穷的国家葡萄牙!因此，无论从技术上还是从资金上讲，俄罗斯对北约东扩是有心阻止，无力回天。更何况俄罗斯的经济建设亟需西方的援助和贷款，在车臣和人权问题上，俄罗斯也需要西方的支持与理解。与北约无谓的争吵，只会破坏和影响自己的外部环境和经济建设。
　　俄罗斯做出重大战略调整，是普京上台以后。三年前普京刚当选俄罗斯总统时，一改往日与北约为敌的态度，提出俄罗斯“不排除加入北约的可能性”，当时他语出惊人，但很少有人认为他是认真的。可后来俄罗斯和北约建立“19+1”机制，2002年5月又强化为“20国”合作机制，让人大跌眼镜。其实俄国内也有与普京不同的声音，军方就一直反对与北约交往过深。
　　尽管如此，普京上台三年来还是坚持了其外交指导思想：俄罗斯的繁荣与强大离不开与欧洲的融合，务实主义应成为俄对外政策的主轴。“发展才是硬道理”，俄今天放弃一些战略利益，是为了日后重新拥有它。在这种思想指导下，俄在美单方面撕毁《反导条约》，利用反恐之机进驻中亚这种咄咄逼人的情况下步步退让，默认了美国的这些举动。
　　普京的付出有了回报。2001年下半年美国国防部《四年防务评估报告》认为，美俄关系正在发生重大变化，俄已经不再是美国担心的主要敌人了。布什更把北约与俄罗斯确立新型关系视作“冷战的正式终结”。俄回避了美国的锋芒，换来了2002年5月份的《美俄削减进攻性战略力量条约》和《美俄新战略关系联合宣言》，这对俄发展与美国及欧洲的关系具有非常重要的意义；向西融合的战略换来了美欧对其进行经济、技术援助的承诺以及贸易和能源等领域的合作；通过支持美国的反恐战争，使美不再对车臣问题说三道四。每半年一次的欧俄峰会也使欧俄渐行渐近：2002年5月欧俄首脑会议签署了加强政治和能源对话、维护欧洲安全、调解地区冲突等五项声明。欧俄“合作伙伴关系”正日益升温，欧洲甚至希望把俄当作制衡美国的重要一极。
　　据美国《华盛顿邮报》2002年11月22日报道，布什和普京此次会晤在伊拉克问题上达成了某种“交易”。俄不再阻止美对伊动武，美国则做出承诺，确保对伊战争结束后，力保国际市场油价的稳定，尊重俄在伊南部开采石油的权利，同时确保伊欠俄120亿美元的债务得到偿还。
　　目前，俄正试图通过更多地参与北约事务，从内部来影响北约的发展和变化，使之朝着有利于俄的方向发展。俄专家指出，即便在北约内部，美国和其欧洲盟友也经常意见相左。俄大可通过加强与北约的合作及与欧洲各国的双边和多边合作，制约美国的影响，推动欧洲建立有利于俄战略安全利益的新的安全框架。
　　
　　中北关系：对话刚刚开始
　　
　　“我们终于见面了”
　　——北约秘书长罗伯逊
　　布拉格峰会前后，一条“中国驻比利时大使关呈远与北约秘书长罗伯逊在2002年10月10日举行了秘密会晤”的消息引起了世界的震动。虽然早在上世纪70年代中国和北约就通过各种非正式途径有过一些接触，但大都只是象征意义上的。
　　冷战时期，北约强烈的西方意识形态，极浓的军事色彩在中国人心中留下深深的烙印，中国人更不会忘记，四年前的科索沃战争中，北约轰炸了中国驻南联盟大使馆，严重侵犯了中国的主权，并夺走了三名中国优秀记者的生命。因此，一直以来在中国人的心目中，“北约”总是与“强权”联系在一起的。此次中国与北约的接触，意味着中国对北约政策的一个重大改变，也意味着一个新的开始。
　　事实上，中国转变态度，开始与北约接触是有着深刻的背景的。首先，北约性质的转变为双方接触提供了可能性。目前北约虽然还是一个军事组织，但由于原华约组织国的加入，以及未来北约职能的转变，它不再是一个与东方对抗的完全军事组织了。随着“北约和平伙伴关系计划”所涉及问题范围的不断扩展，北约已经具有了某些政治特点。加之北约内部欧洲势力的增强，北约的决策将趋向理性和民主。这使得中国有了与北约平等对话的基础。
　　其次，北约把打击全世界的“恐怖主义”列为核心任务，使中国和北约有了共同的利益。全球和区域范围的非传统安全问题对中国和北约都十分迫切。而在非传统安全问题中，除了“恐怖主义”问题之外，还包括打击国际犯罪、保障海上通道安全、能源安全等，这些都为中国和北约之间的合作提供了广阔的空间。中国作为地区大国和安理会常任理事国，在地区及世界事务中发挥着重要的作用。中国与中亚国家及俄罗斯倡导并建立的“上海合作组织”，成为维持地区稳定、鼓励多边合作、协商“反对民族分裂”和“反恐”重要组织和论坛，这与北约今后的任务有共同之处。
　　第三，北约东扩方向直指中国的西部边境。目前北约的“和平伙伴关系国”已包括了土库曼斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国家，俄北已形成“20国机制”。另外，北约已经同日本形成了就安全问题定期对话的机制。无论从西部还是从东部来说，中国和北约的地缘隔断都已经消失。如果中国不主动出击，中国与中亚及其他国家的合作将会出现一些变化，中国的外部环境也将充满变数。因此，中国与北约进行对话和协商显然是对时势的一种顺应。
　　无论北约今后是否继续东进，也不管其职能和目标还会有什么变化，与之接触总好过拒之门外，只有与之对话和协调，才有可能对其产生影响，趋利避害，使自己处于主动位置。
　　第四，中国正在以开放和包容的态度积极融入世界。随着经济全球化深入发展，中国必须以更加开放和包容的态度寻求新的道路。过去几年当中，中国加入了世贸组织；与东盟建立“10+3”论坛；与亚太经合组织的合作日益频繁；倡导在东亚建立自由贸易区。这一切都标志着中国外交政策的成熟。
　　近几年来，尤其是在9.11之后，世界上各种多边安全机制加强了对话和合作，中国是这一趋势的倡导者和积极推动者。国外舆论评论，“中国的外交政策增加了色彩”，中国的报纸使用醒目的大字标题报道外交政策，中国领导人在国际舞台上举止大方并能用流利的外语发表演讲，“这给世界留下了良好的印象”。
　　中国与北约的对话才刚刚开始，据透露，双方初步列出今后讨论的十大议题，全都是围绕安全领域的。中国与北约还没有真正意义上的战略对话和合作。不过随着时间的推移，双方的关系无疑将进一步发展。▲