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中共南京市溧水区委党校课题组
中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，要稳步推进基层协商。”为深入了解南京市溧水区基层协商民主试点情况，并对推进协商民主在全区推广提出合理化建议，溧水区委党校会同区政协理论与实践研究会深入一区七镇有关村（居）委会，采用座谈、走访、问卷等形式进行了调查，形成如下调研报告。
一、溧水区在基层开展
协商民主试点工作的基本做法
为推动基层协商民主在溧水区的广泛多层制度化发展，2013年8月由溧水区政协牵头选择了两个村开始试点工作。经过前期调研、先行试点、扩大试点三个阶段，截至目前，基层协商民主在一区七镇已初步完成了试点工作，具体过程如下：
两村试点。根据前期调研并结合试点村实际，安排在白马镇浮山村和晶桥镇芝山村分别采用“民主协商恳谈会”和“民主协商议事会”两种方式进行试点。
总结汇报。试点村围绕确定的议题，经过讨论协商，达成了共识，形成了决议。区政协党组根据试点情况，总结形成《关于在基层开展协商民主试点工作的情况报告》，报送区委并由区委批转，为扩大试点工作提供了样本。
扩大试点。根据《关于在基层开展协商民主扩大试点工作的实施意见》（溧政协〔2014〕5号），在七镇各选两个村（居）进行试点。开发区先行先试，在企业率先开展了协商民主的试点。
全区推广。根据协商民主在溧水区的开展情况，区委、区政府将在2015年实现全区村（居）推广。
二、溧水区在基层开展
协商民主试点工作产生的影响及成效
知情明政得到有效推进。通过“民议”、“民决”，解决“民事”，既将村民最关心、最敏感的难题上传，群众接“仙气”；又让上级部门了解基层群众意愿和需求，领导接“地气”；保证了村民的知情权和参与权，实现了村民对村级事务的当家做主。
沉疴积弊得到一定解决。基层民主协商在广泛参与的基础上寻求共识，化解以往民意反映不充分、干群沟通不顺畅、民生诉求难解决等问题。很多未被“两委”班子发现或重视的问题被摆上议事日程，经过热烈讨论已大多被解决或正在解决的路上。
干群矛盾得到相应缓解。基层协商民主的推行，促使村“两委”班子积极主动由“为民做主”向“由民做主”转变，对于议题，无论是赞成或反对，都允许反映和表达，都得到尊重和包容，这一过程中，群众和村干部都有了“获得感”，缓解了干群矛盾。
干部能力得到间接提升。一是基层协商民主会议倒逼村干部积极学习、勤于调研，努力拓宽工作思路，引导村民客观、理性地发表意见；二是通过协商民主议事会和恳谈会，为“两委”班子找到了更方便快捷的解决路径，间接提升了村干部的工作能力。
治理方式开始实现转变。通过“精英+草根”的决策形式，把老百姓的事交还给老百姓解决，把协商民主纳入基层决策程序，融入社会治理，实现了本区村（居）委会从“一元治理”向“多元治理”转变，开始实现社会治理方式的大转变。
三、推进协商民主在基层实践的制约因素
协商制度亟待完善。协商民主能否发挥作用以及发挥作用的程度，与其制度化水平密切相关。溧水区从2013年开始选取两个村委会试点，仅在村级层面做了一些积极探索。在总结试点村经验的基础上，区政协制定了《关于在基层开展协商民主扩大试点工作的实施意见》（以下简称《意见》），从指导思想、基本原则、协商形式、内容、程序、议事员的产生办法等九个方面做出规定，作为2014年扩大试点工作的指导文件，扩大试点的村（居）都是按照《意见》要求开展民主协商的。可见，基层民主协商会还处在制度化的初期阶段，《意见》的规定原则性较强，内容还需细化，更缺乏配套制度。如议事员的代表性及比例如何规定；选聘的议事员要不要给予适当补贴，三年聘期结束后要不要改选；议题如何产生和确定；等等。还有许多制度细节需要完善，这一瓶颈必将制约着下一步全区民主协商面上的落实推进。
协商能力有待提高。民主协商的作用能否发挥，与协商参与各方的协商能力高低直接相关。纵观溧水“民主协商”，参与各方的协商能力整体上还不是很高，并且不同参与者协商能力之间存在较大差异，这在一定程度上影响了协商效果。具体而言，地方政治精英，如各镇、村干部，由于他们平时有更多机会参与政治讨论以及公共辩论，他们的协商能力相对较强；地方经济精英，如企业主、小老板，他们的见识较广，语言表达能力较好，所以协商能力也相对较强；而一般的村（居）民平时较少参与政治讨论及公共辩论，并且在信息源上存在一定劣势，这就使得他们的协商能力相对较弱。在参与各方能力普遍较低（蒲塘村初中及以下学历的占70.6%），并且参差不齐的情况下，协商过程中不同观点相互碰撞，不同价值观相互激发的功能必然受到一定限制，协商结果就会打折扣。
协商范围相对较窄。协商范围包括两个层次：纵向的协商人员层级；横向的协商议题领域。具体到溧水，一是层级较低。从2013年以来，溧水的民主协商议事会和恳谈会范围有了一定的扩展，从最初的两个试点村扩大到每个镇（区）各选两个点。但协商的范围还仅仅局限于最基层的行政村（居），企业也只有一个，向下还未延伸到各村民小组，向上还未扩展到乡镇一级。二是议题较窄。在参与调研的11个村（居）委会中，基层民主协商议题主要集中在环境卫生整治、农村土地建房、水务一体化建设等本村急需解决的公益事业方面，对镇党委确定的中心工作和重点任务、对“两委”工作的民主评议和民主监督等内容较少涉及。可见，议题领域也只是涉及本村的小团体利益，还未延伸到关注村镇建设和事关区（镇）发展的整体利益和全局问题。
协商运用尚需加强。这里的协商运用指的是制度沿用和协商成果转化。表现在溧水：一是有些基层干部“情绪难”。虽然有《意见》的制度规定，但没有硬性要求。调研中发现，在贯彻实施过程中，重视程度存在差异，对于管理规范、群众基础好的村开展协商民主的积极性较高，工作推进相对顺利；而对于内部管理存在问题，干群矛盾多、意见大的村和镇主要领导就心存顾虑，担心民主恳谈会、民主议事会谈出问题、议出是非来。这就造成了上急下不急，“剃头挑子一头热”的状况。二是协商经费“保障难”。按照《意见》规定，村一级“民主协商议事会”原则上每季度一次，“民主协商恳谈会”不定期召开，而村（居）组织召开议事会和恳谈会都需要一定的经费。调研中了解到，各村召集议事员开一次会至少花费近万元，但该项工作费用并没有列入村级年度经费预算开支中，也没有上级专项经费补助，缺乏经费保障。对经济较弱的村来说，经费不足的局限就会导致村（居）削减议事次数。三是协商成果“落实难”。调研发现，协商成果有的能立即整改见成效；有的需要村镇联动、区镇联动，需要有关部门负责人到现场来解决；有的需要分阶段、分期限解决；有的实现不了，还需村（居）委会做出宣传解释；有的硬件设施配备了，软件却不配套，如村医务室建立了，可由镇卫生院统一配备的医生只有一位，只有白天上班，不能24小时为村民服务，同时药品品种少，造成村民看病难。 四、进一步发挥基层协商民主作用的对策建议
坚持党委领导，把握基层协商的方向性。中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，加强协商民主建设，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。加强党的领导，对溧水区推进基层协商民主来讲，就是要把发挥党委在基层协商民主中的主导作用和增强政协配合党委推进这项工作的主动性有机统一起来。一是党委领导以身作则。党委领导带头学习掌握协商民主理论，熟悉协商民主工作方法，把握协商民主工作规律，努力成为协商民主建设的组织者、促进者、实践者，通过协商民主改善党的领导。二是尊重群众主体地位。保障他们的提议权、参与权、表达权，参会人员具有同等的发言权，可以充分发表自己的意愿、自由商讨，不能以任何借口阻碍基层群众行使权利。三是宏观把握协商程序。从协商议题的提出到会议的组织、开展，基层党组织要始终掌握主动权，加强组织领导，建立协调联动机制，落实领导负责制，确保有关部门各司其职、各负其责。
完善制度，提高基层协商的科学性。完善溧水区《实施意见》，有两方面意义：一方面，保证协商制度的长期运行，保证决策程序的正当性；另一方面，对协商各方形成刚性约束力，保证协商过程中达成的共识能够得到有效贯彻，保证协商决策结果的合法性。完善协商民主具体制度，主要包括信息发布制度、协商议事制度以及协商考核监督制度，在这些细节制度上下功夫，才能够使得协商民主的功能得到较好发挥。一是完善信息发布制度。在协商展开之前，把协商的主题、时间、地点事先告知协商各方，事先向社会征求协商的备选方案，让协商各方在协商之前对相关信息有足够的了解。二是完善协商议事制度。对协商中议案的提出方法，对协商中公民、社会组织、镇村代表比例，应遵循的基本原则、协商的议事程序等方面做出规定。三是完善协商考核监督制度。将开展基层协商民主情况纳入镇村（居）年度考核，并建立评优奖励制度。尽早建立协商结果监督制度，以确保协商形成的决策、共识能够得到有效落实。
加强培训，确保基层协商的实效性。为了让参与各方更充分地参与协商，可以在协商前请相关的专业人士或地方精英以讲座的形式对大家进行协商议题、知识背景培训。培训过程中需注意以下几点：一是对专业问题应当重点阐述，如财务、经济、税收等专业政策问题，这些问题直接关系决策方案的选择。二是应照顾到受教育程度较低的参与者，尽量以通俗易懂的方式来讲述。三是培训中培训人员要保持中立，不应当表露出自己对方案的偏好，防止对参与各方方案选择产生引导。对参与各方进行协商形式、议事程序方面的培训。通过异地观摩学习的方式取经，借鉴成熟的经验做法；以小组讨论的形式开展演绎，将参与各方置身于真实的讨论环境以便对发言中的问题进行挖掘，并及时请专家对发言中的不足进行点评。通过这种模拟讨论的方式了解掌握协商议事的程序要求。对参与各方进行协商意识、发言技巧方面的培训。协商过程中，许多协商参与者之所以人云亦云，无法提出自己的见解，除了对协商信息的了解不足之外，很大程度上也受到自身协商意识、发言技巧的制约。
合纵连横，增强基层协商的广泛性。扩展协商民主制度的纵向层级。溧水现有的基层协商制度试点主要局限在村（居）一级，要更好地发挥协商民主的功效，还需将协商制度向上扩展到镇乃至区一级，向下扩展到各村民小组一级。尽量吸纳不同阶层、不同群体的代表人士，扩大参与面，增强包容性，让更多的人员参与到协商中来，这样不同层级的行政人员能够在平等对话的基础上了解各自的行政环境，在协商中理性斟酌及换位思考将有利于他们做出更符合实际的决策。延伸协商民主制度的横向领域。经过试点的发展，溧水协商议题领域已有一定的扩展，还需进一步延伸，既要有党委、政府“点题”，也要有非政府组织“送题”，更要有群众“出题”。延伸协商民主制度的横向领域应包括两个方面：一是从只对地方重点公共事务展开协商，延伸到对地方一般性公共事务展开协商；二是从重经济、民生领域进行协商，延伸到经济、政治、文化、社会、生态等多个领域进行协商。
厘定预算，强化基层协商的保障性。在社会主义市场经济条件下，任何一项活动的开展都需要有相应的资金作为运行基础。溧水基层协商活动的实践证明，基层协商的运行需要一定的成本来维持，它的发展需要相应的经费予以保障。据调研反馈，除白马镇浮山村外，其他村（居）都希望给予资金上的保障。一场涉及全村（居）的民主协商会议，从组织、宣传、实施到跟踪反馈，要花费上万元。为此，一区七镇党委、政府可根据当地的经济发展水平，开展调查研究，因地制宜地核定一个较为合理的比率，设立基层协商专项经费，列入每年财政预算，其数额根据经济发展水平做相应的调整，确保基层协商能够持续长久地运行，并不断地积累经验、发展成熟。也可以通过考核评比的方式适当拉开差距，分档次给予一定奖励。
责任编辑：高 莉
中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，要稳步推进基层协商。”为深入了解南京市溧水区基层协商民主试点情况，并对推进协商民主在全区推广提出合理化建议，溧水区委党校会同区政协理论与实践研究会深入一区七镇有关村（居）委会，采用座谈、走访、问卷等形式进行了调查，形成如下调研报告。
一、溧水区在基层开展
协商民主试点工作的基本做法
为推动基层协商民主在溧水区的广泛多层制度化发展，2013年8月由溧水区政协牵头选择了两个村开始试点工作。经过前期调研、先行试点、扩大试点三个阶段，截至目前，基层协商民主在一区七镇已初步完成了试点工作，具体过程如下：
两村试点。根据前期调研并结合试点村实际，安排在白马镇浮山村和晶桥镇芝山村分别采用“民主协商恳谈会”和“民主协商议事会”两种方式进行试点。
总结汇报。试点村围绕确定的议题，经过讨论协商，达成了共识，形成了决议。区政协党组根据试点情况，总结形成《关于在基层开展协商民主试点工作的情况报告》，报送区委并由区委批转，为扩大试点工作提供了样本。
扩大试点。根据《关于在基层开展协商民主扩大试点工作的实施意见》（溧政协〔2014〕5号），在七镇各选两个村（居）进行试点。开发区先行先试，在企业率先开展了协商民主的试点。
全区推广。根据协商民主在溧水区的开展情况，区委、区政府将在2015年实现全区村（居）推广。
二、溧水区在基层开展
协商民主试点工作产生的影响及成效
知情明政得到有效推进。通过“民议”、“民决”，解决“民事”，既将村民最关心、最敏感的难题上传，群众接“仙气”；又让上级部门了解基层群众意愿和需求，领导接“地气”；保证了村民的知情权和参与权，实现了村民对村级事务的当家做主。
沉疴积弊得到一定解决。基层民主协商在广泛参与的基础上寻求共识，化解以往民意反映不充分、干群沟通不顺畅、民生诉求难解决等问题。很多未被“两委”班子发现或重视的问题被摆上议事日程，经过热烈讨论已大多被解决或正在解决的路上。
干群矛盾得到相应缓解。基层协商民主的推行，促使村“两委”班子积极主动由“为民做主”向“由民做主”转变，对于议题，无论是赞成或反对，都允许反映和表达，都得到尊重和包容，这一过程中，群众和村干部都有了“获得感”，缓解了干群矛盾。
干部能力得到间接提升。一是基层协商民主会议倒逼村干部积极学习、勤于调研，努力拓宽工作思路，引导村民客观、理性地发表意见；二是通过协商民主议事会和恳谈会，为“两委”班子找到了更方便快捷的解决路径，间接提升了村干部的工作能力。
治理方式开始实现转变。通过“精英+草根”的决策形式，把老百姓的事交还给老百姓解决，把协商民主纳入基层决策程序，融入社会治理，实现了本区村（居）委会从“一元治理”向“多元治理”转变，开始实现社会治理方式的大转变。
三、推进协商民主在基层实践的制约因素
协商制度亟待完善。协商民主能否发挥作用以及发挥作用的程度，与其制度化水平密切相关。溧水区从2013年开始选取两个村委会试点，仅在村级层面做了一些积极探索。在总结试点村经验的基础上，区政协制定了《关于在基层开展协商民主扩大试点工作的实施意见》（以下简称《意见》），从指导思想、基本原则、协商形式、内容、程序、议事员的产生办法等九个方面做出规定，作为2014年扩大试点工作的指导文件，扩大试点的村（居）都是按照《意见》要求开展民主协商的。可见，基层民主协商会还处在制度化的初期阶段，《意见》的规定原则性较强，内容还需细化，更缺乏配套制度。如议事员的代表性及比例如何规定；选聘的议事员要不要给予适当补贴，三年聘期结束后要不要改选；议题如何产生和确定；等等。还有许多制度细节需要完善，这一瓶颈必将制约着下一步全区民主协商面上的落实推进。
协商能力有待提高。民主协商的作用能否发挥，与协商参与各方的协商能力高低直接相关。纵观溧水“民主协商”，参与各方的协商能力整体上还不是很高，并且不同参与者协商能力之间存在较大差异，这在一定程度上影响了协商效果。具体而言，地方政治精英，如各镇、村干部，由于他们平时有更多机会参与政治讨论以及公共辩论，他们的协商能力相对较强；地方经济精英，如企业主、小老板，他们的见识较广，语言表达能力较好，所以协商能力也相对较强；而一般的村（居）民平时较少参与政治讨论及公共辩论，并且在信息源上存在一定劣势，这就使得他们的协商能力相对较弱。在参与各方能力普遍较低（蒲塘村初中及以下学历的占70.6%），并且参差不齐的情况下，协商过程中不同观点相互碰撞，不同价值观相互激发的功能必然受到一定限制，协商结果就会打折扣。
协商范围相对较窄。协商范围包括两个层次：纵向的协商人员层级；横向的协商议题领域。具体到溧水，一是层级较低。从2013年以来，溧水的民主协商议事会和恳谈会范围有了一定的扩展，从最初的两个试点村扩大到每个镇（区）各选两个点。但协商的范围还仅仅局限于最基层的行政村（居），企业也只有一个，向下还未延伸到各村民小组，向上还未扩展到乡镇一级。二是议题较窄。在参与调研的11个村（居）委会中，基层民主协商议题主要集中在环境卫生整治、农村土地建房、水务一体化建设等本村急需解决的公益事业方面，对镇党委确定的中心工作和重点任务、对“两委”工作的民主评议和民主监督等内容较少涉及。可见，议题领域也只是涉及本村的小团体利益，还未延伸到关注村镇建设和事关区（镇）发展的整体利益和全局问题。
协商运用尚需加强。这里的协商运用指的是制度沿用和协商成果转化。表现在溧水：一是有些基层干部“情绪难”。虽然有《意见》的制度规定，但没有硬性要求。调研中发现，在贯彻实施过程中，重视程度存在差异，对于管理规范、群众基础好的村开展协商民主的积极性较高，工作推进相对顺利；而对于内部管理存在问题，干群矛盾多、意见大的村和镇主要领导就心存顾虑，担心民主恳谈会、民主议事会谈出问题、议出是非来。这就造成了上急下不急，“剃头挑子一头热”的状况。二是协商经费“保障难”。按照《意见》规定，村一级“民主协商议事会”原则上每季度一次，“民主协商恳谈会”不定期召开，而村（居）组织召开议事会和恳谈会都需要一定的经费。调研中了解到，各村召集议事员开一次会至少花费近万元，但该项工作费用并没有列入村级年度经费预算开支中，也没有上级专项经费补助，缺乏经费保障。对经济较弱的村来说，经费不足的局限就会导致村（居）削减议事次数。三是协商成果“落实难”。调研发现，协商成果有的能立即整改见成效；有的需要村镇联动、区镇联动，需要有关部门负责人到现场来解决；有的需要分阶段、分期限解决；有的实现不了，还需村（居）委会做出宣传解释；有的硬件设施配备了，软件却不配套，如村医务室建立了，可由镇卫生院统一配备的医生只有一位，只有白天上班，不能24小时为村民服务，同时药品品种少，造成村民看病难。 四、进一步发挥基层协商民主作用的对策建议
坚持党委领导，把握基层协商的方向性。中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，加强协商民主建设，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。加强党的领导，对溧水区推进基层协商民主来讲，就是要把发挥党委在基层协商民主中的主导作用和增强政协配合党委推进这项工作的主动性有机统一起来。一是党委领导以身作则。党委领导带头学习掌握协商民主理论，熟悉协商民主工作方法，把握协商民主工作规律，努力成为协商民主建设的组织者、促进者、实践者，通过协商民主改善党的领导。二是尊重群众主体地位。保障他们的提议权、参与权、表达权，参会人员具有同等的发言权，可以充分发表自己的意愿、自由商讨，不能以任何借口阻碍基层群众行使权利。三是宏观把握协商程序。从协商议题的提出到会议的组织、开展，基层党组织要始终掌握主动权，加强组织领导，建立协调联动机制，落实领导负责制，确保有关部门各司其职、各负其责。
完善制度，提高基层协商的科学性。完善溧水区《实施意见》，有两方面意义：一方面，保证协商制度的长期运行，保证决策程序的正当性；另一方面，对协商各方形成刚性约束力，保证协商过程中达成的共识能够得到有效贯彻，保证协商决策结果的合法性。完善协商民主具体制度，主要包括信息发布制度、协商议事制度以及协商考核监督制度，在这些细节制度上下功夫，才能够使得协商民主的功能得到较好发挥。一是完善信息发布制度。在协商展开之前，把协商的主题、时间、地点事先告知协商各方，事先向社会征求协商的备选方案，让协商各方在协商之前对相关信息有足够的了解。二是完善协商议事制度。对协商中议案的提出方法，对协商中公民、社会组织、镇村代表比例，应遵循的基本原则、协商的议事程序等方面做出规定。三是完善协商考核监督制度。将开展基层协商民主情况纳入镇村（居）年度考核，并建立评优奖励制度。尽早建立协商结果监督制度，以确保协商形成的决策、共识能够得到有效落实。
加强培训，确保基层协商的实效性。为了让参与各方更充分地参与协商，可以在协商前请相关的专业人士或地方精英以讲座的形式对大家进行协商议题、知识背景培训。培训过程中需注意以下几点：一是对专业问题应当重点阐述，如财务、经济、税收等专业政策问题，这些问题直接关系决策方案的选择。二是应照顾到受教育程度较低的参与者，尽量以通俗易懂的方式来讲述。三是培训中培训人员要保持中立，不应当表露出自己对方案的偏好，防止对参与各方方案选择产生引导。对参与各方进行协商形式、议事程序方面的培训。通过异地观摩学习的方式取经，借鉴成熟的经验做法；以小组讨论的形式开展演绎，将参与各方置身于真实的讨论环境以便对发言中的问题进行挖掘，并及时请专家对发言中的不足进行点评。通过这种模拟讨论的方式了解掌握协商议事的程序要求。对参与各方进行协商意识、发言技巧方面的培训。协商过程中，许多协商参与者之所以人云亦云，无法提出自己的见解，除了对协商信息的了解不足之外，很大程度上也受到自身协商意识、发言技巧的制约。
合纵连横，增强基层协商的广泛性。扩展协商民主制度的纵向层级。溧水现有的基层协商制度试点主要局限在村（居）一级，要更好地发挥协商民主的功效，还需将协商制度向上扩展到镇乃至区一级，向下扩展到各村民小组一级。尽量吸纳不同阶层、不同群体的代表人士，扩大参与面，增强包容性，让更多的人员参与到协商中来，这样不同层级的行政人员能够在平等对话的基础上了解各自的行政环境，在协商中理性斟酌及换位思考将有利于他们做出更符合实际的决策。延伸协商民主制度的横向领域。经过试点的发展，溧水协商议题领域已有一定的扩展，还需进一步延伸，既要有党委、政府“点题”，也要有非政府组织“送题”，更要有群众“出题”。延伸协商民主制度的横向领域应包括两个方面：一是从只对地方重点公共事务展开协商，延伸到对地方一般性公共事务展开协商；二是从重经济、民生领域进行协商，延伸到经济、政治、文化、社会、生态等多个领域进行协商。
厘定预算，强化基层协商的保障性。在社会主义市场经济条件下，任何一项活动的开展都需要有相应的资金作为运行基础。溧水基层协商活动的实践证明，基层协商的运行需要一定的成本来维持，它的发展需要相应的经费予以保障。据调研反馈，除白马镇浮山村外，其他村（居）都希望给予资金上的保障。一场涉及全村（居）的民主协商会议，从组织、宣传、实施到跟踪反馈，要花费上万元。为此，一区七镇党委、政府可根据当地的经济发展水平，开展调查研究，因地制宜地核定一个较为合理的比率，设立基层协商专项经费，列入每年财政预算，其数额根据经济发展水平做相应的调整，确保基层协商能够持续长久地运行，并不断地积累经验、发展成熟。也可以通过考核评比的方式适当拉开差距，分档次给予一定奖励。
责任编辑：高 莉