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坚持走中国特色新型城镇化道路是党的十八大提出的重大战略任务。小城镇作为连接城市、辐射农村的重要节点和枢纽，在我国城镇化形态上处于重要地位，在统筹城乡发展中起着重要作用。在实践探索中，江苏省仪征市刘集镇秉持让农民“就地过上城里人生活”的理念，借力城乡土地增减挂钩政策，走出了一条以农民集中居住带动产业集聚发展的小城镇建设新路，为新型城镇化背景下加快推进小城镇建设提供了有益的启示。
一、刘集镇加快推进小城镇建设的实践
仪征市刘集镇地处扬州市西郊，是仪征市中后山区通往扬州的门户。2013年，刘集镇人均GDP达1.05万美元（按常住人口计算），城镇化率为50%左右。根据现代化的一般理论和普遍规律，刘集已进入工业化后期发展阶段，正处于城镇化加速期。加快城镇化建设，发挥城镇的融合、集聚作用，成为刘集进一步发展必须解决的紧迫课题。
借力土地增减挂钩，突破要素瓶颈。资金、土地等要素约束是小城镇建设中存在的普遍问题。刘集现有土地总面积13.6万亩，其中耕地8.5万亩，建设用地5.1万亩，人口4.55万，人均耕地、建设用地面积分别为1.87亩和1.12亩。以投入最多的2013年为例，刘集镇财税收入1.2亿元，实际可用于城镇建设资金不足3000万元。人多地少、资金匮乏成为刘集镇进一步发展必须突破的瓶颈。2009年起，刘集镇抓住城乡建设用地增减挂钩政策机遇，以推进农民集中居住地建设为抓手，在仪征市率先启动了城乡建设用地增减挂钩工作，先后实施了65个增减挂钩项目，净增耕地2675.64亩，获取工业建设用地周转指标404.06亩，有效破解了项目建设用地矛盾。与此同时，刘集镇全力推进重大项目的招引，仅2013年就招引外资项目2个，民资项目11个，实际利用外资900万美元，民资实到注册资本5.2亿元，由此产生的土地出让收入有效填补了城镇建设资金缺口，助推刘集镇城镇建设步入了快速发展的轨道。
顺应农民期盼，推进集中居住。新型城镇化背景下的小城镇建设，不仅是一个各种要素集聚和提升的过程，更是一个让农民“就地过上城里人生活”的过程。以往，刘集镇1.3万住户分散在1200多个自然庄落，户均宅基地面积1.5亩，不仅土地资源粗放使用，而且农村公共配套落后、环境脏乱差。因此，当地农民改变生产生活条件的愿望非常强烈。刘集镇抓住实施增减挂钩政策契机，顺势而为，乘势而上，积极稳步有序地推进农民集中居住。一方面，通过算好“政治”、“经济”两本账，广泛宣传集中居住的重要意义，加大对拆迁农户的资金补贴（政府平均补贴每一个农户家庭10万元以上），鼓励、支持人口向集镇集中，住宅向社区集中；另一方面，立足于让农民享受到和城里人一样的生活环境和公共服务，高标准设计、建设农民集中居住区，大力加强集镇基础设施和公共服务设施建设，定期组织广场舞比赛、农民艺术节等各类活动，极大激发了农民入住集中区的热情，不仅项目区的农民积极搬迁，非项目区的农户也主动要求进区居住。从2010年到2013年短短四年中，集镇居住人口从不足3000人，增加到1.5万人，集镇规模从0.5平方公里发展到4平方公里。
发挥集聚效应，打造项目载体。实施增减挂钩、集中居住，只是迈出了城镇化建设的第一步，要让腾出的土地产生效益，让集中居住农民真正“过上城里人的生活”，必须拥有坚强的产业支撑。实践中，刘集镇紧紧扭住重大项目建设这一发展的牛鼻子，按照“工业生产进园区、农业生产在园区、生态旅游看园区”“三区齐动”的发展思路，全力打造项目集聚的有效载体。一是利用扬州主城推动企业“退二进三”机遇，投入1.2亿元，重点打造盘古工业园区，先后有70家扬州企业转移到了区内发展，整个园区企业总数达121家。二是引导设施蔬菜、食用菌、有机稻米等高效农业项目向农业园区集中，以“公司+基地+农户”的模式，建成现代农业园区25个，招引高效农业项目42个，高效农业面积达14450亩。三是充分放大良好的生态资源优势，对占地8000多亩的扬州西郊森林生态园区进行整体包装，科学策划宣传，成功吸引幸福家园扬州置业公司投资60亿元，开发假日休闲、健身、娱乐等项目。2013年，全镇实现国内生产总值31亿元，同比增长21.8%；完成工商税收入1.15亿元，同比增长25.6%。
二、刘集镇加快小城镇建设的启示
我国有1.9万多个建制镇，区位特征不同，资源禀赋各异，不可能也不应该选择相同的建设路径。但发展是相通的，刘集镇推进城镇化建设的探索和实践给我们提供了值得借鉴的启示：
小城镇发展必须在把握机遇中抢占先机。我国的城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的。市场虽然是城镇化的主导，但政府在推进城镇化过程中，发挥着不可或缺的、至关重要的引导作用。综观刘集的实践，一个重要原因就是充分利用增减挂钩政策，走活了全盘发展的棋子。因此，小城镇发展应当立足自身发展基础，超前谋划上级政策、外部机遇和本地发展的结合点，因地制宜确立发展方向和路径，努力在演好“主角”、当好“配角”中赢得发展先机。
小城镇发展必须在造福农民中汲取动力。人性中追求更好的经济条件和更多彩的人生是城镇化的原动力。中国的新型城镇化是让农民就地“过上城里人的生活”的城镇化。刘集镇农民集中居住工作之所以能得到农民的支持，关键是“居住在镇区，就业在周边”的建设格局，周到完善的公共服务，蓬勃发展的三次产业，不仅带来了生活方式的变革，让农民享受与市民同等的体面与尊严，而且也带来了生活水平的大幅提高，2013年，刘集镇农民人均纯收入达16995元，同比增长了15%。
小城镇发展必须在产业集聚中夯实基础。城镇的发展离不开产业的支撑。一方面，城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业；另一方面，城镇化也促进了人口和资源的集聚和外溢，为产业发提供了更好的平台。只有充分发挥产业对城镇化的带动作用，才能让城镇具有持续发展的强劲动力和旺盛生命力，才能有效避免缺乏产业的“空心城镇化”。刘集镇城镇化路子之所以走得稳健扎实，关键就在于在城镇化建设中，牢固确立产业兴城的发展理念，牢牢扭住重大项目建设这一牛鼻子，全力打造项目集聚有效载体，同步推进产业园区和城镇化建设，实现了产业发展与城镇建设的“双促进”、“双提升”。 三、对加快小城镇建设的几点思考
刘集镇推进小城镇建设有益实践在给我们有益启示的同时，也引起了我们对小城镇建设的思考。
进一步拓展融资渠道。刘集镇借力城乡土地增减挂钩政策，破解资金、土地约束，实质上是发挥了土地融资在城镇化融资中的杠杆作用，形成了土地融资收益、基础设施投资与城镇化间的良性互动。但问题是土地是有限的，不可能被无限地“生产”出来，土地融资不是一个“重复发生”的可持续收入。应充分发挥市场的主体作用，在产业引入城镇的过程中把新的金融工具引入进来，加快建立完善镇村金融市场，加大对乡镇设立村镇银行、小贷公司、农业担保公司等金融机构的扶持力度；积极创造条件，引导民间资本发起设立服务于新型城镇化的县域中小型银行和金融租赁公司等金融机构；规范发展农村资金互助合作组织，加强对民间借贷的监控和风险预警处置，多渠道破解城镇建设的资金难题。
进一步提升农民市民化的水平。城镇化说到底是人的生产生活方式的变革和家园的变迁，要有高楼，更要有人气；要有一定的城镇规模，更要有较高的幸福指数，不能见物不见人，更不能形成新的二元结构，即一个城镇内部户籍人口与常住人口之间的二元差别。应根据小城镇的人口流动特点靠实推进户籍制度改革，逐步研究淡化户籍附带的公共福利，突破户籍与福利合一的社会管理制度，统筹协调考虑利益置换，换出进城农民所占有的农村资源，不能既是农民，又是城里人，防止出现新的不公平。应加大对农民的就业创业的扶持力度，在实施更加积极的就业帮扶政策的同时，健全完善公共创业服务体系和培训体系，扩大创业培训的覆盖面，形成创业带动就业的倍增效应。应建立和完善多层次、全方位的社会保障体系，加大对公共基础设施和服务设施的投入，更好地满足农民多层次需求，让农民成为城镇建设者和发展成果享受者，成为城镇活力和创造力、竞争力的重要源泉。
进一步提升产业层次。产业是城镇化发展的基础，产业发展层次的高低，决定着城镇发展的后劲和可持续性。应协调推动三次产业发展，不断提升产业发展的层次和质态。一是工业要“转型升级”。主动顺应世界科技产业变革的新趋势，加快发展战略性新兴产业，抢占产业竞争制高点，同时注重对传统产业的改造提升，引导工业企业加大技改投入力度，深化政产学研合作，推进产业优化升级。二是服务业要“提质增效”。坚持服务业和城镇化协同推进，合理规划布局，提升镇区的空间价值，逐步形成以镇区为中心的商业集聚区；提升生产服务业能级，打造完整的生产性服务业产业链，促进生产性服务业与先进制造业互动发展。三是农业要“接二连三”。用现代技术支撑农业、现代设施装备农业、现代组织方式经营农业，促进农业与二次产业融合发展。以园区化为方向，大力发展休闲农业、创意农业、观光农业等高端复合农业，不断增强现代农业发展活力，促进农业向三次产业延伸发展。
（作者单位：中共扬州市委党校）
责任编辑：钱国华
一、刘集镇加快推进小城镇建设的实践
仪征市刘集镇地处扬州市西郊，是仪征市中后山区通往扬州的门户。2013年，刘集镇人均GDP达1.05万美元（按常住人口计算），城镇化率为50%左右。根据现代化的一般理论和普遍规律，刘集已进入工业化后期发展阶段，正处于城镇化加速期。加快城镇化建设，发挥城镇的融合、集聚作用，成为刘集进一步发展必须解决的紧迫课题。
借力土地增减挂钩，突破要素瓶颈。资金、土地等要素约束是小城镇建设中存在的普遍问题。刘集现有土地总面积13.6万亩，其中耕地8.5万亩，建设用地5.1万亩，人口4.55万，人均耕地、建设用地面积分别为1.87亩和1.12亩。以投入最多的2013年为例，刘集镇财税收入1.2亿元，实际可用于城镇建设资金不足3000万元。人多地少、资金匮乏成为刘集镇进一步发展必须突破的瓶颈。2009年起，刘集镇抓住城乡建设用地增减挂钩政策机遇，以推进农民集中居住地建设为抓手，在仪征市率先启动了城乡建设用地增减挂钩工作，先后实施了65个增减挂钩项目，净增耕地2675.64亩，获取工业建设用地周转指标404.06亩，有效破解了项目建设用地矛盾。与此同时，刘集镇全力推进重大项目的招引，仅2013年就招引外资项目2个，民资项目11个，实际利用外资900万美元，民资实到注册资本5.2亿元，由此产生的土地出让收入有效填补了城镇建设资金缺口，助推刘集镇城镇建设步入了快速发展的轨道。
顺应农民期盼，推进集中居住。新型城镇化背景下的小城镇建设，不仅是一个各种要素集聚和提升的过程，更是一个让农民“就地过上城里人生活”的过程。以往，刘集镇1.3万住户分散在1200多个自然庄落，户均宅基地面积1.5亩，不仅土地资源粗放使用，而且农村公共配套落后、环境脏乱差。因此，当地农民改变生产生活条件的愿望非常强烈。刘集镇抓住实施增减挂钩政策契机，顺势而为，乘势而上，积极稳步有序地推进农民集中居住。一方面，通过算好“政治”、“经济”两本账，广泛宣传集中居住的重要意义，加大对拆迁农户的资金补贴（政府平均补贴每一个农户家庭10万元以上），鼓励、支持人口向集镇集中，住宅向社区集中；另一方面，立足于让农民享受到和城里人一样的生活环境和公共服务，高标准设计、建设农民集中居住区，大力加强集镇基础设施和公共服务设施建设，定期组织广场舞比赛、农民艺术节等各类活动，极大激发了农民入住集中区的热情，不仅项目区的农民积极搬迁，非项目区的农户也主动要求进区居住。从2010年到2013年短短四年中，集镇居住人口从不足3000人，增加到1.5万人，集镇规模从0.5平方公里发展到4平方公里。
发挥集聚效应，打造项目载体。实施增减挂钩、集中居住，只是迈出了城镇化建设的第一步，要让腾出的土地产生效益，让集中居住农民真正“过上城里人的生活”，必须拥有坚强的产业支撑。实践中，刘集镇紧紧扭住重大项目建设这一发展的牛鼻子，按照“工业生产进园区、农业生产在园区、生态旅游看园区”“三区齐动”的发展思路，全力打造项目集聚的有效载体。一是利用扬州主城推动企业“退二进三”机遇，投入1.2亿元，重点打造盘古工业园区，先后有70家扬州企业转移到了区内发展，整个园区企业总数达121家。二是引导设施蔬菜、食用菌、有机稻米等高效农业项目向农业园区集中，以“公司+基地+农户”的模式，建成现代农业园区25个，招引高效农业项目42个，高效农业面积达14450亩。三是充分放大良好的生态资源优势，对占地8000多亩的扬州西郊森林生态园区进行整体包装，科学策划宣传，成功吸引幸福家园扬州置业公司投资60亿元，开发假日休闲、健身、娱乐等项目。2013年，全镇实现国内生产总值31亿元，同比增长21.8%；完成工商税收入1.15亿元，同比增长25.6%。
二、刘集镇加快小城镇建设的启示
我国有1.9万多个建制镇，区位特征不同，资源禀赋各异，不可能也不应该选择相同的建设路径。但发展是相通的，刘集镇推进城镇化建设的探索和实践给我们提供了值得借鉴的启示：
小城镇发展必须在把握机遇中抢占先机。我国的城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的。市场虽然是城镇化的主导，但政府在推进城镇化过程中，发挥着不可或缺的、至关重要的引导作用。综观刘集的实践，一个重要原因就是充分利用增减挂钩政策，走活了全盘发展的棋子。因此，小城镇发展应当立足自身发展基础，超前谋划上级政策、外部机遇和本地发展的结合点，因地制宜确立发展方向和路径，努力在演好“主角”、当好“配角”中赢得发展先机。
小城镇发展必须在造福农民中汲取动力。人性中追求更好的经济条件和更多彩的人生是城镇化的原动力。中国的新型城镇化是让农民就地“过上城里人的生活”的城镇化。刘集镇农民集中居住工作之所以能得到农民的支持，关键是“居住在镇区，就业在周边”的建设格局，周到完善的公共服务，蓬勃发展的三次产业，不仅带来了生活方式的变革，让农民享受与市民同等的体面与尊严，而且也带来了生活水平的大幅提高，2013年，刘集镇农民人均纯收入达16995元，同比增长了15%。
小城镇发展必须在产业集聚中夯实基础。城镇的发展离不开产业的支撑。一方面，城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业；另一方面，城镇化也促进了人口和资源的集聚和外溢，为产业发提供了更好的平台。只有充分发挥产业对城镇化的带动作用，才能让城镇具有持续发展的强劲动力和旺盛生命力，才能有效避免缺乏产业的“空心城镇化”。刘集镇城镇化路子之所以走得稳健扎实，关键就在于在城镇化建设中，牢固确立产业兴城的发展理念，牢牢扭住重大项目建设这一牛鼻子，全力打造项目集聚有效载体，同步推进产业园区和城镇化建设，实现了产业发展与城镇建设的“双促进”、“双提升”。 三、对加快小城镇建设的几点思考
刘集镇推进小城镇建设有益实践在给我们有益启示的同时，也引起了我们对小城镇建设的思考。
进一步拓展融资渠道。刘集镇借力城乡土地增减挂钩政策，破解资金、土地约束，实质上是发挥了土地融资在城镇化融资中的杠杆作用，形成了土地融资收益、基础设施投资与城镇化间的良性互动。但问题是土地是有限的，不可能被无限地“生产”出来，土地融资不是一个“重复发生”的可持续收入。应充分发挥市场的主体作用，在产业引入城镇的过程中把新的金融工具引入进来，加快建立完善镇村金融市场，加大对乡镇设立村镇银行、小贷公司、农业担保公司等金融机构的扶持力度；积极创造条件，引导民间资本发起设立服务于新型城镇化的县域中小型银行和金融租赁公司等金融机构；规范发展农村资金互助合作组织，加强对民间借贷的监控和风险预警处置，多渠道破解城镇建设的资金难题。
进一步提升农民市民化的水平。城镇化说到底是人的生产生活方式的变革和家园的变迁，要有高楼，更要有人气；要有一定的城镇规模，更要有较高的幸福指数，不能见物不见人，更不能形成新的二元结构，即一个城镇内部户籍人口与常住人口之间的二元差别。应根据小城镇的人口流动特点靠实推进户籍制度改革，逐步研究淡化户籍附带的公共福利，突破户籍与福利合一的社会管理制度，统筹协调考虑利益置换，换出进城农民所占有的农村资源，不能既是农民，又是城里人，防止出现新的不公平。应加大对农民的就业创业的扶持力度，在实施更加积极的就业帮扶政策的同时，健全完善公共创业服务体系和培训体系，扩大创业培训的覆盖面，形成创业带动就业的倍增效应。应建立和完善多层次、全方位的社会保障体系，加大对公共基础设施和服务设施的投入，更好地满足农民多层次需求，让农民成为城镇建设者和发展成果享受者，成为城镇活力和创造力、竞争力的重要源泉。
进一步提升产业层次。产业是城镇化发展的基础，产业发展层次的高低，决定着城镇发展的后劲和可持续性。应协调推动三次产业发展，不断提升产业发展的层次和质态。一是工业要“转型升级”。主动顺应世界科技产业变革的新趋势，加快发展战略性新兴产业，抢占产业竞争制高点，同时注重对传统产业的改造提升，引导工业企业加大技改投入力度，深化政产学研合作，推进产业优化升级。二是服务业要“提质增效”。坚持服务业和城镇化协同推进，合理规划布局，提升镇区的空间价值，逐步形成以镇区为中心的商业集聚区；提升生产服务业能级，打造完整的生产性服务业产业链，促进生产性服务业与先进制造业互动发展。三是农业要“接二连三”。用现代技术支撑农业、现代设施装备农业、现代组织方式经营农业，促进农业与二次产业融合发展。以园区化为方向，大力发展休闲农业、创意农业、观光农业等高端复合农业，不断增强现代农业发展活力，促进农业向三次产业延伸发展。
（作者单位：中共扬州市委党校）
责任编辑：钱国华