深汕合作区:超越飞地经济的区域试验

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  编者按
  海丰县鹅埠镇西湖村,是汕尾市有名的贫困村,据说,就连村委会办公楼,都是对口帮扶单位援建的。然而,这里的村民却很慷慨,听说政府要征地,都热情地说:“这地你先用,以后给钱都行,我先借给你。”
  与其他地方征地拆迁时的困难重重相比,这里的村民们对政府征地充满了期待。西湖村所在的鹅埠镇,是深圳汕尾特别合作区覆盖的地区之一。说起深汕合作区的事,62 岁的村支书吴帝明感慨地说:“特别合作区,一个‘特’字有多不容易啊!”
  在当地,因为常年贫困,很多外来的优秀教师和医生,往往待不到一年就离开了,如今,看到政府征地建合作区,就有了盼头,更多人愿意选择留下。深汕特别合作区,被称为“特区中的特区”。对这个长期贫困的滨海小镇而言,深圳无疑是位有钱有经验的“大管家”,即便是对汕尾市来说,深圳的到来,也是天大的好消息。
  与西湖村相邻的蛟湖村村支书叶树锦兴奋地说:“合作区是经过千辛万苦得来的,这对我们村民来说更是千载难逢的机会,希望合作区的领导们能想尽千方百计,为我们的子孙后代留下千秋伟业!”
  这到底是怎样特别的合作区,让汕尾人民如此期待?
  “汕尾汕尾,广东老尾”
  汕尾市位于粤东沿海地区的丘陵地带,前身是著名的海陆丰革命根据地。在乾隆年间,汕尾港曾是粤东地区的著名渔港,据清乾隆十二年(1747 年)立的石碑记载,“汕尾一镇,舟楫云屯,商旅雨集,亦海邑一大区会也”。清光绪二十九年(1903 年),香港至和公司货轮始与汕尾通航,民国三年(1914年),已有客轮和货轮定期航行于汕尾与香港、广州和汕头等口岸之间。
  然而,到了近代,曾经商贾云集的汕尾,经济逐渐衰退。随着珠三角经济带的快速崛起,汕尾甚至一度沦为广东省的“尾巴”。“汕尾汕尾,尾巴的尾”,汕尾市委书记郑雁雄表示,曾经的革命老区汕尾在建市22 年里,有21 年屈居“广东老尾”。从2009 年,才砍掉人均GDP、财政收入、固定资产投入等多项指标的尾巴。
  虽然这里有蜿蜒起伏的莲花山脉,有静谧宜人的沙滩、海湾,以及清亮的河水和原生态的田园风光。然而,当地的年轻人还是纷纷远走他乡,在车水马龙的大都市里打工、创业,家乡的贫困驱使更多的青壮年劳动力流入发达城市。目前汕尾的人均GDP 水平仍只是广东省平均水平的三分之一,是珠三角的五分之一。
  一边是极度发达的珠三角经济带,一边是经济极其落后的粤东沿海地区和粤北山区,如何摆脱区域经济的严重失衡问题,成了历届广东省委领导最头疼的事。由于汕尾地处珠三角经济圈和海峡西岸经济圈的接合部,是深圳向东拓展辐射的重要地区,因此,汕尾被称为粤东对接珠三角的桥头堡。广东省委书记汪洋曾提出,要缩小与珠三角的差距,汕尾首先要与深圳合作。
  “深圳要学习新加坡”
  汪洋的提议,表面看是通过深圳来带动汕尾发展,实际上,汕尾对深圳而言,也有足够的吸引力。改革开放三十多年以来,珠三角地区的核心城市逐步出现土地资源紧张,人力成本不断上升等问题,产业纷纷向外围地区寻求拓展空间。深圳市在“人口、水、土地、能源”等方面难以为继,尤其是土地匮乏问题 ,已经成为限制其经济快速发展的显著因素之一。
  “170 多年时间里,香港只开发了24% 的土地面积;而在三十多年里,深圳的土地开发强度已经达到40% 以上。这块土地多年来保持着年均25% 以上的增长速度,人均GDP 全国第一,堪称世界奇迹。”中共深圳市委副秘书长、政研室(改革办)主任乐正表示。目前,深圳土地开发强度名列广东全省第一,该到哪里去寻找下一个发展空间?
  “深圳,现在真要学习新加坡。”汪洋表示,新加坡国土狭小,就研究开拓海外市场,到中国来办了苏州工业园、天津生态城、广州知识城。“解决新加坡的问题要到中国来,解决深圳的问题要到汕尾。”
  对此提议,郑雁雄的解读是:“深圳的行政区域面积小,目前单位平方公里产值已经接近4 亿元,达到当年美国、日本、德国等国工业化中后期的城市水平。而汕尾具有5200 多平方公里的空间,是粤东第一土地大市,且单位平方公里产出只有0.06 亿元,无疑是深圳理想的合作对象。”
  深汕特别合作区
  经过长期酝酿,呼声甚高的深汕合作终于瓜熟蒂落。
  2008年,深圳、汕尾两地政府多次协商,决定合作共建“深圳汕尾特别合作区”。合作区范围覆盖海丰县鲘门、赤石、鹅埠、小漠四镇及圆墩林场,总面积为468.3平方公里,规划控制面积约200平方公里。合作期限为30年,从2011年起至2040年止。
  2011 年5 月21 日,深汕特别合作区正式授牌,广东省委、省政府批准合作区上升为省级发展战略,并写进广东省“十二五”规划。根据合作区管委会提供的《深汕(尾)特别合作区基本框架方案》(以下称“方案”)规定,深汕特别合作区将形成“一心、二轴、四片”的空间结构,重点发展高端电子信息、先进制造业、现代服务业等现代产业。
  所谓“一心”,指的是中部小漠新城区,主要发展交通门户、商业、商务、物流仓储、核心居住。“二轴”则指沿海岸线发展海岸经济轴,以及沿深汕高速、324 国道、厦深铁路等发展电子信息、先进制造业的腹地发展轴。“四片”的规划则分别为:东部的鲘门为特色旅游区,主要发展特色餐饮、滨海旅游、休闲居住等;南部填海区为临港工业区,以新能源、精细化工、临港工业为支撑;西部的鹅埠主要是高端产业区,以电子信息、先进制造、高新产业为特点;北部的赤石为生态建设区,主要发展生态屏障、生态旅游、会议研发等。
  管理方面,深圳主要负责投入、开发、招商、管理等,主导开发经营;汕尾则负责社会管理、征地拆迁等,主导社会环境。利益分成方面,合作区产生的地方级税收在扣除省按体制规定的获益部分后,由深圳市、汕尾市和合作区按25%、25% 和50% 的比例分成。前五年,深汕两市将各自所得分成收入全额返还合作区,第二个五年,将各自收入的50% 返还合作区。
  目前,合作区签约项目62 个,签约总额约625 亿元,项目涉及云计算中心、移动终端、智能电网、新型材料、食品加工等行业。位于鹅埠镇的深圳(汕尾)产业转移工业园,是合作区的起步区。作为深圳、汕尾合作共建园区,入园企业可享受特区和广东欠发达地区双重优惠政策,在财税、基建、用电、用水、用地、金融支持等方面将得到充分优惠,可大大降低企业生产成本。   未来的滨海新城
  从某种意义上讲,该合作区是两地政府的“行政联姻”,自诞生之初,合作区就打上了显著的行政烙印。它不同于寻常的经济开发区,也不仅仅是飞地经济。准确地说,它是两地政府合作共建的一座现代化海滨新城。
  这个海滨新城拥有地市级经济社会管理权限,财政体制执行“省直管”模式,两地政府通过公选互派干部,组成合作区管理委员会。中共深圳市委党校政经教研部副教授宋晓东告诉《支点》记者,经过几个月的筹备,合作区各个职能机构基本完善,深汕两地选派的干部也陆续到位。
  据了解,方案对该合作区确定了四个定位,分别是全国区域合作创新示范区,全省先进制造业、现代农业和旅游休闲基地,粤东重要经济增长极,现代化综合性新城。
  很显然,广东省委对该合作区寄予厚望。“广东省委书记汪洋、深圳市委书记王荣、市长许勤等领导都去汕尾考察好几次了。”宋晓东说,之所以受重视,是因为合作区是跨区域合作发展的试验区。汪洋曾公开表示,希望深圳和汕尾两市能够发挥各自优势,探索一条发达地区与欠发达地区互动协调发展,促进产业和劳动力“双转移”(“双转移”是广东提出的“产业转移”和“劳动力转移”两大战略的统称,具体是指珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移;而东西两翼、粤北山区的劳动力,一方面向当地二、三产业转移,另一方面其中的一些较高素质劳动力,向发达的珠三角地区转移。) 深入开展,破解广东省区域协调发展问题的新路子。
  合作区将按照“一年起好步,三年打基础,五年大发展”的目标,统筹规划,逐步推进。参与制定十二五规划的宋晓东对本刊记者表示,目前合作区已经顺利度过“一年起步期”,正处于三年打基础阶段。当前,合作区管委会正在紧锣密鼓地完善两地的合作机制,包括产业选择和规划方案等。
  该合作区担负了探索新型城市化发展的使命,然而,一个现实的问题,目前,汕尾的工业基础十分薄弱。2010 年,四镇工农业总产值35.14 亿元,占海丰县的19%,处于广东省中下游水平。合作区属于粤东沿海丘陵地带,山地比例大,另有河流水库分割,可用于建设的平地较少。现有的市政设施,比如供水、电力、通讯工程等,均不能满足规划发展需求。
  如此看来,合作区要建成一个宜商宜居的综合性新城,尚需要漫长的路要走。宋晓东认为,“由于是两地政府之间的合作,最难的还是行政体制的创新,现在合作区的框架已经搭建完毕,具体怎么运作,还要经过长期探索。”
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