论文部分内容阅读
随着经济社会的高速发展，土地矛盾逐渐超越人口矛盾成为社会重要矛盾之一，征地拆迁也取代计划生育成为“世上第一难事”，在这一矛盾中，地方政府饱受各界诟病，为千夫所指。中央批评地方政府圈地敛财，被征地群众认为地方政府低买高卖，地方政府难脱与民争利之嫌，征地拆迁负面舆论频频。如何破解这一困局，从上而下进行过很多探索，但最终是“头痛医头，脚痛医脚”，许多制度流于表面，效果可谓差强人意。任何问题的解决，唯有从深层次进行剖析思考，从根源上予以解决，方可一劳永逸。
与民争利，利在何处？
地方政府受攻击最大的地方莫过于低价征收集体土地后高价出让，价差数十倍，套用某些专家的话说，这些价差都是地方政府利用城乡二元化的剪刀差，掠夺本该属于农民的财富。那么事实如何？举例说明：笔者所在城市目前最高征地价格为6万元/亩，土地出让均价达到120万元/亩，价差20倍，按上述说法，地方政府每征一亩土地，就掠夺农民财富114万元。实际上这114万元并未全部进入地方政府的口袋，因为它还须为此付出大量成本：1、直接成本：土地报批12万元/亩，土地平整及附属物补偿12万元/亩。
2、安置成本：房屋拆迁安置经测算约为30万元/人，按人均三亩土地（耕地0.5亩，山地2.5亩）计算，征收每亩土地安置费用约10万元/亩，因此拆迁一夜之间造就了许多百万富翁的说法毫不夸张。
3、融资成本：各地政府用于征收土地的直接成本大多来自银行贷款、BT模式、一级开发、收益分成等各种渠道的融资，按最低的银行贷款利率（1-3年）计算，融资费用需要3-5万元/亩。
4、保障费用：政府用于补贴失地少地农民医保社保资金至少需要2万元/亩。
5、基础设施费用：农用土地在没有修建道路、各类管线等基础设施之前，无法体现其作为建设用地的市场价值，也无人投资购买，而这些是由地方政府用各种方式投资建设而来，其成本难以量化，但投资较大是不争的事实。
通过以上测算，地方政府在土地出让的总价款中实际获利并不高，与原有的出让金征收标准30%-40%相差无几。国土资源部副部长贠小苏在接受采访时曾表示，土地出让金中60%多是拆迁征地的成本，只有1/3才是地方土地财政的净收益，与以上测算基本相符。
政府应不应得利？得利多少为宜？
通过以上举例测算可以看出地方政府所得土地纯收益约为30-40%，那么地方政府应不应该从中获利，这部分价款是否应当全部应支付给当地农民集体呢？从性质上看，同为农业生产用地，城市郊区与边远农村产值相对一致，不应有较大区别；而实际上，两者对地方政府和开发商而言，吸引力不可同日而语，出让价格也是天差地别。近郊土地出让价格的高企，原因只有一个----城市辐射效应，没有城市，近郊农地和偏远农地价格没有显著区别。城市为全民所有，建设投资来自国家，而非一村一组，地方政府代表国家获得该项权利无可厚非，从中可以得出结论，出让土地地方政府应该受益。
作为土地拥有者的农民集体本身，在获得除征地拆迁安置补偿之后，从法律上和上述分析来说，是不应该再从土地出让收益中获得利益了。然而从情理上和支持“三农”角度看，被征地农民集体从出让土地收益中再获得部分利益也无不可，但无论从哪个角度来看，从城市的可持续发展出发，其比例也不应过高，因此，地方政府作为土地出让获利较多的一方无可非议。
其实关于地方政府的土地收益还有一个有趣的现象，就是有关上级机关对地方政府土地收益的分配比例已经超过了地方政府实际的收益。根据有关规定，土地收益需要计提的资金包括保障房建设资金10%，教育投入资金10%，水利建设资金10%，农业土地开发资金15%……，上级的初衷是通过压缩地方政府的土地收益比例，从而抑制其卖地冲动。但在城市化进程加快的当下，城市基础设施建设资金支出加大，上级指定用途的土地出让金计提实际很难落实。且如果各项投资都要从土地出让金中计提一部分，就会形成一个悖论：一方面反对地方搞土地财政，一方面却又在推动土地财政。
以上可以得出，地方政府经营城市，以地生财虽然于理有据，无可厚非，但实际却步履维艰，困难重重。而农民集体对土地收益的期望过高，却受到舆论支持，导致征地矛盾频仍。
地方政府卖地冲动与农民集体的矛盾根源何在？
在土地利益上，地方政府和农民集体各执一词，社会各界众說纷纭，地方政府“与民争利”一说始终贯穿整个征地争议始终，究其根源，却是由我国现行的法律政策规定造成的。我国《宪法》、《土地管理法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。除了国家征收土地之外，没有规定其他的方式将集体土地转变为可用于出让的建设用地，甚至对非法买卖土地行为还要进行刑事打击。由此，代表国家征收土地的地方政府成为征地行为中主动的一方，而农民集体处于被动地位。
地方政府对土地收益的渴求成为其积极征地的原因，而处于被动地位的农民集体乃至个体有无要求征地的冲动呢？答案是：有，而且在部分农村地区还十分强烈。尽管各类媒体中，我们常看到农民群众痛斥征地行为，为子孙后代失去赖以生存的土地而忧心忡忡。但在现实中，却有许多因为没有征到其土地而愤愤不平的农民群众，更有近郊农民反对的征地项目受到远郊农民热捧的真实故事。近年来，国家大力打击的“以租代征”违法用地行为实际上大多数是农民集体和个人主动作为的结果，原因无他，就是农业用地产生的价值远远不如其转为建设用地的价格。现行法定征地价格为农地年产值的25—30倍，实际上笔者所在城市许多近郊农民早已不再从事农业生产，其农业用地大部分以每亩几百元的价格对外租赁，而农民通过征地可以一次性获得100年的土地租金，何乐而不为？
然而，不管农民集体有无征地要求，他们始终处于被动一方，面对作为主动一方的地方政府，农民集体可以提出自己的要求，个别村民提出过高要求，又会引发跟风思想，这就是许多地方的征地价格一再提高，农民群众却一再不满，甚至导致出现征地工作比未提价的地方更难以开展的情形。曾有一个“城中村”，村民因居住条件恶劣，多次到政府上访要求改造，结果当政府真正启动城中村改造时，却出现漫天要价，抵抗拆迁的咄咄怪事，搞得政府进退两难。 按照逻辑推理，任何一个事物双方，谁主动，谁担责。以上所有的矛盾，也许不仅仅是地方政府的原因，但是地方政府作为征地行為中的主动一方，毫无疑问要承担绝大部分的责任，这就是地方政府成为负面舆论焦点的根源。
还地权与民，政府被动获益
矛盾的根源找到了，地方政府走出困境的方法就呼之欲出——还地权与民又如何？将土地征收出让的主动权交给农民集体，使农民集体或者个体成为主动的一方，政府从主动的一方变为被动受理办理审批业务的一方，所有的一切均由农民集体自己提出申请，政府顺应民意，为民办事，何过之有？主动权明确后，收益也要相应明确，政府要量化土地成本，科学测算每宗地各类土地投入，并公示告知农民集体，对超出成本收益部分，政府与农民集体要明确分成比例，在土地出让后剥离成本，分解收益，变“与民争利”为“与民分利”。
“说得好，不如做得好”，下面就对如何还权与民做一番探讨。其实，在近几年的土地审批流程中，中央和地方政府都在做一些还权于民的尝试，在每一宗土地申报审批前，都要当地村组出具同意征地的相关意见，但这些往往都流于形，地方政府弄虚作假，农民群众漠不关心，导致此项制度形同虚设。土地审批后，最后农民群众同不同意，还得签订征地才算数，可见主动权不换位，无法改变根本问题。
先抛开公益事业这个万能箱（似乎许多项目都可以跟它沾上边），在政府完全不能强制实施征地的前提下（这也是许多民权专家倡导的），至少经营性用地的征收出让可以按照下述步骤进行：
1、政府公布项目建设规划。地方政府根据城市建设的需要，及时向全社会公布项目建设规划，同时将该地成本预算及土地出让收益分成比例一并告知项目用地所在的农民集体。
2、农民集体自行商议是否处置相应地块土地。农民集体可以对照规划、成本预算和收益分成比例，结合当地土地市场价格，经过集体协商，决定地块处置方案，如无法协商成功，则暂不启动该地征地程序。
3、农民集体申报，政府机构审批。农民集体向有关机构提出农用地转用、土地征收申请，政府机构依法审批。土地审批后，农民集体申请政府征收该地，并主动按照法定补偿标准签订征地协议、房屋拆迁安置补偿协议等。
4、农民集体参与监督土地公开出让。政府土地出让方案应对农民集体公开，土地出让全程应接受农民集体监督，确保其利益不受损失。土地出让后，农民集体及时腾出土地，政府按期收取土地成交价款，各司其职，既保障了土地收益及时征收到位，又有效避免了土地闲置现象的发生，达到土地的有效供给。
将土地处置的主动权交给农民群众，是从根本上保护农民的合法权益，让政府和被征地群众合作共赢的一种有益探索，在经过完善后，未尝不会形成一种新的有效的土地管理机制，大家拭目以待。
（作者单位：怀化市国土资源局）
与民争利，利在何处？
地方政府受攻击最大的地方莫过于低价征收集体土地后高价出让，价差数十倍，套用某些专家的话说，这些价差都是地方政府利用城乡二元化的剪刀差，掠夺本该属于农民的财富。那么事实如何？举例说明：笔者所在城市目前最高征地价格为6万元/亩，土地出让均价达到120万元/亩，价差20倍，按上述说法，地方政府每征一亩土地，就掠夺农民财富114万元。实际上这114万元并未全部进入地方政府的口袋，因为它还须为此付出大量成本：1、直接成本：土地报批12万元/亩，土地平整及附属物补偿12万元/亩。
2、安置成本：房屋拆迁安置经测算约为30万元/人，按人均三亩土地（耕地0.5亩，山地2.5亩）计算，征收每亩土地安置费用约10万元/亩，因此拆迁一夜之间造就了许多百万富翁的说法毫不夸张。
3、融资成本：各地政府用于征收土地的直接成本大多来自银行贷款、BT模式、一级开发、收益分成等各种渠道的融资，按最低的银行贷款利率（1-3年）计算，融资费用需要3-5万元/亩。
4、保障费用：政府用于补贴失地少地农民医保社保资金至少需要2万元/亩。
5、基础设施费用：农用土地在没有修建道路、各类管线等基础设施之前，无法体现其作为建设用地的市场价值，也无人投资购买，而这些是由地方政府用各种方式投资建设而来，其成本难以量化，但投资较大是不争的事实。
通过以上测算，地方政府在土地出让的总价款中实际获利并不高，与原有的出让金征收标准30%-40%相差无几。国土资源部副部长贠小苏在接受采访时曾表示，土地出让金中60%多是拆迁征地的成本，只有1/3才是地方土地财政的净收益，与以上测算基本相符。
政府应不应得利？得利多少为宜？
通过以上举例测算可以看出地方政府所得土地纯收益约为30-40%，那么地方政府应不应该从中获利，这部分价款是否应当全部应支付给当地农民集体呢？从性质上看，同为农业生产用地，城市郊区与边远农村产值相对一致，不应有较大区别；而实际上，两者对地方政府和开发商而言，吸引力不可同日而语，出让价格也是天差地别。近郊土地出让价格的高企，原因只有一个----城市辐射效应，没有城市，近郊农地和偏远农地价格没有显著区别。城市为全民所有，建设投资来自国家，而非一村一组，地方政府代表国家获得该项权利无可厚非，从中可以得出结论，出让土地地方政府应该受益。
作为土地拥有者的农民集体本身，在获得除征地拆迁安置补偿之后，从法律上和上述分析来说，是不应该再从土地出让收益中获得利益了。然而从情理上和支持“三农”角度看，被征地农民集体从出让土地收益中再获得部分利益也无不可，但无论从哪个角度来看，从城市的可持续发展出发，其比例也不应过高，因此，地方政府作为土地出让获利较多的一方无可非议。
其实关于地方政府的土地收益还有一个有趣的现象，就是有关上级机关对地方政府土地收益的分配比例已经超过了地方政府实际的收益。根据有关规定，土地收益需要计提的资金包括保障房建设资金10%，教育投入资金10%，水利建设资金10%，农业土地开发资金15%……，上级的初衷是通过压缩地方政府的土地收益比例，从而抑制其卖地冲动。但在城市化进程加快的当下，城市基础设施建设资金支出加大，上级指定用途的土地出让金计提实际很难落实。且如果各项投资都要从土地出让金中计提一部分，就会形成一个悖论：一方面反对地方搞土地财政，一方面却又在推动土地财政。
以上可以得出，地方政府经营城市，以地生财虽然于理有据，无可厚非，但实际却步履维艰，困难重重。而农民集体对土地收益的期望过高，却受到舆论支持，导致征地矛盾频仍。
地方政府卖地冲动与农民集体的矛盾根源何在？
在土地利益上，地方政府和农民集体各执一词，社会各界众說纷纭，地方政府“与民争利”一说始终贯穿整个征地争议始终，究其根源，却是由我国现行的法律政策规定造成的。我国《宪法》、《土地管理法》规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。除了国家征收土地之外，没有规定其他的方式将集体土地转变为可用于出让的建设用地，甚至对非法买卖土地行为还要进行刑事打击。由此，代表国家征收土地的地方政府成为征地行为中主动的一方，而农民集体处于被动地位。
地方政府对土地收益的渴求成为其积极征地的原因，而处于被动地位的农民集体乃至个体有无要求征地的冲动呢？答案是：有，而且在部分农村地区还十分强烈。尽管各类媒体中，我们常看到农民群众痛斥征地行为，为子孙后代失去赖以生存的土地而忧心忡忡。但在现实中，却有许多因为没有征到其土地而愤愤不平的农民群众，更有近郊农民反对的征地项目受到远郊农民热捧的真实故事。近年来，国家大力打击的“以租代征”违法用地行为实际上大多数是农民集体和个人主动作为的结果，原因无他，就是农业用地产生的价值远远不如其转为建设用地的价格。现行法定征地价格为农地年产值的25—30倍，实际上笔者所在城市许多近郊农民早已不再从事农业生产，其农业用地大部分以每亩几百元的价格对外租赁，而农民通过征地可以一次性获得100年的土地租金，何乐而不为？
然而，不管农民集体有无征地要求，他们始终处于被动一方，面对作为主动一方的地方政府，农民集体可以提出自己的要求，个别村民提出过高要求，又会引发跟风思想，这就是许多地方的征地价格一再提高，农民群众却一再不满，甚至导致出现征地工作比未提价的地方更难以开展的情形。曾有一个“城中村”，村民因居住条件恶劣，多次到政府上访要求改造，结果当政府真正启动城中村改造时，却出现漫天要价，抵抗拆迁的咄咄怪事，搞得政府进退两难。 按照逻辑推理，任何一个事物双方，谁主动，谁担责。以上所有的矛盾，也许不仅仅是地方政府的原因，但是地方政府作为征地行為中的主动一方，毫无疑问要承担绝大部分的责任，这就是地方政府成为负面舆论焦点的根源。
还地权与民，政府被动获益
矛盾的根源找到了，地方政府走出困境的方法就呼之欲出——还地权与民又如何？将土地征收出让的主动权交给农民集体，使农民集体或者个体成为主动的一方，政府从主动的一方变为被动受理办理审批业务的一方，所有的一切均由农民集体自己提出申请，政府顺应民意，为民办事，何过之有？主动权明确后，收益也要相应明确，政府要量化土地成本，科学测算每宗地各类土地投入，并公示告知农民集体，对超出成本收益部分，政府与农民集体要明确分成比例，在土地出让后剥离成本，分解收益，变“与民争利”为“与民分利”。
“说得好，不如做得好”，下面就对如何还权与民做一番探讨。其实，在近几年的土地审批流程中，中央和地方政府都在做一些还权于民的尝试，在每一宗土地申报审批前，都要当地村组出具同意征地的相关意见，但这些往往都流于形，地方政府弄虚作假，农民群众漠不关心，导致此项制度形同虚设。土地审批后，最后农民群众同不同意，还得签订征地才算数，可见主动权不换位，无法改变根本问题。
先抛开公益事业这个万能箱（似乎许多项目都可以跟它沾上边），在政府完全不能强制实施征地的前提下（这也是许多民权专家倡导的），至少经营性用地的征收出让可以按照下述步骤进行：
1、政府公布项目建设规划。地方政府根据城市建设的需要，及时向全社会公布项目建设规划，同时将该地成本预算及土地出让收益分成比例一并告知项目用地所在的农民集体。
2、农民集体自行商议是否处置相应地块土地。农民集体可以对照规划、成本预算和收益分成比例，结合当地土地市场价格，经过集体协商，决定地块处置方案，如无法协商成功，则暂不启动该地征地程序。
3、农民集体申报，政府机构审批。农民集体向有关机构提出农用地转用、土地征收申请，政府机构依法审批。土地审批后，农民集体申请政府征收该地，并主动按照法定补偿标准签订征地协议、房屋拆迁安置补偿协议等。
4、农民集体参与监督土地公开出让。政府土地出让方案应对农民集体公开，土地出让全程应接受农民集体监督，确保其利益不受损失。土地出让后，农民集体及时腾出土地，政府按期收取土地成交价款，各司其职，既保障了土地收益及时征收到位，又有效避免了土地闲置现象的发生，达到土地的有效供给。
将土地处置的主动权交给农民群众，是从根本上保护农民的合法权益，让政府和被征地群众合作共赢的一种有益探索，在经过完善后，未尝不会形成一种新的有效的土地管理机制，大家拭目以待。
（作者单位：怀化市国土资源局）