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与国际上通行的三级政府不同,我国施行的是“中央政府—省—地级市—县、区—乡镇”五级行政管理架构,这一架构曾对促进经济和社会发展起到了一定的积极作用,但随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进,地级市的负面作用越来越突出地显现出来。维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额成本,然而这一级机构越来越成为影响行政效率、甚至形成行政阻力的一个焦点层级,并引发出各种深层次矛盾。
市管县体制走入困局
市管县体制是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的,至今已实行了二十余年。在长期的实践中,市管县体制显现出利弊共存的特点。当前以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响,一个声音正在引发大家的关注,那就是裁撤地级市,并以此作为减少行政层级重大改革的“切口”。
国家行政学院经济学教研部张占斌教授认为,在市管县的体制下,市级机构实际上多是起上传下达的作用。这样多了一个环节,不利于政令的畅通。在地级市这一级,形式主义、文牍主义已经到了相当泛滥的地步,而在目前财政转移支付和分税制的情况下,地级市成了“抽水机”,为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,一些大项目也安排在市区,从而城乡差距越来越大。
地级市在现行行政层级架构下,在财政、权力和效率方面已经凸显三大负面效应:
一是“财政抽水”。由于一些地级市本身城区的经济体量较小,靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金养地级市一级的庞大机构,只好向下面的县市“抽血”,对上则截留各种资金,地级市对县域发展,虚的指导多,实的投入少。市本身的经济实力不强,就管不好县,出现“市刮县”现象,市为了自己的发展而损害所辖县的利益,下级县市敢怒不敢言。另一种情况是市、县发展水平相当,造成二者的不公平竞争,行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾,往往挫伤县域经济发展的积极性。
二是“权力截流”。一些权力被一些地级市部门用得“十分充分”。过去由于计划经济的审批管理模式,“政府一级级掌勺,企业一层层跑堂”,省、市什么事情都管,结果县级政府手脚被缚。而且,地级市的职责非常模糊。省级政府基本以宏观管理为主,多制定政策,县级政府以微观管理为主,多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观,职能就是两头各拉一点,即从省里下放一点,从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织,而地级市这一层次管理一旦由虚到实,便使不少县级政府的权限上收,影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立,市县成了两个相对独立的发展主体。在市场经济背景下,市县在经济发展中必然是竞争多于合作,其结果往往是县（县级市）被统得过死,缺乏应有活力。
三是“效率低下”。增加和强化地级行政层次,不仅影响信息传递的速度和效率,在市管县体制下,过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低,政府管了不该管、管不好的事,也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次,造就很多机构和公务人员,更多的财力要用于人头、用于“吃饭财政”,而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源,增加社会负担,加大了管理成本。
枣庄滕州市党史办主任王延忠向记者抱怨说,现在地级市养了这么多人,光市委市政府的秘书长加起来就有十几个,而现在地级市一个很大的职能就是“上转下达”,在这一级,“以会议落实会议,以文件落实文件”成了最常用的执政办法,对上忙于汇报工作,对下则忙于上级任务的分解。地级市宏观管不上,微观又够不着,只有用开会的办法来处理一些问题和体现对上面任务的重视程度。
王延忠认为,这种行政层级过多带来的弊端已到了危害政权运行的地步。不是说中央的政策不好,而是这种政策在过多的传递中逐步被弱化和失真,而在基层“上传”的过程中,由于层级过多,上面不一定了解到最真实的情况,一些不稳定因素也被基层捂着、瞒着。这样下去,势必造成基层政权不稳定,并带来党的执政效率低下等问题。
省直管县改革全面涌动
据香港《大公报》报道,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇8月30日表示,“十一五”期间,中国将按照统筹城乡发展的要求,坚持大中城市和小城镇协调发展的方针,适时启动行政区划试点改革,建立省县两级地方政府体制,相应地取消城镇的行政级别,仅按人口规模划分大中小城市和小城镇,除首都、省会城市及若干中心城市外,所有的城市原则上都归县政府行政管辖。
“我并没有接受过《大公报》的采访,区划问题现在十分敏感。”刘勇9月2日告诉记者,上述观点,是选自他执笔的一篇报告,而这份报告收于由国务院发展研究中心主任王梦奎主编的《中国中长期发展的重要问题（2006-2020）》一书中。
“这只是学术界的一种争鸣性质的理论探讨,并不是十一五规划中具体要涉及到的问题。”刘勇介绍,在十一五规划中并没有改变现有五级行政管理体制,只是“有条件的省进行省直管县试点”。
作为参与国家十一五规划和2020年全面建设小康远景目标研究课题和负责城镇化专题研究的专家,刘勇被媒体的广泛关注,让早已经草木皆兵的关于区划调整的猜测再一次风起云涌。人们似乎意识到,中央政府对县域经济现状的忧虑已经升级,“十一五”可能会有一系列更加强硬的调控措施出台。
事实上,刘勇的观点不过是对即将到来的暴风雨天气的一次公开暗示。在背后,一场蓄势已久、不得不发的行政改革行动已经开场。这就是在地方上已经执行的强县扩权,从财政方面入手,由省直接统管县财政,逐步让地级市恢复到城市管理的职能上去,在行政区划不变的情况下,把部分权限下放给县,以减少管理层次,并为省直管县创造基础。
从2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局,海南省出于土地面积和人口较少的因素,已经完全实行了“县市分治”,市只管理城市本身,县则由省直接管理。
中央党校研究室周天勇教授认为,省直管县这种思路将对我国行政体制改革产生十分重要的影响和推动。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段,但这确是行政体制改革思路上的重要动向。中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题,也更关注从行政架构上寻找改革的突破。
国家行政学院经济学教研部张占斌教授认为,省直管县的改革,总体上可以分三个步骤进行。第一个步骤是目前各省的改革试点,即省主要对试点县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和县分治,相互不再是上下级关系,各自均由省直管,重新定位市和县的功能,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革,合理扩大市辖区,调整精简机构和人员。总的方向应当是,撤销传统意义的管县的地级市,省真正直管县。
张占斌教授也非常谨慎地表示,若干年后,省直管县的改革可能会形成很大的声势,也可能会有实质性进展。这就客观上提出一个非常重要的问题,省直管县能不能管得过来？省级直管县有效管理大体应在40个左右,太多了根本管不过来,会有不少问题。这就需要把省级区划单位缩小,否则无法管理如此多的县。
借鉴中国历史和国外区划的经验,可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量,缩小省级政府的管理规模和幅度,以利于发挥中央和省级政府的积极性,减少和避免地方主义的出现。
市管县体制走入困局
市管县体制是我国在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中产生、发展的,至今已实行了二十余年。在长期的实践中,市管县体制显现出利弊共存的特点。当前以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响,一个声音正在引发大家的关注,那就是裁撤地级市,并以此作为减少行政层级重大改革的“切口”。
国家行政学院经济学教研部张占斌教授认为,在市管县的体制下,市级机构实际上多是起上传下达的作用。这样多了一个环节,不利于政令的畅通。在地级市这一级,形式主义、文牍主义已经到了相当泛滥的地步,而在目前财政转移支付和分税制的情况下,地级市成了“抽水机”,为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,一些大项目也安排在市区,从而城乡差距越来越大。
地级市在现行行政层级架构下,在财政、权力和效率方面已经凸显三大负面效应:
一是“财政抽水”。由于一些地级市本身城区的经济体量较小,靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金养地级市一级的庞大机构,只好向下面的县市“抽血”,对上则截留各种资金,地级市对县域发展,虚的指导多,实的投入少。市本身的经济实力不强,就管不好县,出现“市刮县”现象,市为了自己的发展而损害所辖县的利益,下级县市敢怒不敢言。另一种情况是市、县发展水平相当,造成二者的不公平竞争,行政管理的上下级关系和经济发展的伙伴关系则难免滋生矛盾,往往挫伤县域经济发展的积极性。
二是“权力截流”。一些权力被一些地级市部门用得“十分充分”。过去由于计划经济的审批管理模式,“政府一级级掌勺,企业一层层跑堂”,省、市什么事情都管,结果县级政府手脚被缚。而且,地级市的职责非常模糊。省级政府基本以宏观管理为主,多制定政策,县级政府以微观管理为主,多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观,职能就是两头各拉一点,即从省里下放一点,从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治能力的组织,而地级市这一层次管理一旦由虚到实,便使不少县级政府的权限上收,影响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立,市县成了两个相对独立的发展主体。在市场经济背景下,市县在经济发展中必然是竞争多于合作,其结果往往是县（县级市）被统得过死,缺乏应有活力。
三是“效率低下”。增加和强化地级行政层次,不仅影响信息传递的速度和效率,在市管县体制下,过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低,政府管了不该管、管不好的事,也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次,造就很多机构和公务人员,更多的财力要用于人头、用于“吃饭财政”,而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源,增加社会负担,加大了管理成本。
枣庄滕州市党史办主任王延忠向记者抱怨说,现在地级市养了这么多人,光市委市政府的秘书长加起来就有十几个,而现在地级市一个很大的职能就是“上转下达”,在这一级,“以会议落实会议,以文件落实文件”成了最常用的执政办法,对上忙于汇报工作,对下则忙于上级任务的分解。地级市宏观管不上,微观又够不着,只有用开会的办法来处理一些问题和体现对上面任务的重视程度。
王延忠认为,这种行政层级过多带来的弊端已到了危害政权运行的地步。不是说中央的政策不好,而是这种政策在过多的传递中逐步被弱化和失真,而在基层“上传”的过程中,由于层级过多,上面不一定了解到最真实的情况,一些不稳定因素也被基层捂着、瞒着。这样下去,势必造成基层政权不稳定,并带来党的执政效率低下等问题。
省直管县改革全面涌动
据香港《大公报》报道,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇8月30日表示,“十一五”期间,中国将按照统筹城乡发展的要求,坚持大中城市和小城镇协调发展的方针,适时启动行政区划试点改革,建立省县两级地方政府体制,相应地取消城镇的行政级别,仅按人口规模划分大中小城市和小城镇,除首都、省会城市及若干中心城市外,所有的城市原则上都归县政府行政管辖。
“我并没有接受过《大公报》的采访,区划问题现在十分敏感。”刘勇9月2日告诉记者,上述观点,是选自他执笔的一篇报告,而这份报告收于由国务院发展研究中心主任王梦奎主编的《中国中长期发展的重要问题（2006-2020）》一书中。
“这只是学术界的一种争鸣性质的理论探讨,并不是十一五规划中具体要涉及到的问题。”刘勇介绍,在十一五规划中并没有改变现有五级行政管理体制,只是“有条件的省进行省直管县试点”。
作为参与国家十一五规划和2020年全面建设小康远景目标研究课题和负责城镇化专题研究的专家,刘勇被媒体的广泛关注,让早已经草木皆兵的关于区划调整的猜测再一次风起云涌。人们似乎意识到,中央政府对县域经济现状的忧虑已经升级,“十一五”可能会有一系列更加强硬的调控措施出台。
事实上,刘勇的观点不过是对即将到来的暴风雨天气的一次公开暗示。在背后,一场蓄势已久、不得不发的行政改革行动已经开场。这就是在地方上已经执行的强县扩权,从财政方面入手,由省直接统管县财政,逐步让地级市恢复到城市管理的职能上去,在行政区划不变的情况下,把部分权限下放给县,以减少管理层次,并为省直管县创造基础。
从2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局,海南省出于土地面积和人口较少的因素,已经完全实行了“县市分治”,市只管理城市本身,县则由省直接管理。
中央党校研究室周天勇教授认为,省直管县这种思路将对我国行政体制改革产生十分重要的影响和推动。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段,但这确是行政体制改革思路上的重要动向。中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题,也更关注从行政架构上寻找改革的突破。
国家行政学院经济学教研部张占斌教授认为,省直管县的改革,总体上可以分三个步骤进行。第一个步骤是目前各省的改革试点,即省主要对试点县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和县分治,相互不再是上下级关系,各自均由省直管,重新定位市和县的功能,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革,合理扩大市辖区,调整精简机构和人员。总的方向应当是,撤销传统意义的管县的地级市,省真正直管县。
张占斌教授也非常谨慎地表示,若干年后,省直管县的改革可能会形成很大的声势,也可能会有实质性进展。这就客观上提出一个非常重要的问题,省直管县能不能管得过来？省级直管县有效管理大体应在40个左右,太多了根本管不过来,会有不少问题。这就需要把省级区划单位缩小,否则无法管理如此多的县。
借鉴中国历史和国外区划的经验,可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量,缩小省级政府的管理规模和幅度,以利于发挥中央和省级政府的积极性,减少和避免地方主义的出现。