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摘 要：文章阐述了福建省三明市推行政府绩效管理的做法，并对实践中遇到的若干问题进行思考，进而提出推进政府绩效管理的思路。
关键词：三明市 绩效管理 政府管理 科学发展
中图分类号：F127 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）12-227-03
政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果，绩效管理是提高政府组织绩效的一套具体操作程序和过程。近年来，福建省三明市借鉴西方国家政府绩效管理的做法，在推动政府及其部门绩效管理上进行了有益尝试，被福建省确定为全省开展政府绩效管理工作的联系点。笔者试图在总结三明市推行政府绩效管理的主要做法基础上，对实践中遇到的若干问题进行思考。
一、三明市推行政府绩效管理的主要做法
1.紧扣发展目标，部署绩效管理工作。绩效管理是一项系统工程，是组织围绕提高绩效这一目标而作出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技术。三明市在推行政府及其部门绩效管理工作中，紧紧围绕海峡西岸经济区绿色腹地建设的总目标，把绩效管理作为全面贯彻落实科学发展观，推动三明跨越发展的抓手，精心组织，周密安排，认真部署。一是制定工作计划。市政府出台了《三明市人民政府关于推行绩效管理工作的意见》，制定了《三明市推行政府及其部门绩效管理工作实施方案》。对全市推行政府绩效管理制度的指导思想、目标要求、主要任务、实施步骤、工作要求和制度保障等都作出了相应规定，并确定了开展绩效管理工作的试点单位。同时加强对试点单位绩效管理实施过程的指导，及时总结经验和做法，为各级各部门的绩效管理工作提供借鉴，对推动全市绩效管理工作的开展提供了动力。二是加强组织领导。市本级和辖区12个县(市、区)政府及其部门都成立了绩效管理领导小组，下设办公室。绩效管理办公室由政府办牵头，抽调统计局、调查队、发改委、编办和效能办等单位工作人员组成，负责组织指导开展绩效管理日常工作，编发工作简报。三是认真动员部署。从2005年开始，市本级和县(市、区)党委、政府都在年初定期召开年度绩效评估动员表彰大会，通报绩效管理工作情况，表彰先进，部署安排工作任务。
2.围绕发展目标，建立绩效评估体系。绩效目标的设定是绩效管理的首要环节，其内容设置必须反映政府工作的导向和价值取向。三明市对各县(市、区)政府的绩效评估，在价值取向上首选推动闽西北发展。围绕这一目标，建立了比较科学、客观、公正的绩效评估指标体系。绩效指标体现了五个特点：一是导向性。围绕市委、市政府关于海峡西岸经济区绿色腹地建设的决策部署，把绩效评估指标体系作为贯彻执行区域发展的重要支撑，根据本市发展的需要，设置了112个考核指标，包括可持续发展、现代化进程、和谐社会构建、依法行政、勤政廉政建设和创业竞赛等6个一级指标，以及35个二级指标和71个数据收集指标。二是系统性。对政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，由若干指标构成一个指标群，来反映政府每项职能绩效的内容，每个方面的内容都分别通过指标考核、公众评议、察访核验三个层面的考量，构成一个完整的评估体系。三是现实性。绩效管理涉及政府和公共服务组织的各个层面，政府绩效评估同样覆盖面广，涉及政治、经济、文化、社会等各个领域和各个层面。三明市在推行政府绩效管理工作中，突出发展，坚持绩效评估体系既与省上体系对接，又体现闽西北实际，对区域发展给予特殊的重视，在评估指标设置上加入了“城市建设指数”、“新农村建设指数”、“第二产业发展指数”。对市委、市政府重点工作，如高速公路建设资本金筹措、重点建设项目进度等拉动发展关键性的工作列入绩效管理专项督查，从制度上确保重点工作的落实。四是可操作性。把政府绩效评估建立在部门评估的基础上：对政府组成部门的绩效评估，针对缺乏评估的统一性、可比性，难以对不同性质、不同职责要求的部门进行绩效定量比较分析问题。从两个方面进行尝试：一方面要求部门绩效目标可以量化的必须量化，不能量化的等级化；另一方面采取“比较绩效系数”的概念来量化指标，寻找出一条解决问题的途径。五是科学性。做到定量为主，定性为辅。对硬性的任务坚持直接量化考核，对不便直接用数字衡量的指标，则采取群众评议、民主测评、察访核验和专项督查等方式分成若干等次进行定性评估，并按票数折算和扣分等办法进行量化，从而较好地实现了定性任务级量化，抽象工作具体化，保障了工作顺利开展。
3.重视绩效过程管理。政府绩效管理既是系统管理，又是过程管理，良好的政府绩效结果，来自有效的过程管理。三明市在实践中，围绕发展抓效能，抓好效能促发展，经过不断总结，逐步完善，初步形成了独具特色的政府绩效管理实践模式，成为三明工作机制的组成部分。一是绩效自评。市本级和县(市、区)党委、政府，按年度制定绩效评估自评工作方案，同期修订完善公众评议实施细则、察访核验实施办法、绩效指标计算办法等绩效管理制度。坚持季度经济绩效分析、半年绩效自评制度，及时掌握分析绩效目标的实现进度，全面收集和整理能够反映绩效目标落实情况及成效的有关数据、公众意见，认真听取各项指标落实情况的汇报，认真核查相关资料，核实有关情况，找出反映工作实绩的依据和基本事实，运用绩效评估方法，对本单位绩效结果作出评价，写出绩效评估自评报告，报送党委、政府审核。二是绩效点评。市委、市政府对各县(市、区)政府的绩效点评通常先由统计部门对县(市、区)政府的绩效进行中期评估，中期评估的结果作为市领导点评依据材料之一。点评活动采取现场观摩、听取汇报、情况分析等形式对各县(市、区)政府绩效情况进行逐个逐项分析评议。点评活动对工作绩效得到提升的给予肯定，同时也指出问题，提出建议。三是跟踪督查。根据市委、市政府的工作部署，把高速公路建设、重点项目建设、工程建设弃土处置管理、计划生育、电子政府建设、压缩行政经费开支、森林防火、防汛防台风、灾后重建以及农村沼气池建设、规模畜牧养殖污染治理、禽流感防控工作等列入绩效管理，开展专项督查。
4.重视强化政府自身建设。推行政府及其部门绩效管理，创新了行政管理制度运行方式，为发展营造了良好的政务环境。三明市紧扣发展主题，把强化行政服务第一道门槛效能建设作为工作的着力点，不断强化政府自身建设。一是各级各部门健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。县(市、区)政府在建设城市垃圾焚烧发电项目和污水处理厂的过程中，涉及袋装垃圾收费和污水排放处理费的收取，全部经过听证，反复征求群众意见后才予以确定。二是深化行政审批制度改革，最大限度地减少行政许可和行政审批事项。各级各部门规范和畅通行政权力运行，再造行政流程，优化行政程序，提高办事效率。成立了市、区一体的行政服务中心，有65个单位、580项受理审批业务入驻行政服务中心，通过“一站式审批、一条龙服务”机制，提升各类窗口服务水平，方便群众办事。三是不断丰富了政府自身建设的内涵。以顾客满意为导向，把解决群众反映强烈的机关效能方面存在的突出问题作为工作重点，工作内容不断充实，由当初抓效能建设八项制度落实，开始向抓行政管理方式转变，工作方式由行政管理向绩效管理转变。四是巩固绩效管理取得的成果。把行政服务窗口、市政府为民办实事承载科室和面向企业、面对群众的科室列入评选范围，持续开展评选“服务发展最佳科室”和“群众不满意科室”，加强基层所站效能建设活动。做法上广泛向社会征求意见，通过《三明日报》、三明电视台、三明论坛等媒体的支持，召开人大代表、政协委员、企业经营者等社会各个层面的座谈会，发放民主测评表，组织察访核验。
5.注重运用绩效结果。绩效结果运用既是评估的延续，又是绩效管理机制的题中之义。对照发展目标，评出绩效结果，有助于政府及其部门寻找差距，改进不足，是提升政府及其部门管理绩效的重要环节，也是促进发展的重要措施。三明市坚持以发展目标完成情况检验政府及其部门的工作绩效，建立以发展目标衡量实际工作成效，以绩效结果完善政府管理，又进一步促进发展的整改、激励和问责机制。一是重视绩效分析。对绩效评估结果认真分析，落实问题整改。一方面对省上中期评估和年度评估的结果，从指标完成情况、公众评议反映和察访核验通报三个方面进行纵横对比分析。纵向上与自己比，横向上与其他设区市比，发现差距，寻找原因，落实措施，抓好整改。如：市委、市政府曾对公众评议反映出的教育收费、群众就医看病、燃气价格、市容环境卫生等问题组织专题调研，抓了专项治理，提高了群众的满意度。另一方面认真做好对各县(市、区)政府的评估结果反馈。评估结果先由市绩效办作出分析，提出整改建议，提交市委、市政府研究同意后，组成反馈工作小组，再到基层进行面对面的指导反馈，并以市委和市政府“两办”的名义通报全市，强化了评估结果在推行政府绩效管理中的作用，取得了良好的效果。二是建立绩效管理问责制度。通过制定对县(市、区)政府和对市直部门的绩效评估方案，把政府绩效指标具体细化分解到部门，确定部门工作责任，实行部门绩效目标责任制，使绩效管理层层有指标，实行绩效指标与绩效问责挂钩，对未能完成绩效管理工作任务，评估结果处在末位的单位和个人实行责任问责。由政府分管领导找被问责单位负责人诫勉谈话，责令限期整改。三是建立奖励机制。市委、市政府年终对评为绩效管理先进集体的单位进行通报表彰，对绩效评估被评为前三名的县(市、区)政府，颁发牌匾，并分别给予数额不等的物资奖励，激发了各级各部门参与绩效管理的积极性，使绩效管理手段在推动三明市发展中的作用得以彰显。
二、目前三明政府绩效管理中应正视的问题
1.绩效管理目标在价值取向上存在偏离。政府绩效管理不同于行政管理，政府绩效管理在价值取向上体现为“民众本位”、“顾客第一”。三明市在推行政府绩效管理工作中，对管理目标的确立，虽然通过政务网和市效能办对外网站公开征集公众的意见，对部门绩效目标反复多次要求各部门主动填报绩效评估指标考核内容，对基层绩效指标在确立时也深入县(市、区)政府听取了基层意见。但是，由于公众参与的热情不高，征集到的意见寥寥无几，部门又普遍缺乏强烈的使命阐述，县(市、区)政府则总是从评估结果有利于体现自身业绩上考虑，较少从公众的主观愿望、需求和动机上对政府转变职能，最优化的提供公共服务方面提出绩效管理的目标要求，导致绩效管理目标确立在相当程度上是由上级决定。这种由上级行政管理部门制定指标，制订评估标准的做法，与政府绩效管理在价值取向上存在偏离。
2.绩效指标体系与绩效内涵存在偏差。政府绩效评估的内容规范有四个方面，即：政府业绩、行政效率、机关效能、行政成本。绩效评估是依据经济、效率、效果、公平等伦理标准，考量政府在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能上的作为，对政府绩效进行的价值判断的过程。在政府绩效评估中，制定科学合理的绩效评估指标体系，是应该能够涵盖和有效测度政府绩效评估内容的。三明市在推行政府绩效管理中，对绩效指标体系不断完善，但基于经济总量小，产业结构不合理，社会治理中存在的矛盾都集中体现在经济发展不够迅速，导致在推行政府绩效管理时，从推动发展方面考虑甚多。体现在绩效指标体系的设置上，反映政府经济工作业绩的指标过多，权重过大。
3.绩效管理过程主体缺位较为明显。绩效管理的主要特点之一是评估主体的多元化，强调政府是公共资源和公共服务的供给者。三明市在推动发展中，重视引入绩效管理的机制、制度和程序进行运作，对政府及其部门公众评议的范围涉及党代会代表、人大代表、政协委员、城镇居民、农村居民、企业家代表、机关单位等层面。尽管从思想认识和工作实际的运作上对政府绩效管理的多元主体已经有了一定的深度和广度，制度设计上也体现出绩效管理的要求。但由于存在四大障碍，即观念上公众参与绩效管理的意识还比较淡薄；信息公开上仍未达到制度化、经常化、规范化的要求；知识上还缺乏管理应具备的能力；制度上还有待完善；绩效管理机制上还不健全。公民参与政府绩效管理，从确立绩效目标乃至绩效评估结果运用等诸多方面都还存在着明显的主体单薄现象。
4.绩效问责存在片面化的倾向。鉴于发展的需要，三明在推动政府绩效管理工作中普遍建立了奖惩制度，绩效问责也以诫勉谈话、效能告诫、末位淘汰等形式得到一定程度的运用，并对促进各项工作落实，增强管理者的履职尽责意识起到了积极作用。但由于对绩效问责内涵把握不准确，将绩效问责仅仅视同责任追究，加上各级各部门问责标准、程序不统一、不规范，制度不健全，使得尚处在尝试阶段的绩效问责存在明显的片面化倾向。一是没有按问责内容，及时、规范和真实地将问责对象掌握公共资源提供公共服务的管理信息公开；二是在绩效评估结果运用上往往表现为急功近利，把奖惩作为体现绩效评估结果运用的唯一形式，甚至滥用一票否决和末位淘汰，导致问责对象抵触情绪；三是提出问责的要求来自公众的主张和要求少，由上级作出的决定多，较为明显的存在以行政问责替代绩效问责的倾向。
三、进一步完善三明政府绩效管理的对策和思路
基于实践中存在的上述问题，笔者认为，地方政府在推行政府绩效管理方面，应当做好以下几个方面的工作。
1.增强政府绩效意识，突显绩效管理的作用。政府绩效管理是适应社会主义市场经济要求，深化行政管理体制改革的必然要求。推行政府绩效管理，全体社会成员都必须树立和强化政府绩效意识。首先，要充分认识政府绩效管理的重要意义。推行政府绩效管理是从管理体制、机制上直接体现执政为民的理念，是加快发展、推动发展的有力抓手，是在政府管理技术和操作层面上强化政府自身建设的创新措施。其次，要正确认识政府绩效的内涵。政府绩效是政府行为结果的反映，人们通常认为它由经济、效率、效益、公正四大要素构成，涉及政府活动的四个方面：即资源、投入、产出和效果。政府绩效管理有别于行政管理，是促进发展，为公众提供服务最优化和最大化的多元主体参与的管理，离开公众的支持、参与，政府绩效管理既无前提，也没基础。第三，要转变职能。推行政府绩效管理，要从政府承担的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能上强化自身建设，从体制、机制、制度上减少和消除制约政府绩效发挥的各种障碍，为推行政府绩效管理奠定良好基础。
2.建立科学的目标体系，变主观测度为客观评价。政府绩效管理能够更好地体现为促进当地的经济发展和社会进步付出的努力，其体系是一个复杂的系统工程。作为政府绩效管理核心的绩效评估，其指标体系要反映科学发展观，体现正确政绩观。因此，在设置评估指标时，要从实际出发，遵循绩效评估的规律、原则和要求，根据政府绩效内涵，体现政府职能，进行系统分析和科学设计。政府绩效管理的参与者在确定每一指标时，都要注意排除指标选择过程中个人主观因素的影响，克服个人主观偏见，都应考虑指标能否准确体现政府绩效，都要明了该指标在整个指标体系中的地位和作用，依据它所反映的某一特定对象的性质和特征，确定该指标的名称、含义和权重。必须在指标体系的设置上充分尊重公众对政府工作的意见和要求，体现公众的期待、公众的愿望。切忌由领导说了算，在评估体系上参杂当权者的个人好恶、为政者的功利因素。对政府绩效的最终结果如何，好与坏、大与小，决不能单由政府自身判定，而应该由专家和公众评议。
3.建立完善的绩效管理机制，变单项管理为多元管理。绩效管理机制是推行绩效管理工作的制度安排和保障。从三明市的实践看，应着力从三个方面作出努力。首先，要完善绩效管理机制。结合实际工作需要，建立和完善绩效管理组织领导、目标责任、公众参与、信息公开、监督制约、点评推进、业绩考评、分析反馈、结果运用、工作保障等机制，构建起推行政府绩效管理的制度框架。其次，走法制化的道路。就是要学习和借鉴西方国家以法制化推动和保障绩效管理的做法，不断总结推行政府绩效管理的实践经验，做好系统总结和理论归纳，推动政府绩效管理法制建设。要积极努力为绩效评估机构的地位、工作权限、绩效评估的基本维度、绩效评估的基本程序和方法进行立法，为政府绩效评估提供坚实的制度保障。第三，要畅通公众参与的渠道。强化宣传公众参与监督的意义，将政府绩效管理列入各级党校、行政教育学院培训内容，制定绩效管理国民教育计划，从网络信息上破除妨碍公众参与的制度和技术障碍，拓展并畅通言路，有效疏通民意，把政府绩效管理贯穿于从目标确立到结果运用、整改反馈的全过程。
4.强化绩效政府建设，变行政问责为绩效问责。强化绩效政府建设的目的是建立一个对公众负责的能够为公众提供最优化和最大化服务的政府。三明推行政府绩效管理的实践表明公民参与的深度和广度，对政府绩效的提升至关重要，公众关心，促进了绩效问责，有助于绩效政府建设。只有建立一个高绩效的政府，才能促进一个地方的快速发展、科学发展；强化绩效政府建设，离不开绩效问责的制度建设。强化绩效政府建设至少要做好以下三个方面的工作：一是要将政府绩效评估与奖惩制度结合起来，建立统一、规范的以绩效评估结果为基础的奖惩制度。二是要坚持单位绩效评估与个人绩效评估相结合，实现压力传递，责任到岗。通过开展绩效评估把政府绩效评估指标具体细化分解到每一个岗位和个人，使绩效目标合理分解，绩效责任层层落实，社会问责压力层层传递，形成一个系统的绩效责任网络，齐心协力完成政府工作目标任务。三是建章立制规范问责程序。要求政府及其部门在公共决策及执行过程中必须规范公开绩效信息，虚心接受公众问责，并对公众问责回应时限作出制度性的硬性规定，着力提高政府绩效管理的执行力和回应力。
（作者单位：三明市行政学院 福建三明 365000）
（责编：若佳）
关键词：三明市 绩效管理 政府管理 科学发展
中图分类号：F127 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）12-227-03
政府绩效是政府管理活动所取得的积极效果，绩效管理是提高政府组织绩效的一套具体操作程序和过程。近年来，福建省三明市借鉴西方国家政府绩效管理的做法，在推动政府及其部门绩效管理上进行了有益尝试，被福建省确定为全省开展政府绩效管理工作的联系点。笔者试图在总结三明市推行政府绩效管理的主要做法基础上，对实践中遇到的若干问题进行思考。
一、三明市推行政府绩效管理的主要做法
1.紧扣发展目标，部署绩效管理工作。绩效管理是一项系统工程，是组织围绕提高绩效这一目标而作出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技术。三明市在推行政府及其部门绩效管理工作中，紧紧围绕海峡西岸经济区绿色腹地建设的总目标，把绩效管理作为全面贯彻落实科学发展观，推动三明跨越发展的抓手，精心组织，周密安排，认真部署。一是制定工作计划。市政府出台了《三明市人民政府关于推行绩效管理工作的意见》，制定了《三明市推行政府及其部门绩效管理工作实施方案》。对全市推行政府绩效管理制度的指导思想、目标要求、主要任务、实施步骤、工作要求和制度保障等都作出了相应规定，并确定了开展绩效管理工作的试点单位。同时加强对试点单位绩效管理实施过程的指导，及时总结经验和做法，为各级各部门的绩效管理工作提供借鉴，对推动全市绩效管理工作的开展提供了动力。二是加强组织领导。市本级和辖区12个县(市、区)政府及其部门都成立了绩效管理领导小组，下设办公室。绩效管理办公室由政府办牵头，抽调统计局、调查队、发改委、编办和效能办等单位工作人员组成，负责组织指导开展绩效管理日常工作，编发工作简报。三是认真动员部署。从2005年开始，市本级和县(市、区)党委、政府都在年初定期召开年度绩效评估动员表彰大会，通报绩效管理工作情况，表彰先进，部署安排工作任务。
2.围绕发展目标，建立绩效评估体系。绩效目标的设定是绩效管理的首要环节，其内容设置必须反映政府工作的导向和价值取向。三明市对各县(市、区)政府的绩效评估，在价值取向上首选推动闽西北发展。围绕这一目标，建立了比较科学、客观、公正的绩效评估指标体系。绩效指标体现了五个特点：一是导向性。围绕市委、市政府关于海峡西岸经济区绿色腹地建设的决策部署，把绩效评估指标体系作为贯彻执行区域发展的重要支撑，根据本市发展的需要，设置了112个考核指标，包括可持续发展、现代化进程、和谐社会构建、依法行政、勤政廉政建设和创业竞赛等6个一级指标，以及35个二级指标和71个数据收集指标。二是系统性。对政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，由若干指标构成一个指标群，来反映政府每项职能绩效的内容，每个方面的内容都分别通过指标考核、公众评议、察访核验三个层面的考量，构成一个完整的评估体系。三是现实性。绩效管理涉及政府和公共服务组织的各个层面，政府绩效评估同样覆盖面广，涉及政治、经济、文化、社会等各个领域和各个层面。三明市在推行政府绩效管理工作中，突出发展，坚持绩效评估体系既与省上体系对接，又体现闽西北实际，对区域发展给予特殊的重视，在评估指标设置上加入了“城市建设指数”、“新农村建设指数”、“第二产业发展指数”。对市委、市政府重点工作，如高速公路建设资本金筹措、重点建设项目进度等拉动发展关键性的工作列入绩效管理专项督查，从制度上确保重点工作的落实。四是可操作性。把政府绩效评估建立在部门评估的基础上：对政府组成部门的绩效评估，针对缺乏评估的统一性、可比性，难以对不同性质、不同职责要求的部门进行绩效定量比较分析问题。从两个方面进行尝试：一方面要求部门绩效目标可以量化的必须量化，不能量化的等级化；另一方面采取“比较绩效系数”的概念来量化指标，寻找出一条解决问题的途径。五是科学性。做到定量为主，定性为辅。对硬性的任务坚持直接量化考核，对不便直接用数字衡量的指标，则采取群众评议、民主测评、察访核验和专项督查等方式分成若干等次进行定性评估，并按票数折算和扣分等办法进行量化，从而较好地实现了定性任务级量化，抽象工作具体化，保障了工作顺利开展。
3.重视绩效过程管理。政府绩效管理既是系统管理，又是过程管理，良好的政府绩效结果，来自有效的过程管理。三明市在实践中，围绕发展抓效能，抓好效能促发展，经过不断总结，逐步完善，初步形成了独具特色的政府绩效管理实践模式，成为三明工作机制的组成部分。一是绩效自评。市本级和县(市、区)党委、政府，按年度制定绩效评估自评工作方案，同期修订完善公众评议实施细则、察访核验实施办法、绩效指标计算办法等绩效管理制度。坚持季度经济绩效分析、半年绩效自评制度，及时掌握分析绩效目标的实现进度，全面收集和整理能够反映绩效目标落实情况及成效的有关数据、公众意见，认真听取各项指标落实情况的汇报，认真核查相关资料，核实有关情况，找出反映工作实绩的依据和基本事实，运用绩效评估方法，对本单位绩效结果作出评价，写出绩效评估自评报告，报送党委、政府审核。二是绩效点评。市委、市政府对各县(市、区)政府的绩效点评通常先由统计部门对县(市、区)政府的绩效进行中期评估，中期评估的结果作为市领导点评依据材料之一。点评活动采取现场观摩、听取汇报、情况分析等形式对各县(市、区)政府绩效情况进行逐个逐项分析评议。点评活动对工作绩效得到提升的给予肯定，同时也指出问题，提出建议。三是跟踪督查。根据市委、市政府的工作部署，把高速公路建设、重点项目建设、工程建设弃土处置管理、计划生育、电子政府建设、压缩行政经费开支、森林防火、防汛防台风、灾后重建以及农村沼气池建设、规模畜牧养殖污染治理、禽流感防控工作等列入绩效管理，开展专项督查。
4.重视强化政府自身建设。推行政府及其部门绩效管理，创新了行政管理制度运行方式，为发展营造了良好的政务环境。三明市紧扣发展主题，把强化行政服务第一道门槛效能建设作为工作的着力点，不断强化政府自身建设。一是各级各部门健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。县(市、区)政府在建设城市垃圾焚烧发电项目和污水处理厂的过程中，涉及袋装垃圾收费和污水排放处理费的收取，全部经过听证，反复征求群众意见后才予以确定。二是深化行政审批制度改革，最大限度地减少行政许可和行政审批事项。各级各部门规范和畅通行政权力运行，再造行政流程，优化行政程序，提高办事效率。成立了市、区一体的行政服务中心，有65个单位、580项受理审批业务入驻行政服务中心，通过“一站式审批、一条龙服务”机制，提升各类窗口服务水平，方便群众办事。三是不断丰富了政府自身建设的内涵。以顾客满意为导向，把解决群众反映强烈的机关效能方面存在的突出问题作为工作重点，工作内容不断充实，由当初抓效能建设八项制度落实，开始向抓行政管理方式转变，工作方式由行政管理向绩效管理转变。四是巩固绩效管理取得的成果。把行政服务窗口、市政府为民办实事承载科室和面向企业、面对群众的科室列入评选范围，持续开展评选“服务发展最佳科室”和“群众不满意科室”，加强基层所站效能建设活动。做法上广泛向社会征求意见，通过《三明日报》、三明电视台、三明论坛等媒体的支持，召开人大代表、政协委员、企业经营者等社会各个层面的座谈会，发放民主测评表，组织察访核验。
5.注重运用绩效结果。绩效结果运用既是评估的延续，又是绩效管理机制的题中之义。对照发展目标，评出绩效结果，有助于政府及其部门寻找差距，改进不足，是提升政府及其部门管理绩效的重要环节，也是促进发展的重要措施。三明市坚持以发展目标完成情况检验政府及其部门的工作绩效，建立以发展目标衡量实际工作成效，以绩效结果完善政府管理，又进一步促进发展的整改、激励和问责机制。一是重视绩效分析。对绩效评估结果认真分析，落实问题整改。一方面对省上中期评估和年度评估的结果，从指标完成情况、公众评议反映和察访核验通报三个方面进行纵横对比分析。纵向上与自己比，横向上与其他设区市比，发现差距，寻找原因，落实措施，抓好整改。如：市委、市政府曾对公众评议反映出的教育收费、群众就医看病、燃气价格、市容环境卫生等问题组织专题调研，抓了专项治理，提高了群众的满意度。另一方面认真做好对各县(市、区)政府的评估结果反馈。评估结果先由市绩效办作出分析，提出整改建议，提交市委、市政府研究同意后，组成反馈工作小组，再到基层进行面对面的指导反馈，并以市委和市政府“两办”的名义通报全市，强化了评估结果在推行政府绩效管理中的作用，取得了良好的效果。二是建立绩效管理问责制度。通过制定对县(市、区)政府和对市直部门的绩效评估方案，把政府绩效指标具体细化分解到部门，确定部门工作责任，实行部门绩效目标责任制，使绩效管理层层有指标，实行绩效指标与绩效问责挂钩，对未能完成绩效管理工作任务，评估结果处在末位的单位和个人实行责任问责。由政府分管领导找被问责单位负责人诫勉谈话，责令限期整改。三是建立奖励机制。市委、市政府年终对评为绩效管理先进集体的单位进行通报表彰，对绩效评估被评为前三名的县(市、区)政府，颁发牌匾，并分别给予数额不等的物资奖励，激发了各级各部门参与绩效管理的积极性，使绩效管理手段在推动三明市发展中的作用得以彰显。
二、目前三明政府绩效管理中应正视的问题
1.绩效管理目标在价值取向上存在偏离。政府绩效管理不同于行政管理，政府绩效管理在价值取向上体现为“民众本位”、“顾客第一”。三明市在推行政府绩效管理工作中，对管理目标的确立，虽然通过政务网和市效能办对外网站公开征集公众的意见，对部门绩效目标反复多次要求各部门主动填报绩效评估指标考核内容，对基层绩效指标在确立时也深入县(市、区)政府听取了基层意见。但是，由于公众参与的热情不高，征集到的意见寥寥无几，部门又普遍缺乏强烈的使命阐述，县(市、区)政府则总是从评估结果有利于体现自身业绩上考虑，较少从公众的主观愿望、需求和动机上对政府转变职能，最优化的提供公共服务方面提出绩效管理的目标要求，导致绩效管理目标确立在相当程度上是由上级决定。这种由上级行政管理部门制定指标，制订评估标准的做法，与政府绩效管理在价值取向上存在偏离。
2.绩效指标体系与绩效内涵存在偏差。政府绩效评估的内容规范有四个方面，即：政府业绩、行政效率、机关效能、行政成本。绩效评估是依据经济、效率、效果、公平等伦理标准，考量政府在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能上的作为，对政府绩效进行的价值判断的过程。在政府绩效评估中，制定科学合理的绩效评估指标体系，是应该能够涵盖和有效测度政府绩效评估内容的。三明市在推行政府绩效管理中，对绩效指标体系不断完善，但基于经济总量小，产业结构不合理，社会治理中存在的矛盾都集中体现在经济发展不够迅速，导致在推行政府绩效管理时，从推动发展方面考虑甚多。体现在绩效指标体系的设置上，反映政府经济工作业绩的指标过多，权重过大。
3.绩效管理过程主体缺位较为明显。绩效管理的主要特点之一是评估主体的多元化，强调政府是公共资源和公共服务的供给者。三明市在推动发展中，重视引入绩效管理的机制、制度和程序进行运作，对政府及其部门公众评议的范围涉及党代会代表、人大代表、政协委员、城镇居民、农村居民、企业家代表、机关单位等层面。尽管从思想认识和工作实际的运作上对政府绩效管理的多元主体已经有了一定的深度和广度，制度设计上也体现出绩效管理的要求。但由于存在四大障碍，即观念上公众参与绩效管理的意识还比较淡薄；信息公开上仍未达到制度化、经常化、规范化的要求；知识上还缺乏管理应具备的能力；制度上还有待完善；绩效管理机制上还不健全。公民参与政府绩效管理，从确立绩效目标乃至绩效评估结果运用等诸多方面都还存在着明显的主体单薄现象。
4.绩效问责存在片面化的倾向。鉴于发展的需要，三明在推动政府绩效管理工作中普遍建立了奖惩制度，绩效问责也以诫勉谈话、效能告诫、末位淘汰等形式得到一定程度的运用，并对促进各项工作落实，增强管理者的履职尽责意识起到了积极作用。但由于对绩效问责内涵把握不准确，将绩效问责仅仅视同责任追究，加上各级各部门问责标准、程序不统一、不规范，制度不健全，使得尚处在尝试阶段的绩效问责存在明显的片面化倾向。一是没有按问责内容，及时、规范和真实地将问责对象掌握公共资源提供公共服务的管理信息公开；二是在绩效评估结果运用上往往表现为急功近利，把奖惩作为体现绩效评估结果运用的唯一形式，甚至滥用一票否决和末位淘汰，导致问责对象抵触情绪；三是提出问责的要求来自公众的主张和要求少，由上级作出的决定多，较为明显的存在以行政问责替代绩效问责的倾向。
三、进一步完善三明政府绩效管理的对策和思路
基于实践中存在的上述问题，笔者认为，地方政府在推行政府绩效管理方面，应当做好以下几个方面的工作。
1.增强政府绩效意识，突显绩效管理的作用。政府绩效管理是适应社会主义市场经济要求，深化行政管理体制改革的必然要求。推行政府绩效管理，全体社会成员都必须树立和强化政府绩效意识。首先，要充分认识政府绩效管理的重要意义。推行政府绩效管理是从管理体制、机制上直接体现执政为民的理念，是加快发展、推动发展的有力抓手，是在政府管理技术和操作层面上强化政府自身建设的创新措施。其次，要正确认识政府绩效的内涵。政府绩效是政府行为结果的反映，人们通常认为它由经济、效率、效益、公正四大要素构成，涉及政府活动的四个方面：即资源、投入、产出和效果。政府绩效管理有别于行政管理，是促进发展，为公众提供服务最优化和最大化的多元主体参与的管理，离开公众的支持、参与，政府绩效管理既无前提，也没基础。第三，要转变职能。推行政府绩效管理，要从政府承担的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能上强化自身建设，从体制、机制、制度上减少和消除制约政府绩效发挥的各种障碍，为推行政府绩效管理奠定良好基础。
2.建立科学的目标体系，变主观测度为客观评价。政府绩效管理能够更好地体现为促进当地的经济发展和社会进步付出的努力，其体系是一个复杂的系统工程。作为政府绩效管理核心的绩效评估，其指标体系要反映科学发展观，体现正确政绩观。因此，在设置评估指标时，要从实际出发，遵循绩效评估的规律、原则和要求，根据政府绩效内涵，体现政府职能，进行系统分析和科学设计。政府绩效管理的参与者在确定每一指标时，都要注意排除指标选择过程中个人主观因素的影响，克服个人主观偏见，都应考虑指标能否准确体现政府绩效，都要明了该指标在整个指标体系中的地位和作用，依据它所反映的某一特定对象的性质和特征，确定该指标的名称、含义和权重。必须在指标体系的设置上充分尊重公众对政府工作的意见和要求，体现公众的期待、公众的愿望。切忌由领导说了算，在评估体系上参杂当权者的个人好恶、为政者的功利因素。对政府绩效的最终结果如何，好与坏、大与小，决不能单由政府自身判定，而应该由专家和公众评议。
3.建立完善的绩效管理机制，变单项管理为多元管理。绩效管理机制是推行绩效管理工作的制度安排和保障。从三明市的实践看，应着力从三个方面作出努力。首先，要完善绩效管理机制。结合实际工作需要，建立和完善绩效管理组织领导、目标责任、公众参与、信息公开、监督制约、点评推进、业绩考评、分析反馈、结果运用、工作保障等机制，构建起推行政府绩效管理的制度框架。其次，走法制化的道路。就是要学习和借鉴西方国家以法制化推动和保障绩效管理的做法，不断总结推行政府绩效管理的实践经验，做好系统总结和理论归纳，推动政府绩效管理法制建设。要积极努力为绩效评估机构的地位、工作权限、绩效评估的基本维度、绩效评估的基本程序和方法进行立法，为政府绩效评估提供坚实的制度保障。第三，要畅通公众参与的渠道。强化宣传公众参与监督的意义，将政府绩效管理列入各级党校、行政教育学院培训内容，制定绩效管理国民教育计划，从网络信息上破除妨碍公众参与的制度和技术障碍，拓展并畅通言路，有效疏通民意，把政府绩效管理贯穿于从目标确立到结果运用、整改反馈的全过程。
4.强化绩效政府建设，变行政问责为绩效问责。强化绩效政府建设的目的是建立一个对公众负责的能够为公众提供最优化和最大化服务的政府。三明推行政府绩效管理的实践表明公民参与的深度和广度，对政府绩效的提升至关重要，公众关心，促进了绩效问责，有助于绩效政府建设。只有建立一个高绩效的政府，才能促进一个地方的快速发展、科学发展；强化绩效政府建设，离不开绩效问责的制度建设。强化绩效政府建设至少要做好以下三个方面的工作：一是要将政府绩效评估与奖惩制度结合起来，建立统一、规范的以绩效评估结果为基础的奖惩制度。二是要坚持单位绩效评估与个人绩效评估相结合，实现压力传递，责任到岗。通过开展绩效评估把政府绩效评估指标具体细化分解到每一个岗位和个人，使绩效目标合理分解，绩效责任层层落实，社会问责压力层层传递，形成一个系统的绩效责任网络，齐心协力完成政府工作目标任务。三是建章立制规范问责程序。要求政府及其部门在公共决策及执行过程中必须规范公开绩效信息，虚心接受公众问责，并对公众问责回应时限作出制度性的硬性规定，着力提高政府绩效管理的执行力和回应力。
（作者单位：三明市行政学院 福建三明 365000）
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