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摘 要：《社会保险法》是我国第一部社会保险制度的综合性法律，确立了我国社会保险法律制度的基本框架。但是针对失地农民方面存在着诸多问题，本文分析了失地农民的养老现状及问题，并重点针对失地农民参加养老保险的碎片化问题提出了政策建议。
关键词：社会保险法；失地农民；碎片化
一、《社会保险法》针对失地农民方面存在的问题
杨思斌（2009）认为《社会保险法（草案） 》没有彻底解决我国社会保险制度在实施过程中覆盖范围一直过窄以至于部分社会成员社会保险权益缺失问题，对农民工和失地农民的规定放在了最后的附则中，广大农民和城镇非就业居民被排除在社会保险法之外。这些规定将不利于我国劳动者社会保险权益的维护与和谐社会的构建。
振宇（2011）主要针对四川的情况，指出被征地农民按照国务院规定纳入相应的社会保险制度。被征地农民到用人单位就业的，都应当参加全部五项社会保险。对于未就业，可以参加城居保。
从社会保险法中就可以看到国家对失地农民的社会保险问题不够重视，仅仅在九十六条中提到“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”只是规定了足额安排被征地农民的社会保险费，但是没有提及究竟是一次发放还是按月发放，按什么标准进行发放；另外“按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”中的“相应”是什么意思？究竟是纳入哪一种社会保险制度？只是一笔带过，并没有明确规定。中国是个农业大国，解决好农民的问题就相当于解决国家的主要问题；另外随着城镇化进程的加速，中国将出现越来越多失地农民，这些农民的社会保障问题也日益突出，解决不好便会影响城镇化的进程。
二、失地农民的养老现状及问题
邓大松，薛惠元（2011）提出湖北省被征地农民养老保障模式可以归纳为五类。一是将被征地农民纳入城镇企业职工基本养老保险制度。二是单独建立针对被征地农民的养老保险制度。三是将被征地农民纳入基本生活保障制度。如武汉市黄陂区，被征地农民女年满55周岁、男年满60周岁的农村老人，每人每年发放800元基本生活补助费。四是将被征地农民纳入新农保制度。五是部分被征地农民没有参加任何形式的养老保障制度。
唐政秋，刘学军（2011）在湖南省调研中发现，除长沙市一些比较发达的地区外， 约60%的失地农民没有参加任何社会保障，有的地区这一比例甚至高达75%，即使参加了社保少数失地农民也仅限于最低生活保障和农村医疗合作保险。而且参加的社会保障水平不高，比如最低生活保障（未退休人员），平均每月不到200元。
贾启建，何玲，董谦（2009）得出保定市失地农民养老问题还主要依靠家庭来解决。农村老年人在失去劳动能力后，绝大多数要依靠子女供养。调查显示，61.7%的农民选择依靠子女或自身养老，33.3%选择依靠农村社会养老保险，另有5% 的农民选择依靠城镇基本养老保险。
温海红，亢平，吴丹（2013）调查显示，被调查的473位西安市城中村失地农民中，参加社会养老保险占22.62%；没有参加社会养老保险的占77.38%。
失地农民养老保障现状所带来的问题非常突出。首先，由于法律缺失，制度“碎片化”导致管理混乱，这种管理体制上的条块分割可能会带来被征地农民重复参保、欺诈冒领以及部门掣肘和补贴资金难到位等问题；其次，失地农民参加社会保障比例低，保障方式不均衡，保障水平不高；再次，被征地农民养老保障制度建设参差不齐，各地保障水平高低不等，不利于将来统筹发展，也有违社会的公平性；再次，资金筹集困难，被征地农民区级配套资金量大，地方财政无力承担，个人和集体经济组织缴费能力不足；再次，由于针对失地农民的就业培训缺失，导致失地农民没有参加养老保险的可持续性资金；最后，失地农民参加养老保险的相关配套措施的缺失阻碍了其参加养老保险的积极性。
三、解决失地农民参加养老保险的碎片化问题
（一）出台法律制度，整合现有的失地农民养老保障制度
针对目前存在的社会保险法针对失地农民参加养老保险过于笼统、不够重视，各地方政府对失地农民参加养老保险各自为政，模式层出不穷的问题。国家应针对“碎片化”问题，制定可行方案。尽快完善和整合失地农民养老保险的政策和条例，使失地农民的养老保险有法可依，从法律上保障失地农民的利益。
（二）完善城居保政策，提高被征地农民养老待遇水平
设定个人最低缴费标准，每人每年不低于100元。对于失地农民“老人”，从省、市人民政府规定的安置补助费和被征地农户的土地补偿费中支取，有困难的允许采取银行贷款、政府贴息、部分养老金偿还等方式解决；对于被征地农民“新人”，按照“先保后征”的原则，从征地时用地单位一次性计提的养老保险资金中支付。个人最低缴费标准由各地级以上市和县级人民政府根据本地实际制定。被征地农民选择的个人缴费标准高于当地政府确定的最低缴费标准的，高出部分的费用由个人负担。
增加政府缴费补贴。失地农民除享受每人每年30元的缴费补贴外，还可以增加缴费补贴，具体标准由各地级以上市和县级人民政府根据本地实际制定。
加发基础养老金。失地农民除享受中央基础养老金外，地方政府对失地农民加发地方基础养老金，其标准为当地城镇居民最低生活标准减中央基础养老金。
失地农民的最低缴费标准和基础养老金标准，由省级人民政府根据经济社会发展水平、物价水平等方面情况适时进行调整。
（三）统一失地农民参加养老保险种类
统一转为城居保制度，但可以对不同年龄段的失地农民区别对待，总的原则是“ 高龄优先”，即年龄段越高的人群享受越多的养老照顾；对于被企业招用、已参加城镇企业职工基本养老保险的失地农民，继续参加城镇企业职工基本养老保险；对于有一定经济承受能力、已参加城镇灵活就业人员养老保险的被征地农民可以继续参加城镇灵活就业人员养老保险，也可转入城居保。做好“不重不漏”。 （四）建立多方筹资机制，确保资金落实到位
建立政府、征地单位、集体、个人等多方筹资机制，落实被征地农民养老保险资金，确保被征地农民生活水平不降低。首先，可设立针对失地农民补偿的政府财政专项基金来保证失地农民的养老保险资金，另外根据土地收益价对失地农民进行后期分红；其次，征地单位在征地手续报批以前，要一次性计提被征地农民养老保险资金，用于支付被征地农民个人按当地最低标准缴纳的养老保险费用；再次，有条件的村集体应对村民进行一定的补偿；最后，失地农民可根据自身情况选择养老保险的不同档次进行缴费。
（五）解决失地农民的就业问题
失地农民要获得培训权。据调查，失地农民绝大多数在45周岁以上，而文化水平则多在初中以下。由于年龄大，加上文化水平低，缺少技能，所以无法像年轻人一样外出打工，多少年来都被紧紧地束缚在土地上，过着“面朝黄土背朝天”的农耕生活。政府应该在给予失地农民征地补偿费的同时，拿出一部分补偿费，与一些职业技术学校联合向失地农民进行职业培训，提高其文化素质的，使转移到城市中的失地农民更好地融合到城市社会中。
（六）完善失地农民参加养老保险的相关配套措施
为了确保失地农民参加养老保险工作的顺利推进，必须全面协调，推动综合配套措施的及时跟进。一是加强城居保制度运行平台建设；加快开发和使用统一的城居保信息管理系统，实现村、镇、县，乃至市、省五级联网；增加人员编制，完善城居保管理服务队伍建设，提升管理服务水平。二是应尽快制定城居保与失地农民养老保险的衔接制度，区分不同情况，妥善处理制度运行中的历史旧账，实现制度的有效对接。三是加强金融服务网点建设，提升金融服务水平，政府应加大财政税收政策倾斜，提高协作银行与农户参与积极性。对协作银行开办城居保业务视同涉农信贷业务，给予营业税优惠和所得税减免，对协作银行在乡村开办营业网点、布放ATM 机等现代结算工具，给予适当财政补贴，并协调国土、房产等部门给予政策倾斜。
参考文献：
[1]杨思斌、吕茵（2009）.《社会保险法（草案） 》存在问题研究[J].中国劳动关系学院学报.8：14-18.
[2]振宇（2010）.社保立法，将给百姓带来什么？——《中华人民共和国社会保险法》解读[J].四川劳动保障.11：13-16.
[3]邓大松、薛惠元（2011）.被征地农民宜参加新农保——以湖北省为例的分析与探讨[J].中国社会保障.3：34-35.
[4]唐政秋、刘学军（2011）.“两型社会”背景下失地农民社会保障实证研究——以长株潭为例[J].行政与法.8：51-53.
[5]贾启建、何玲、董谦（2009）.关于失地农民参加养老保险的几点思考——基于保定市失地农民的调查[J].商场现代化.12：79-80.
[6]温海红、亢平、吴丹（2013）.失地农民参加社会养老保险的影响因素分析——基于西安市调查数据分析[J].西北人口.4：91-94.
[7]李淑霞（2013）.论永久性失地农民的养老保障问题[J].农业经济.3：104-105.
作者简介：
陈茜（1990～ ），女，汉族，河南省郑州人，西北大学硕士研究生。
关键词：社会保险法；失地农民；碎片化
一、《社会保险法》针对失地农民方面存在的问题
杨思斌（2009）认为《社会保险法（草案） 》没有彻底解决我国社会保险制度在实施过程中覆盖范围一直过窄以至于部分社会成员社会保险权益缺失问题，对农民工和失地农民的规定放在了最后的附则中，广大农民和城镇非就业居民被排除在社会保险法之外。这些规定将不利于我国劳动者社会保险权益的维护与和谐社会的构建。
振宇（2011）主要针对四川的情况，指出被征地农民按照国务院规定纳入相应的社会保险制度。被征地农民到用人单位就业的，都应当参加全部五项社会保险。对于未就业，可以参加城居保。
从社会保险法中就可以看到国家对失地农民的社会保险问题不够重视，仅仅在九十六条中提到“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”只是规定了足额安排被征地农民的社会保险费，但是没有提及究竟是一次发放还是按月发放，按什么标准进行发放；另外“按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”中的“相应”是什么意思？究竟是纳入哪一种社会保险制度？只是一笔带过，并没有明确规定。中国是个农业大国，解决好农民的问题就相当于解决国家的主要问题；另外随着城镇化进程的加速，中国将出现越来越多失地农民，这些农民的社会保障问题也日益突出，解决不好便会影响城镇化的进程。
二、失地农民的养老现状及问题
邓大松，薛惠元（2011）提出湖北省被征地农民养老保障模式可以归纳为五类。一是将被征地农民纳入城镇企业职工基本养老保险制度。二是单独建立针对被征地农民的养老保险制度。三是将被征地农民纳入基本生活保障制度。如武汉市黄陂区，被征地农民女年满55周岁、男年满60周岁的农村老人，每人每年发放800元基本生活补助费。四是将被征地农民纳入新农保制度。五是部分被征地农民没有参加任何形式的养老保障制度。
唐政秋，刘学军（2011）在湖南省调研中发现，除长沙市一些比较发达的地区外， 约60%的失地农民没有参加任何社会保障，有的地区这一比例甚至高达75%，即使参加了社保少数失地农民也仅限于最低生活保障和农村医疗合作保险。而且参加的社会保障水平不高，比如最低生活保障（未退休人员），平均每月不到200元。
贾启建，何玲，董谦（2009）得出保定市失地农民养老问题还主要依靠家庭来解决。农村老年人在失去劳动能力后，绝大多数要依靠子女供养。调查显示，61.7%的农民选择依靠子女或自身养老，33.3%选择依靠农村社会养老保险，另有5% 的农民选择依靠城镇基本养老保险。
温海红，亢平，吴丹（2013）调查显示，被调查的473位西安市城中村失地农民中，参加社会养老保险占22.62%；没有参加社会养老保险的占77.38%。
失地农民养老保障现状所带来的问题非常突出。首先，由于法律缺失，制度“碎片化”导致管理混乱，这种管理体制上的条块分割可能会带来被征地农民重复参保、欺诈冒领以及部门掣肘和补贴资金难到位等问题；其次，失地农民参加社会保障比例低，保障方式不均衡，保障水平不高；再次，被征地农民养老保障制度建设参差不齐，各地保障水平高低不等，不利于将来统筹发展，也有违社会的公平性；再次，资金筹集困难，被征地农民区级配套资金量大，地方财政无力承担，个人和集体经济组织缴费能力不足；再次，由于针对失地农民的就业培训缺失，导致失地农民没有参加养老保险的可持续性资金；最后，失地农民参加养老保险的相关配套措施的缺失阻碍了其参加养老保险的积极性。
三、解决失地农民参加养老保险的碎片化问题
（一）出台法律制度，整合现有的失地农民养老保障制度
针对目前存在的社会保险法针对失地农民参加养老保险过于笼统、不够重视，各地方政府对失地农民参加养老保险各自为政，模式层出不穷的问题。国家应针对“碎片化”问题，制定可行方案。尽快完善和整合失地农民养老保险的政策和条例，使失地农民的养老保险有法可依，从法律上保障失地农民的利益。
（二）完善城居保政策，提高被征地农民养老待遇水平
设定个人最低缴费标准，每人每年不低于100元。对于失地农民“老人”，从省、市人民政府规定的安置补助费和被征地农户的土地补偿费中支取，有困难的允许采取银行贷款、政府贴息、部分养老金偿还等方式解决；对于被征地农民“新人”，按照“先保后征”的原则，从征地时用地单位一次性计提的养老保险资金中支付。个人最低缴费标准由各地级以上市和县级人民政府根据本地实际制定。被征地农民选择的个人缴费标准高于当地政府确定的最低缴费标准的，高出部分的费用由个人负担。
增加政府缴费补贴。失地农民除享受每人每年30元的缴费补贴外，还可以增加缴费补贴，具体标准由各地级以上市和县级人民政府根据本地实际制定。
加发基础养老金。失地农民除享受中央基础养老金外，地方政府对失地农民加发地方基础养老金，其标准为当地城镇居民最低生活标准减中央基础养老金。
失地农民的最低缴费标准和基础养老金标准，由省级人民政府根据经济社会发展水平、物价水平等方面情况适时进行调整。
（三）统一失地农民参加养老保险种类
统一转为城居保制度，但可以对不同年龄段的失地农民区别对待，总的原则是“ 高龄优先”，即年龄段越高的人群享受越多的养老照顾；对于被企业招用、已参加城镇企业职工基本养老保险的失地农民，继续参加城镇企业职工基本养老保险；对于有一定经济承受能力、已参加城镇灵活就业人员养老保险的被征地农民可以继续参加城镇灵活就业人员养老保险，也可转入城居保。做好“不重不漏”。 （四）建立多方筹资机制，确保资金落实到位
建立政府、征地单位、集体、个人等多方筹资机制，落实被征地农民养老保险资金，确保被征地农民生活水平不降低。首先，可设立针对失地农民补偿的政府财政专项基金来保证失地农民的养老保险资金，另外根据土地收益价对失地农民进行后期分红；其次，征地单位在征地手续报批以前，要一次性计提被征地农民养老保险资金，用于支付被征地农民个人按当地最低标准缴纳的养老保险费用；再次，有条件的村集体应对村民进行一定的补偿；最后，失地农民可根据自身情况选择养老保险的不同档次进行缴费。
（五）解决失地农民的就业问题
失地农民要获得培训权。据调查，失地农民绝大多数在45周岁以上，而文化水平则多在初中以下。由于年龄大，加上文化水平低，缺少技能，所以无法像年轻人一样外出打工，多少年来都被紧紧地束缚在土地上，过着“面朝黄土背朝天”的农耕生活。政府应该在给予失地农民征地补偿费的同时，拿出一部分补偿费，与一些职业技术学校联合向失地农民进行职业培训，提高其文化素质的，使转移到城市中的失地农民更好地融合到城市社会中。
（六）完善失地农民参加养老保险的相关配套措施
为了确保失地农民参加养老保险工作的顺利推进，必须全面协调，推动综合配套措施的及时跟进。一是加强城居保制度运行平台建设；加快开发和使用统一的城居保信息管理系统，实现村、镇、县，乃至市、省五级联网；增加人员编制，完善城居保管理服务队伍建设，提升管理服务水平。二是应尽快制定城居保与失地农民养老保险的衔接制度，区分不同情况，妥善处理制度运行中的历史旧账，实现制度的有效对接。三是加强金融服务网点建设，提升金融服务水平，政府应加大财政税收政策倾斜，提高协作银行与农户参与积极性。对协作银行开办城居保业务视同涉农信贷业务，给予营业税优惠和所得税减免，对协作银行在乡村开办营业网点、布放ATM 机等现代结算工具，给予适当财政补贴，并协调国土、房产等部门给予政策倾斜。
参考文献：
[1]杨思斌、吕茵（2009）.《社会保险法（草案） 》存在问题研究[J].中国劳动关系学院学报.8：14-18.
[2]振宇（2010）.社保立法，将给百姓带来什么？——《中华人民共和国社会保险法》解读[J].四川劳动保障.11：13-16.
[3]邓大松、薛惠元（2011）.被征地农民宜参加新农保——以湖北省为例的分析与探讨[J].中国社会保障.3：34-35.
[4]唐政秋、刘学军（2011）.“两型社会”背景下失地农民社会保障实证研究——以长株潭为例[J].行政与法.8：51-53.
[5]贾启建、何玲、董谦（2009）.关于失地农民参加养老保险的几点思考——基于保定市失地农民的调查[J].商场现代化.12：79-80.
[6]温海红、亢平、吴丹（2013）.失地农民参加社会养老保险的影响因素分析——基于西安市调查数据分析[J].西北人口.4：91-94.
[7]李淑霞（2013）.论永久性失地农民的养老保障问题[J].农业经济.3：104-105.
作者简介：
陈茜（1990～ ），女，汉族，河南省郑州人，西北大学硕士研究生。