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摘 要:密尔《代议制政府》系统地阐述了代议制民主的问题,他的间接民主理论中包含着直接民主的因素。然而学术界很多学者将直接民主和间接民主看作两个对立的观点,那么到底要怎样处理二者的关系,选择怎样的民主形式,这是本文需要解决的问题。
关键词:密尔; 代议制民主; 直接民主
现代民主社会的代议制政府即是间接民主,密尔《代议制政府》一方面把人民亲自参政的直接民主视为代议制民主的基础和前提,阐明了人民参政的直接民主因素的正当性、合理性;另一方面他又深刻地分析了人民参政的直接民主因素可能带来的弊病和危险。实际上,直接民主是一把双刃剑,它既可以成为克服暴政的武器,又可能导致多数的暴政;既可以成为自由的保障,也可能成为自由的敌人。
一、概念分析
《代议制政府》是英国功利主义法学家约翰•密尔的代表作,被视为自由主义的民主理论的经典之作,在西方国家学说史上具有突出的地位,该书将代议制民主视为最为理想的政府形式。密尔系统地阐述了代议制民主的理论,主张代议制民主。就涵义而言,代议制民主与间接民主是一样的,代议制政体也就是间接民主政体。它指“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权,这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴,他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。”这种公民参与思想是从古典直接民主理论中升华出来的。而所谓直接民主,指的是统治者与被统治者的身份的重合,公民作为国家的主人直接管理自己的事务,而不通过中介和代表。直接民主有两个层次上的涵义:一种指的是在具体问题上以直接民主的方式来作出决定,但是整个国家的主导制度仍然可能是间接民主。在具体问题上的直接民主只不过是一个补充。直接民主的另一种涵义指的是整个国家在体制上的直接民主,例如雅典民主。文本所涉及的直接民主主要是第一种涵义上的直接民主。时至今日,世界上已经没有一个国家在体制上实行直接民主。
从涵义上看,代议制民主与每个人直接参与管理国家各项大小事务的直接民主不同,代议制政体的公民参与建立在间接民主基础上,公民的权力看似缩减,却真正可行的。密尔主张代议制民主,但他并没有把直接民主作为间接民主的对立面,相反,他的代议制民主的理论中包含着直接民主的因素,没有人人参与的直接民主就谈不上间接民主。
二、密尔的代议制民主中体现直接民主因素分析
密尔在《代议制政府》中提出理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权属于社会整个集体的那种政府,每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权,而且,至少是有时,被要求实际上参加政府,亲自担任某种地方的或一般的公共职务。他把全体人民参加的政府视为能够满足社会要求的唯一政府,强调代议制政府的最高的支配权是属于全体人民的,要求人民对权力行使有发言权、支配权,甚至要求每个公民亲自担任公共职务,亲自参加公共事务。显然,在代议制政府的理论中,密尔并不排斥民众的政治参与,也不排斥民众参与公共事务,可见,密尔的间接民主的代议制政府的主张,并不排斥直接民主,而是包含了直接民主的因素。
书中提到“能够充分满足社会所要求的唯一政府是全体人民参加的政府;任何参加,即使是参加最小的公共职务也是有益的;这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样;只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的,从而就可得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”在密尔看来,最能够满足社会要求的唯一政府是全体人民参加的政府,只是因为在人口众多、国土辽阔的现代国家中,所有的人亲自参加公共事务是不可能的,所以理想的类型只能是代议制政府。在这里,密尔并没有把直接民主当作间接民主的对立面,而是构成间接民主的因素,甚至可以说直接民主是他所主张的代议制政府的间接民主的前提和基础,如果没有民众的政治参与,如果不承认政府的最后支配权是属于人民的,那就谈不上代议制政府。
密尔认为民主制度在良好管理方面的优越性建立在两个原则之上,其中第一个原则是,每个人的权利和利益,只有他本人能够加以捍卫时才有保障。密尔就是从个人主义的立场上论证了直接民主的合理性,他认为每个人都是自己的权利和利益的可靠的保卫者,因为人总是爱自己超过爱别人的,所以只有在每个人有权捍卫、支配自己的权利和利益,他自己的权益才能得到保证、免遭忽视。在代议制下,既然每个人自己才能最清楚认识个人利益所在,最清楚地知道该如何捍卫自己的利益,那么只有在人人有权参与公共事务时,个人的权利和利益才能最大程度地获得,最大程度地得到保障。而在君主制下,排斥了民众个人对政治的参与,个人的权利和利益只有寄望君主来保护。人民对自己的利益、命运没有发言权,只有求助于君主的恩赐,没有人民的参与权、发言权,人民的利益难免会被统治者忽视,甚至是残踏。在密尔看来,让全体公民享有权利,也就是实行普选制是理想的政府形式的要求,这样也将使国家和社会达到更高的繁荣程度。民主制的人人参政能更好地保证每个人的利益的实现,保证社会整体的繁荣。尽管在密尔的《代议制政府》中并没有用到直接民主的概念,也没有明确指明间接民主的代议制政府中包括直接民主的因素,但我们还是可以看出,密尔所主张代议制政府的间接民主理论中无疑包含着对直接民主因素的肯定。
三、代议制民主中的直接民主因素的弊端分析
密尔在关于代议制政府的间接民主理论中,论证了作为直接民主形式的公民参与的正当性、合理性,但是,从另一方面,他又论证了代议制民主可能带来的弊病,概括为两条:第一,议会中的普遍无知和无能,或者说得温和一点,智力条件不充分。第二,有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险,即议会中占多数的某个阶级实行阶级立法的危险。
在书中密尔所说的代议制政府的这两种弊病,笔者认为实际上是代议制政府中的直接民主因素所带来的弊病。密尔指出:现代文明的代议制政府,其自然趋势是朝向集体的平庸,这种趋势由于选举权的不断下降和扩大而增强,其结果就是将主要权力置于越来越低于最高社会教育水平的阶级的手中。密尔的这种判断基于这样的前提,即认为大多数的民众是平庸的,随着选举权的扩大,只会把更多的低智力的人选进议会,从而带来议会的智力水平的下降。议会选举是代议制政府中的直接民主形式的一种体现,民众的选举权的扩大就带来了议会智力水平下降的危险。其实,密尔认为剥夺那些参加纳税服从法律的人的选举权是不公平的,是同民主制相悖的。但是,与此同时密尔却又担心选举权的扩大普及,会使得那些受教育较少、智力水平较低的人进人议会,从而使权力掌握在那些教养水平和智力程度较低的手中。为了防止这种弊病,他又提出将受过文化教育作为选举权的一个根本条件,认为不能把选举权给予那些不会读写、计算的人。甚至在选举权问题上,他还进一步提出了复票权的原则,认为应该给那些道德才智较高的人两票或两票以上的选举权,以防止由于选举权的扩大造成议会的智力水平的下降,减少选举权扩大所造成的弊病和危险。 密尔所讲的代议制政府的另一个弊病,其实也是直接民主可能带来的多数的暴政的弊病。在密尔看来,无论是一个人或者一个阶级总是关心自己的私利,尤其是掌握了权力的人,更容易助长对自己私利的追求。在书中密尔着重批判的不是少数富人压迫多数穷人,而是多数穷人压迫少数富人。在民主国家,多数选民凭借手中掌握的多数选票控制着决定性的权力,而在任何地方,多数的总是穷人,相对富有的人总是少数。这就产生了一种危险,掌握多数票的穷人可以通过法律把公共负担都加在少数富人身上,也可以通过提高工人工资,限制劳动力市场的竞争来增加自己的收入。密尔所分析的议会民主制中的多数暴政的危险,实际上指的是直接民主所带来的危险,因为选举权的扩大,使得议会中穷人代表增加,穷人代表又可能只是顾及自己阶级的利益,就会产生阶级立法的危险。其实密尔所讲的阶级立法的危险,就是直接民主可能导致的“多数的暴政”的危险。民主是遵从多数的原则,实行多数的统治,它实际上是使多数有发言权,从而是多数的特权政府。多数人可能制定出有助于自己的利益而有损于少数人的利益的法律和政策,侵害少数人的正当利益。
密尔认为真正的民主制应当是代表全体的民主制,是全体人民治理的全民政府,而仅仅代表多数的民主制只是虚假的民主制。为此,他主张少数也应当有自己的代表,有自己的发言权,少数的权利同样应当得到保护。虽然多数的统治有其弊病和危险,但并不能以此为理由去反对民主制度,去反对人民的政治参与,而是要弱化其危险,使民主得到更好的发展。
四、对直接民主的理性分析
从密尔的观点可以看到,代议制民主并不限制选举权的扩大与参与,也不完全排斥直接选举与全民公决。换句话说,在代议制民主中,可以审慎地引入若干直接民主的因素,如直接选举、直接参与和全民公决,这在现实民主的政治生活中很常见。我们在承认代议制民主是现代社会对权力的限制和监督的体系的同时,也必须承认它是以人民权力为基础和前提的体系。在密尔的观点中,人民直接参与公共事务,享有对国家权力的最后支配权,这是代议制民主的基础和前提。代议制民主作为对权力的限制和监督体系,并不排斥民众的直接的政治参与,并不排斥直接民主的因素。相反,人民的直接的政治参与,人民能够直接地参与行使权力是构成限制和监督权力体系的重要基础。人民的选举、参与、对权力的监督这些直接民主的形式是限制或制约权力滥用的有效手段。人民的选举是任何民主国家所必备的前提,没有选举的直接民主的形式,就没有真正的代议制民主。正是人民的选举,人民对国家的领导者有最终的选择权,才会使国家领导者在行使权力时不能不考虑到人民的利益、人民的意愿,才会使他们不敢滥用权力,使他们的权力受到限制和监督。
在代议制民主的体制下,直接民主是不可缺少的。一般说来,公共组织越小直接民主的因素就越多,公共组织越大直接民主的因素就越少,自下而上,逐步递减,并非是直接民主越多就越好。而且直接民主的形式确实存在着“多数的暴政”的危险性,虽然直接民主并非必然导致“多数的暴政”,不能以多数的暴政的名义去排斥直接民主的形式,去排斥民众的政治参与,但多数的暴政的可能性毕竟是存在的。正像密尔所分析的那样,不能简单地说民众政治参与的直接民主形式就是好或者坏,就是利或者弊,直接民主的形式可能起好的作用,也可能产生坏的作用,它既有利的一面又有弊的一面。因此在运用直接民主的形式时,就应当根据实际的情况,扬利避害。这是采取直接民主的形式时,不能不认真对待的一个问题。代议制民主制中需要直接民主的形式,但是这并非是以完全的直接民主制取代代议制民主制,并不是所有的公共事务由民众来决定,在多大范围内,多大程度上采取直接民主的形式,这里有一个度的问题,如果过多地采取直接民主的形式,就需要过大的成本,甚至造成政治的肥大症,而且在技术上也是不可行的。直接民主是一把双刃剑,它既可以成为克服暴政的武器,也可能由于自身的弊病而导致多数的暴政的危险;它既可以成为自由的保障,也可能成为自由的敌人。正是因为如此,我们必须认真对待直接民主,根据实际情况,适度地采用直接民主的形式,完善现有的某些直接民主的形式,努力防止直接民主所可能带来的弊端和危险。
世界上没有一种政体是完美无缺的,说间接民主优越于直接民主,不等于说间接民主完美无缺。间接民主有缺陷也不意味著必须用直接民主"置换"间接民主,以克服后者的缺陷。所以,在今天,间接民主已确立的地方,试时适当地增加一些直接民主的形式让人民有更多的政治参与的机会,使人民能更多地参与公共事务,民众的意见能更充分地得以表达,民众的意愿能更充分地得到体现,这样的民主社会才能进步完善。
[参考文献]
[1]密尔:《代议制政府》,商务印书馆1982年版
[2]刘军宁:《公共论丛》,第五期,三联书店1998年版
[3]张永:《<代议制政府>导读》四川教育出版社2002年版
关键词:密尔; 代议制民主; 直接民主
现代民主社会的代议制政府即是间接民主,密尔《代议制政府》一方面把人民亲自参政的直接民主视为代议制民主的基础和前提,阐明了人民参政的直接民主因素的正当性、合理性;另一方面他又深刻地分析了人民参政的直接民主因素可能带来的弊病和危险。实际上,直接民主是一把双刃剑,它既可以成为克服暴政的武器,又可能导致多数的暴政;既可以成为自由的保障,也可能成为自由的敌人。
一、概念分析
《代议制政府》是英国功利主义法学家约翰•密尔的代表作,被视为自由主义的民主理论的经典之作,在西方国家学说史上具有突出的地位,该书将代议制民主视为最为理想的政府形式。密尔系统地阐述了代议制民主的理论,主张代议制民主。就涵义而言,代议制民主与间接民主是一样的,代议制政体也就是间接民主政体。它指“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权,这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴,他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。”这种公民参与思想是从古典直接民主理论中升华出来的。而所谓直接民主,指的是统治者与被统治者的身份的重合,公民作为国家的主人直接管理自己的事务,而不通过中介和代表。直接民主有两个层次上的涵义:一种指的是在具体问题上以直接民主的方式来作出决定,但是整个国家的主导制度仍然可能是间接民主。在具体问题上的直接民主只不过是一个补充。直接民主的另一种涵义指的是整个国家在体制上的直接民主,例如雅典民主。文本所涉及的直接民主主要是第一种涵义上的直接民主。时至今日,世界上已经没有一个国家在体制上实行直接民主。
从涵义上看,代议制民主与每个人直接参与管理国家各项大小事务的直接民主不同,代议制政体的公民参与建立在间接民主基础上,公民的权力看似缩减,却真正可行的。密尔主张代议制民主,但他并没有把直接民主作为间接民主的对立面,相反,他的代议制民主的理论中包含着直接民主的因素,没有人人参与的直接民主就谈不上间接民主。
二、密尔的代议制民主中体现直接民主因素分析
密尔在《代议制政府》中提出理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权属于社会整个集体的那种政府,每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权,而且,至少是有时,被要求实际上参加政府,亲自担任某种地方的或一般的公共职务。他把全体人民参加的政府视为能够满足社会要求的唯一政府,强调代议制政府的最高的支配权是属于全体人民的,要求人民对权力行使有发言权、支配权,甚至要求每个公民亲自担任公共职务,亲自参加公共事务。显然,在代议制政府的理论中,密尔并不排斥民众的政治参与,也不排斥民众参与公共事务,可见,密尔的间接民主的代议制政府的主张,并不排斥直接民主,而是包含了直接民主的因素。
书中提到“能够充分满足社会所要求的唯一政府是全体人民参加的政府;任何参加,即使是参加最小的公共职务也是有益的;这种参加的范围大小应到处和社会一般进步程度所允许的范围一样;只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的,从而就可得出结论说,一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”在密尔看来,最能够满足社会要求的唯一政府是全体人民参加的政府,只是因为在人口众多、国土辽阔的现代国家中,所有的人亲自参加公共事务是不可能的,所以理想的类型只能是代议制政府。在这里,密尔并没有把直接民主当作间接民主的对立面,而是构成间接民主的因素,甚至可以说直接民主是他所主张的代议制政府的间接民主的前提和基础,如果没有民众的政治参与,如果不承认政府的最后支配权是属于人民的,那就谈不上代议制政府。
密尔认为民主制度在良好管理方面的优越性建立在两个原则之上,其中第一个原则是,每个人的权利和利益,只有他本人能够加以捍卫时才有保障。密尔就是从个人主义的立场上论证了直接民主的合理性,他认为每个人都是自己的权利和利益的可靠的保卫者,因为人总是爱自己超过爱别人的,所以只有在每个人有权捍卫、支配自己的权利和利益,他自己的权益才能得到保证、免遭忽视。在代议制下,既然每个人自己才能最清楚认识个人利益所在,最清楚地知道该如何捍卫自己的利益,那么只有在人人有权参与公共事务时,个人的权利和利益才能最大程度地获得,最大程度地得到保障。而在君主制下,排斥了民众个人对政治的参与,个人的权利和利益只有寄望君主来保护。人民对自己的利益、命运没有发言权,只有求助于君主的恩赐,没有人民的参与权、发言权,人民的利益难免会被统治者忽视,甚至是残踏。在密尔看来,让全体公民享有权利,也就是实行普选制是理想的政府形式的要求,这样也将使国家和社会达到更高的繁荣程度。民主制的人人参政能更好地保证每个人的利益的实现,保证社会整体的繁荣。尽管在密尔的《代议制政府》中并没有用到直接民主的概念,也没有明确指明间接民主的代议制政府中包括直接民主的因素,但我们还是可以看出,密尔所主张代议制政府的间接民主理论中无疑包含着对直接民主因素的肯定。
三、代议制民主中的直接民主因素的弊端分析
密尔在关于代议制政府的间接民主理论中,论证了作为直接民主形式的公民参与的正当性、合理性,但是,从另一方面,他又论证了代议制民主可能带来的弊病,概括为两条:第一,议会中的普遍无知和无能,或者说得温和一点,智力条件不充分。第二,有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险,即议会中占多数的某个阶级实行阶级立法的危险。
在书中密尔所说的代议制政府的这两种弊病,笔者认为实际上是代议制政府中的直接民主因素所带来的弊病。密尔指出:现代文明的代议制政府,其自然趋势是朝向集体的平庸,这种趋势由于选举权的不断下降和扩大而增强,其结果就是将主要权力置于越来越低于最高社会教育水平的阶级的手中。密尔的这种判断基于这样的前提,即认为大多数的民众是平庸的,随着选举权的扩大,只会把更多的低智力的人选进议会,从而带来议会的智力水平的下降。议会选举是代议制政府中的直接民主形式的一种体现,民众的选举权的扩大就带来了议会智力水平下降的危险。其实,密尔认为剥夺那些参加纳税服从法律的人的选举权是不公平的,是同民主制相悖的。但是,与此同时密尔却又担心选举权的扩大普及,会使得那些受教育较少、智力水平较低的人进人议会,从而使权力掌握在那些教养水平和智力程度较低的手中。为了防止这种弊病,他又提出将受过文化教育作为选举权的一个根本条件,认为不能把选举权给予那些不会读写、计算的人。甚至在选举权问题上,他还进一步提出了复票权的原则,认为应该给那些道德才智较高的人两票或两票以上的选举权,以防止由于选举权的扩大造成议会的智力水平的下降,减少选举权扩大所造成的弊病和危险。 密尔所讲的代议制政府的另一个弊病,其实也是直接民主可能带来的多数的暴政的弊病。在密尔看来,无论是一个人或者一个阶级总是关心自己的私利,尤其是掌握了权力的人,更容易助长对自己私利的追求。在书中密尔着重批判的不是少数富人压迫多数穷人,而是多数穷人压迫少数富人。在民主国家,多数选民凭借手中掌握的多数选票控制着决定性的权力,而在任何地方,多数的总是穷人,相对富有的人总是少数。这就产生了一种危险,掌握多数票的穷人可以通过法律把公共负担都加在少数富人身上,也可以通过提高工人工资,限制劳动力市场的竞争来增加自己的收入。密尔所分析的议会民主制中的多数暴政的危险,实际上指的是直接民主所带来的危险,因为选举权的扩大,使得议会中穷人代表增加,穷人代表又可能只是顾及自己阶级的利益,就会产生阶级立法的危险。其实密尔所讲的阶级立法的危险,就是直接民主可能导致的“多数的暴政”的危险。民主是遵从多数的原则,实行多数的统治,它实际上是使多数有发言权,从而是多数的特权政府。多数人可能制定出有助于自己的利益而有损于少数人的利益的法律和政策,侵害少数人的正当利益。
密尔认为真正的民主制应当是代表全体的民主制,是全体人民治理的全民政府,而仅仅代表多数的民主制只是虚假的民主制。为此,他主张少数也应当有自己的代表,有自己的发言权,少数的权利同样应当得到保护。虽然多数的统治有其弊病和危险,但并不能以此为理由去反对民主制度,去反对人民的政治参与,而是要弱化其危险,使民主得到更好的发展。
四、对直接民主的理性分析
从密尔的观点可以看到,代议制民主并不限制选举权的扩大与参与,也不完全排斥直接选举与全民公决。换句话说,在代议制民主中,可以审慎地引入若干直接民主的因素,如直接选举、直接参与和全民公决,这在现实民主的政治生活中很常见。我们在承认代议制民主是现代社会对权力的限制和监督的体系的同时,也必须承认它是以人民权力为基础和前提的体系。在密尔的观点中,人民直接参与公共事务,享有对国家权力的最后支配权,这是代议制民主的基础和前提。代议制民主作为对权力的限制和监督体系,并不排斥民众的直接的政治参与,并不排斥直接民主的因素。相反,人民的直接的政治参与,人民能够直接地参与行使权力是构成限制和监督权力体系的重要基础。人民的选举、参与、对权力的监督这些直接民主的形式是限制或制约权力滥用的有效手段。人民的选举是任何民主国家所必备的前提,没有选举的直接民主的形式,就没有真正的代议制民主。正是人民的选举,人民对国家的领导者有最终的选择权,才会使国家领导者在行使权力时不能不考虑到人民的利益、人民的意愿,才会使他们不敢滥用权力,使他们的权力受到限制和监督。
在代议制民主的体制下,直接民主是不可缺少的。一般说来,公共组织越小直接民主的因素就越多,公共组织越大直接民主的因素就越少,自下而上,逐步递减,并非是直接民主越多就越好。而且直接民主的形式确实存在着“多数的暴政”的危险性,虽然直接民主并非必然导致“多数的暴政”,不能以多数的暴政的名义去排斥直接民主的形式,去排斥民众的政治参与,但多数的暴政的可能性毕竟是存在的。正像密尔所分析的那样,不能简单地说民众政治参与的直接民主形式就是好或者坏,就是利或者弊,直接民主的形式可能起好的作用,也可能产生坏的作用,它既有利的一面又有弊的一面。因此在运用直接民主的形式时,就应当根据实际的情况,扬利避害。这是采取直接民主的形式时,不能不认真对待的一个问题。代议制民主制中需要直接民主的形式,但是这并非是以完全的直接民主制取代代议制民主制,并不是所有的公共事务由民众来决定,在多大范围内,多大程度上采取直接民主的形式,这里有一个度的问题,如果过多地采取直接民主的形式,就需要过大的成本,甚至造成政治的肥大症,而且在技术上也是不可行的。直接民主是一把双刃剑,它既可以成为克服暴政的武器,也可能由于自身的弊病而导致多数的暴政的危险;它既可以成为自由的保障,也可能成为自由的敌人。正是因为如此,我们必须认真对待直接民主,根据实际情况,适度地采用直接民主的形式,完善现有的某些直接民主的形式,努力防止直接民主所可能带来的弊端和危险。
世界上没有一种政体是完美无缺的,说间接民主优越于直接民主,不等于说间接民主完美无缺。间接民主有缺陷也不意味著必须用直接民主"置换"间接民主,以克服后者的缺陷。所以,在今天,间接民主已确立的地方,试时适当地增加一些直接民主的形式让人民有更多的政治参与的机会,使人民能更多地参与公共事务,民众的意见能更充分地得以表达,民众的意愿能更充分地得到体现,这样的民主社会才能进步完善。
[参考文献]
[1]密尔:《代议制政府》,商务印书馆1982年版
[2]刘军宁:《公共论丛》,第五期,三联书店1998年版
[3]张永:《<代议制政府>导读》四川教育出版社2002年版