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摘要：
地方官员生态环境损害责任追究是建设生态文明和实现绿色发展的有效途径，党政同责和终生追责，既抓住了问责的关键少数，又规定了问责时限。当前我国地方官员生态环境损害问责实践中存在的问题：权责不明、认识偏差、规避问责、问责执行不到位。解决路径在于制定生态环境保护责任清单、建立地方官员生态政绩考评机制、元问责机制和复出机制。
关键词： 正向激励；逆向惩罚；生态环境损害；控制机制；地方官员问责
2015年8月9日，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》颁布实施，规定 “地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”，“中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。”这体现了“管事”与 “管人”、“管执行”与“管决策”、“管主体责任”与“管监督责任”的紧密结合，将党政系统有机统一到生态环境与治理的统一行动上来，必将促使地方官员积极承擔起环境保护与治理的责任，带动政府及其工作人员积极履行环保职责，满足公众对环境公共产品日益增长的需求，这是专门针对生态环境保护的问责规定。
一、问题的提出
为什么要对党政领导干部进行生态问责？为什么政府要承担环境责任？这应从环境问题的属性说起，这是研究政府环境责任问题和责任追究问题的逻辑起点。生态环境具有准公共物品的属性，环境污染治理很难通过私人的个体行动实现环境污染治理与保护效果，这就要求政府通过有组织的集体行动来保证所提供的准公共物品的质量，使得环境问题转化成一个公共性问题，成为“公域”治理的一部分。在我国，党政领导干部作为公共权力的代表者和“受托方”，必须承担起与其公共权力相匹配的公共责任，保证其在职权范围内所从事的公共事务获得公众满意，接受公众的监督，并对其履职否定性后果承担责任——问责。只有全面维护公众权益的政府才是负责任的政府，其官员也才具有合法性和正当性。问责制作为一种制度安排，其主要功能在于制裁和惩罚失责或卸责行为，制约和监督行政权力。问责提高了责任追究的概率，增加了约束和控制不负责任行为的正能量。随着我国环境问题的日益严峻，对地方官员的生态问责也将成为问责的“新常态”。近年来一大批地方官员因环境问题被问责（见表1），对环境保护与治理不力官员的问责风暴在悄然来临。由于我国生态环境损害问责还处于刚刚起步阶段，如何通过生态问责牢牢守住生态保护红线、如何进行 “山水林田湖”综合治理，都还处于探索之中。因此，在建设生态文明的大背景下，通过正向激励与逆向惩罚进行生态问责研究具有重要的理论意义和实践意义。
二、文献综述
对行政责任的探讨和研究几乎一直伴随着公共行政学发展的全过程，其中卡尔·弗瑞德里奇和芬纳最具代表性，他们围绕如何保证行政责任展开了深入而又有见地的争论，为落实行政责任提供了两种理论路径。芬纳认为：“将‘职责感’，即有效的职责加以区分的重要性。职责感或责任感意味着一个行政官员感觉或理解义务（an obligation）。这是责任的主观形态，相对应于一个人对其行为承担的法律责任。前者是对治理者内在的制约，后者是对行政行为的外在约束。”[1]弗瑞德里奇认为“在现代大型的、复杂的政府体系之中，通过外在的约束，并没有保证客观责任实现有效途径，而且有证据表明大多数行政官员在大多数时间里，事实上遵循着主观的责任道德。”[2]
行政学者特里·L·库珀（Terry Cooper）则明确将行政责任分为客观责任与主观责任。他认为客观责任的形态包括两个方面：“职责和应尽的义务”“所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责。前者是职责而后者则是义务。职责和义务，对某人负责和某事负责，是客观行政责任的两个方面。”[3]74他认为“主观责任根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。行政管理角色过程中的主观责任的履行是职业道德的反映，而职业道德是通过个人经历逐步建立起来的……推动我们行为的不是上级或者法律的要求，而是信仰、价值观和被理解成禀性的个性特征等这样一些内部力量。这些内部力量推动的责任源头或许开始处于外部标准或期待，但伴随着长时间不断的培训和社会化，我们把他们转化成内心的东西。”[3]8485他认为“主观责任就来源于基本的、坚定的、可成为价值观的信仰之中。” [3]88
随着公共行政的发展，对责任的理解和诉求也在悄然发生变化，责任概念从“Responsibility”向“Accountability”转变，“说明在建设责任政府过程中更强调说明责任与义务，更强调透明度、回应性与外部控制。” [4]157最典型的是英国部长责任制，一是给予说明的义务（accountability），或说明责任——报告工作意义上的责任，二是承担过错责任的义务（responsibility），或过错责任——应受责备意义上的责任。[5]说明责任就是要求“行政机关及其官员必须对其行为做出解释和说明，要求政府要公开披露其行政及其绩效的所有事实。”政府要就其工作提供全面、准确、真实的信息……，还要说明其政策与施政措施的合理性，接受公众对其合理性、合法性的检验……，只有在充分知情的情况下才能更好地追究政府责任。” [4]158159“说明责任” 与“过错责任”作为政府责任系统的两个重要因素，他们之间发挥作用的大小也不相同，越来越侧重于说明责任，更侧重于事前和事中问责，“政府的说明责任是政府问责机制发挥作用的前提。” [4]158在政府责任追究过程中，实现“过错责任”的单一路径向“过错责任”和“说明责任”相融合，并注重强调“说明责任”的转变，这反映着责任政府建设和问责制发展的新趋势。[6]
在我国建设生态文明的大背景下，强化对地方官员的生态问责，可以更好的将生态环保责任嵌入党委、行政系统内部，避免一些生态环境破坏行为无人负责的状态，更好地发挥内部控制机制的作用。这既是“蓝天、绿水保卫战”的必然要求，也是责任政府建设的内在要求。 三、地方官员生态环境损害责任追究存在的主要问题
（一）权责不明
权必先明责，清晰的权责边界和权责归属是进行责任追究的前提和基础，由于职能转变和改革尚未完全到位，党委和政府之间、政府之间、部门之间权力边界还未完全明晰，权力“缝隙”和责任“真空”还不同程度的存在，失职渎职、推卸责任的现象时有发生。虽然《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定了8类情形要追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任；规定了5类情形要追究相关地方党委和政府有关领导成员的责任；规定了7类情形要追究政府有关工作部门领导成员的责任；同时还规定了党政地方官员应追究责任的5种情形。从表面上看这是专门针对生态环境领域的党政地方官员责任追究的最严格办法，但是对于所述“生态环境明显恶化”、“盲目决策造成严重后果”等，还存在“自由裁量”空间，何种程度称之为“明显恶化”、何种程度是造成了“严重后果”，多为定性界定，缺少定量界定，给问责的实际操作带来困难。
（二）认识偏差
这主要是体现在对生态环境损害责任追究的态度和意识方面。在思想认识上主要存在三种偏差：第一，把责任追究当作缓解舆论压力的暂时措施，很多环境类群体事件的发生，都是从小事件逐渐演变、扩大导致的危机事件，当环境事件引起舆论的广泛关注时，不得不对“相关责任人”进行问责，以此来缓解舆论压力。第二，把责任追究当作“批评干部”的一种方法，有些出了问题的官员被问责后，虽遵循“一年内不得提拔任用”的红线，但是一年过后，有的便会复出或者升迁重用，这种“批评式”的问责，无疑会伤害民心、损害政府公信力和问责的权威性。第三，把责任追究当作官员的“政治秀”，高调问责，低调复出，几乎成了官场“新规”：“出事→问责→冷却一段时间→悄然复出→被发现→舆论哗然→解释复出符合规定→不了了之。”问责的目的绝不是要使各级官员不敢做事、不去做事、害怕做事。问责不止要防止错误，制裁和惩罚官员，而是要通过明晰责任，推动政府官员更加负责任地去做事。[7]认识偏差不仅不利于发挥问责的正效益和外溢效益，还会有损政府公信力和政务诚信。
（三）规避问责
第一，是接受问责的意识比较淡薄。从环境领域的被追责的案例来看，责任追究几乎都是上级主动启动，主动请辞或“公开道歉”者寥寥无几，甚至还出现巧言辩解者[8]，故意规避质问和问责，只想行使权力不想负责任的权力观造成“一些官员把上级对自己的问责视为跟自己过不去，把下级对自己的问责举报视为找茬儿。” [9]第二，具体责任的界定比较困难。环境保护问题与政绩挂钩，而且环境问题的出现有滞后性，这对当时的环境保护政策是否科学，是否更符合当地的实际，需要时间，对这样一个具有滞后性、长远性的责任，该如何界定是一个难点。第三，掩盖责任的方式多样。面对经济发展和环境保护的双重压力，有的地方官员着重强调经济政绩，忽视生态政绩，把经济发展的成绩扩大，将环境问题缩小或忽略，环境保护政策和措施写在文件里、开在会议里、说在口头上，但就是缺少实际行动。
（四）问责执行不到位
制度的生命力在于执行，但是在现实执行过程中却存在着执行不到位或者变相执行的“梗阻”，这主要表现在责任认定、追责尺度上和监督力度上。《党政地方官员生态环境损害责任追究办法》将追责的情形分得很细致，但是对追责形式只是笼统的罗列“诫勉、责令公开道歉、组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等，党纪政纪处分。”这样的规定在实际操作过程中弹性大，尺度不易掌握。具体来说还存在以下不足：一是情面关系。情面关系使得负有“监督责任”的部门在责任追究深度与广度上会慎之又慎，往往会大事化小，小事化了。二是领导意志。在我国的权力結构与权力运行结构中，“一把手”至关重要，可能在对生态环境损害的程度和量化空间上存在包庇行为，在出现环境污染事故对官员进行问责时，“一把手”的意见往往主导着追责的方向、深度和广度，这种“领导意志”如果使用不当会使责任追究效果打折扣，造成问责过程中的失范。三是“监督责任”缺失。分析目前已经被问责的事件，大多都是群众举报、新闻媒体曝光后才引起的关注，其具有环境监管职责的部门没有尽到“监督责任”。一些监督部门对于生态环境问题“睁一只眼闭一只眼”，一些问责的“板子”也是“高高举起轻轻放下”，监督者、追责者“毫无压力”。[10]组织部门、人事部门和环保部门对问责结果的监督和执行也受到削弱。
四、完善我国地方官员生态环境损害责任追究的路径
（一）制定生态环境保护责任清单
责任追究的前提是确定责任。从政府过程来看，中国共产党是我国政府系统的领导核心，左右着政府的运行过程，主导着公共政策的制定。[11]党政领导干部作为我国政治体系中的关键人物，在职责上其代表民众和政府行使职权，自然地，当他们没有履行或者没有正确履行其环境职责时，也要依法依规进行责任追究。特别是要将“集体责任”转化为地方官员的“个人责任”，为生态环境保护与治理找准第一“责任人”，这样才能避免借“集体责任”推卸“个体责任”。贵州省的《贵州省各级党委、政府相关职能部门生态环境保护责任划分规定》用“生态环境保护责任清单”将省内各级党委、政府及相关职能部门都纳入追责范围，还对党委宣传部门、机构编制部门、省政府的职能部门其他部门、发展改革、工信、教育、公安、监察、司法、财政、人力资源和社会保障、国土、住建、交通运输、水利、林业、商务、卫生计生、审计、国资监督管理、工商行政、质监、安监、统计、新闻广电、能源监管等部门都划定了各自责任事项，通过“生态环境保护责任清单”落实 “客观责任”和“主体责任”。
（二）建立地方官员生态政绩考评机制
首先，要引导广大官员树立生态的政绩观。“以经济增长、社会公平和改善环境为目标，实现生态、经济、社会全面、协调、可持续发展的政绩理念”[12]来武装各级地方官员及相关工作人员，将经济发展与环境保护统一起来，为生态政绩考评创造思想基础和舆论氛围。通过正确的政绩观来强化“主观责任”，变“要我环保”为“我要环保”。其次，要健全地方官员生态政绩考评指标和方法。指标解决考什么，考评方法解决怎么考，要实行“完善指标+目标考核”的形式将生态数量红线和空间红线纳入地方官员生态政绩考评之中，特别是要将单位GDP能耗降低率、单位GDP用水量降低率、生活污水无害化处理率、生活垃圾无害化处理率、污水集中处理率、主要污染物排放降低率、新能源使用率等指标科学设置，增大节能减排指标的权重，既要考核显绩，又要考核潜绩。再次，要加大对考评结果的运用。考核结果是官员晋升和激励的重要参考依据，要发挥政绩考评“指挥棒”作用，强化 “主体责任”和“客观责任”。防止和纠正以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度和虚高GDP。通过结果运用机制促使官员更加注重增长质量、资源利用、环境治理、环境质量、生态保护和环境公众满意度。 （三）建立地方官员生态问责元问责机制
所谓元问责是指相关权力主体基于一定的价值标准或法律规定对问责机关和问责官员所实施的生态问责活动的质量及结果进行评价并就其否定性后果进行责任追究的一种问责监督制度。[13]就是针对问责的问责，就是专门针对问责机关和问责官员设计的一种监督问责监督机制，就是对“监督责任”的制约和强化，如果问责机关和问责官员出现了不履行职责和履职不到位，也要依法依规进行问责。这也就促使问责机关和问责官员认真履行生态环境监督和问责。从媒体报道出来的污染事件来看，很多都是缺乏对有问责权限的部门没有正确履行自己的职责，又缺乏对这一些部门官员的问责机制，导致环境污染治理成了一块久治不愈的“牛皮癣”。给从事生态环境问责与监督的部门及官员的头上也戴上“紧箍咒”，对履职不力、监管不严、失职渎职的环保部门、组织部门、人事部门、监察督察部门，要依纪依法追究有关人员的监管责任，促使他们正确履行和落实生态环境保护与治理的“监督责任”，将监督部门本身应履行的责任履行到位，使监督者也置于监督之下，保证监督权“不缺位，不越位”。
（四）建立地方官员生态问责复出机制
对于生态环境被问责的地方官员，要一分为二的看待其过错和责任，在“精准问责”的基础上，建立复出机制。如对于因间接领导责任而被问责的地方官员，他们与责任后果之间的因果关系并不显著，如果因此而将他们彻底“打入冷宫”而“永不再用”，对他们个人是不公平的，对国家也是一定程度的人力资源的损失。因为，他们作为地方官员的素质、能力和品质等，也是经受了组织和事业的考验，对他们的培养也有一定的代价。对这一类地方官员的复出既是必要的，也是合情合理的。但对于疏忽大意、消极无为、玩忽职守、失职渎职而被问责的地方官员，也应该依法依规依纪进行问责，谨慎按法定程序复出。对于利用职务涉嫌犯罪的应当依法问责，剥夺其重新任职的资格。总之，要建立科学的复出机制并严格执行，让官员们有一个“容错纠错机制”，犯了错有机会改正，改正后還能继续发挥领导才能，关键就是要避免“问而不责”和“一边问责一边复出”的乱象，既让官员对问责心存敬畏，又要让被问责者有机会改错。
参考文献
[1]Herman Finer. Administrative Responsibility in Democratic Government[M]. Public Administration Review， Vol.l.（summer，1941），335350.
[2]Carl Joachim Frederick. Public policy and the Nature of Administrative Responsibility[M]. Public Policy， Cambridge： Harvard University Press，1940：324.
[3]特里·L.库珀. 行政论理学——实现行政责任的途径[M]. 张秀琴译. 北京：中国人民大学出版社，2010.
[4]李军鹏.责任政府与政府问责[M].北京：人民出版社，2009：157159.
[5]A.W. Bradley and K.D. Ewing： Constitutional and Administrative Law[M]. Longman：2003，13edn：115.
[6]周美雷，杨志荣.基于二维责任路径的行政问责制时域分析[J].北京行政学院学报，2013（02）：42.
[7]韩志明.中国问责：十年风雨路[M].北京：新华出版社，2013：243.
[8]河南孟州企业废水污染环境环保局巧言辩解[EB/OL].20101022[20170110]http：//www.chinanews.com/gn/2010/1022/2605934.shtml.
[9]中共湖南祁阳县委组织部课题组.干部选任责任追究机制问题研究[J]. 领导科学，2012（24）：45.
[10]生态问责且让文明三思而后行[EB/OL]. 20150918[20170110]中国文明网：http：//www.wenming.cn/wmpl_pd/yczl/201509/t20150918_2865489.shtm.
[11]陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2006：71.
[12]温香莲.生态政绩观：生态文明建设中政绩观的新向度[J].行政论坛，2013（1）：22.
[13]司林波，乔花云.地方政府生态问责制：理论基础、基本原则与构建路径[J].西北工业大学学报（社会科学版），2015（3）：12.
地方官员生态环境损害责任追究是建设生态文明和实现绿色发展的有效途径，党政同责和终生追责，既抓住了问责的关键少数，又规定了问责时限。当前我国地方官员生态环境损害问责实践中存在的问题：权责不明、认识偏差、规避问责、问责执行不到位。解决路径在于制定生态环境保护责任清单、建立地方官员生态政绩考评机制、元问责机制和复出机制。
关键词： 正向激励；逆向惩罚；生态环境损害；控制机制；地方官员问责
2015年8月9日，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》颁布实施，规定 “地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”，“中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。”这体现了“管事”与 “管人”、“管执行”与“管决策”、“管主体责任”与“管监督责任”的紧密结合，将党政系统有机统一到生态环境与治理的统一行动上来，必将促使地方官员积极承擔起环境保护与治理的责任，带动政府及其工作人员积极履行环保职责，满足公众对环境公共产品日益增长的需求，这是专门针对生态环境保护的问责规定。
一、问题的提出
为什么要对党政领导干部进行生态问责？为什么政府要承担环境责任？这应从环境问题的属性说起，这是研究政府环境责任问题和责任追究问题的逻辑起点。生态环境具有准公共物品的属性，环境污染治理很难通过私人的个体行动实现环境污染治理与保护效果，这就要求政府通过有组织的集体行动来保证所提供的准公共物品的质量，使得环境问题转化成一个公共性问题，成为“公域”治理的一部分。在我国，党政领导干部作为公共权力的代表者和“受托方”，必须承担起与其公共权力相匹配的公共责任，保证其在职权范围内所从事的公共事务获得公众满意，接受公众的监督，并对其履职否定性后果承担责任——问责。只有全面维护公众权益的政府才是负责任的政府，其官员也才具有合法性和正当性。问责制作为一种制度安排，其主要功能在于制裁和惩罚失责或卸责行为，制约和监督行政权力。问责提高了责任追究的概率，增加了约束和控制不负责任行为的正能量。随着我国环境问题的日益严峻，对地方官员的生态问责也将成为问责的“新常态”。近年来一大批地方官员因环境问题被问责（见表1），对环境保护与治理不力官员的问责风暴在悄然来临。由于我国生态环境损害问责还处于刚刚起步阶段，如何通过生态问责牢牢守住生态保护红线、如何进行 “山水林田湖”综合治理，都还处于探索之中。因此，在建设生态文明的大背景下，通过正向激励与逆向惩罚进行生态问责研究具有重要的理论意义和实践意义。
二、文献综述
对行政责任的探讨和研究几乎一直伴随着公共行政学发展的全过程，其中卡尔·弗瑞德里奇和芬纳最具代表性，他们围绕如何保证行政责任展开了深入而又有见地的争论，为落实行政责任提供了两种理论路径。芬纳认为：“将‘职责感’，即有效的职责加以区分的重要性。职责感或责任感意味着一个行政官员感觉或理解义务（an obligation）。这是责任的主观形态，相对应于一个人对其行为承担的法律责任。前者是对治理者内在的制约，后者是对行政行为的外在约束。”[1]弗瑞德里奇认为“在现代大型的、复杂的政府体系之中，通过外在的约束，并没有保证客观责任实现有效途径，而且有证据表明大多数行政官员在大多数时间里，事实上遵循着主观的责任道德。”[2]
行政学者特里·L·库珀（Terry Cooper）则明确将行政责任分为客观责任与主观责任。他认为客观责任的形态包括两个方面：“职责和应尽的义务”“所有的客观责任都包括对某人或某集体负责，也包括对某一任务、人员管理和实现某一目标负责。前者是职责而后者则是义务。职责和义务，对某人负责和某事负责，是客观行政责任的两个方面。”[3]74他认为“主观责任根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。行政管理角色过程中的主观责任的履行是职业道德的反映，而职业道德是通过个人经历逐步建立起来的……推动我们行为的不是上级或者法律的要求，而是信仰、价值观和被理解成禀性的个性特征等这样一些内部力量。这些内部力量推动的责任源头或许开始处于外部标准或期待，但伴随着长时间不断的培训和社会化，我们把他们转化成内心的东西。”[3]8485他认为“主观责任就来源于基本的、坚定的、可成为价值观的信仰之中。” [3]88
随着公共行政的发展，对责任的理解和诉求也在悄然发生变化，责任概念从“Responsibility”向“Accountability”转变，“说明在建设责任政府过程中更强调说明责任与义务，更强调透明度、回应性与外部控制。” [4]157最典型的是英国部长责任制，一是给予说明的义务（accountability），或说明责任——报告工作意义上的责任，二是承担过错责任的义务（responsibility），或过错责任——应受责备意义上的责任。[5]说明责任就是要求“行政机关及其官员必须对其行为做出解释和说明，要求政府要公开披露其行政及其绩效的所有事实。”政府要就其工作提供全面、准确、真实的信息……，还要说明其政策与施政措施的合理性，接受公众对其合理性、合法性的检验……，只有在充分知情的情况下才能更好地追究政府责任。” [4]158159“说明责任” 与“过错责任”作为政府责任系统的两个重要因素，他们之间发挥作用的大小也不相同，越来越侧重于说明责任，更侧重于事前和事中问责，“政府的说明责任是政府问责机制发挥作用的前提。” [4]158在政府责任追究过程中，实现“过错责任”的单一路径向“过错责任”和“说明责任”相融合，并注重强调“说明责任”的转变，这反映着责任政府建设和问责制发展的新趋势。[6]
在我国建设生态文明的大背景下，强化对地方官员的生态问责，可以更好的将生态环保责任嵌入党委、行政系统内部，避免一些生态环境破坏行为无人负责的状态，更好地发挥内部控制机制的作用。这既是“蓝天、绿水保卫战”的必然要求，也是责任政府建设的内在要求。 三、地方官员生态环境损害责任追究存在的主要问题
（一）权责不明
权必先明责，清晰的权责边界和权责归属是进行责任追究的前提和基础，由于职能转变和改革尚未完全到位，党委和政府之间、政府之间、部门之间权力边界还未完全明晰，权力“缝隙”和责任“真空”还不同程度的存在，失职渎职、推卸责任的现象时有发生。虽然《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定了8类情形要追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任；规定了5类情形要追究相关地方党委和政府有关领导成员的责任；规定了7类情形要追究政府有关工作部门领导成员的责任；同时还规定了党政地方官员应追究责任的5种情形。从表面上看这是专门针对生态环境领域的党政地方官员责任追究的最严格办法，但是对于所述“生态环境明显恶化”、“盲目决策造成严重后果”等，还存在“自由裁量”空间，何种程度称之为“明显恶化”、何种程度是造成了“严重后果”，多为定性界定，缺少定量界定，给问责的实际操作带来困难。
（二）认识偏差
这主要是体现在对生态环境损害责任追究的态度和意识方面。在思想认识上主要存在三种偏差：第一，把责任追究当作缓解舆论压力的暂时措施，很多环境类群体事件的发生，都是从小事件逐渐演变、扩大导致的危机事件，当环境事件引起舆论的广泛关注时，不得不对“相关责任人”进行问责，以此来缓解舆论压力。第二，把责任追究当作“批评干部”的一种方法，有些出了问题的官员被问责后，虽遵循“一年内不得提拔任用”的红线，但是一年过后，有的便会复出或者升迁重用，这种“批评式”的问责，无疑会伤害民心、损害政府公信力和问责的权威性。第三，把责任追究当作官员的“政治秀”，高调问责，低调复出，几乎成了官场“新规”：“出事→问责→冷却一段时间→悄然复出→被发现→舆论哗然→解释复出符合规定→不了了之。”问责的目的绝不是要使各级官员不敢做事、不去做事、害怕做事。问责不止要防止错误，制裁和惩罚官员，而是要通过明晰责任，推动政府官员更加负责任地去做事。[7]认识偏差不仅不利于发挥问责的正效益和外溢效益，还会有损政府公信力和政务诚信。
（三）规避问责
第一，是接受问责的意识比较淡薄。从环境领域的被追责的案例来看，责任追究几乎都是上级主动启动，主动请辞或“公开道歉”者寥寥无几，甚至还出现巧言辩解者[8]，故意规避质问和问责，只想行使权力不想负责任的权力观造成“一些官员把上级对自己的问责视为跟自己过不去，把下级对自己的问责举报视为找茬儿。” [9]第二，具体责任的界定比较困难。环境保护问题与政绩挂钩，而且环境问题的出现有滞后性，这对当时的环境保护政策是否科学，是否更符合当地的实际，需要时间，对这样一个具有滞后性、长远性的责任，该如何界定是一个难点。第三，掩盖责任的方式多样。面对经济发展和环境保护的双重压力，有的地方官员着重强调经济政绩，忽视生态政绩，把经济发展的成绩扩大，将环境问题缩小或忽略，环境保护政策和措施写在文件里、开在会议里、说在口头上，但就是缺少实际行动。
（四）问责执行不到位
制度的生命力在于执行，但是在现实执行过程中却存在着执行不到位或者变相执行的“梗阻”，这主要表现在责任认定、追责尺度上和监督力度上。《党政地方官员生态环境损害责任追究办法》将追责的情形分得很细致，但是对追责形式只是笼统的罗列“诫勉、责令公开道歉、组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等，党纪政纪处分。”这样的规定在实际操作过程中弹性大，尺度不易掌握。具体来说还存在以下不足：一是情面关系。情面关系使得负有“监督责任”的部门在责任追究深度与广度上会慎之又慎，往往会大事化小，小事化了。二是领导意志。在我国的权力結构与权力运行结构中，“一把手”至关重要，可能在对生态环境损害的程度和量化空间上存在包庇行为，在出现环境污染事故对官员进行问责时，“一把手”的意见往往主导着追责的方向、深度和广度，这种“领导意志”如果使用不当会使责任追究效果打折扣，造成问责过程中的失范。三是“监督责任”缺失。分析目前已经被问责的事件，大多都是群众举报、新闻媒体曝光后才引起的关注，其具有环境监管职责的部门没有尽到“监督责任”。一些监督部门对于生态环境问题“睁一只眼闭一只眼”，一些问责的“板子”也是“高高举起轻轻放下”，监督者、追责者“毫无压力”。[10]组织部门、人事部门和环保部门对问责结果的监督和执行也受到削弱。
四、完善我国地方官员生态环境损害责任追究的路径
（一）制定生态环境保护责任清单
责任追究的前提是确定责任。从政府过程来看，中国共产党是我国政府系统的领导核心，左右着政府的运行过程，主导着公共政策的制定。[11]党政领导干部作为我国政治体系中的关键人物，在职责上其代表民众和政府行使职权，自然地，当他们没有履行或者没有正确履行其环境职责时，也要依法依规进行责任追究。特别是要将“集体责任”转化为地方官员的“个人责任”，为生态环境保护与治理找准第一“责任人”，这样才能避免借“集体责任”推卸“个体责任”。贵州省的《贵州省各级党委、政府相关职能部门生态环境保护责任划分规定》用“生态环境保护责任清单”将省内各级党委、政府及相关职能部门都纳入追责范围，还对党委宣传部门、机构编制部门、省政府的职能部门其他部门、发展改革、工信、教育、公安、监察、司法、财政、人力资源和社会保障、国土、住建、交通运输、水利、林业、商务、卫生计生、审计、国资监督管理、工商行政、质监、安监、统计、新闻广电、能源监管等部门都划定了各自责任事项，通过“生态环境保护责任清单”落实 “客观责任”和“主体责任”。
（二）建立地方官员生态政绩考评机制
首先，要引导广大官员树立生态的政绩观。“以经济增长、社会公平和改善环境为目标，实现生态、经济、社会全面、协调、可持续发展的政绩理念”[12]来武装各级地方官员及相关工作人员，将经济发展与环境保护统一起来，为生态政绩考评创造思想基础和舆论氛围。通过正确的政绩观来强化“主观责任”，变“要我环保”为“我要环保”。其次，要健全地方官员生态政绩考评指标和方法。指标解决考什么，考评方法解决怎么考，要实行“完善指标+目标考核”的形式将生态数量红线和空间红线纳入地方官员生态政绩考评之中，特别是要将单位GDP能耗降低率、单位GDP用水量降低率、生活污水无害化处理率、生活垃圾无害化处理率、污水集中处理率、主要污染物排放降低率、新能源使用率等指标科学设置，增大节能减排指标的权重，既要考核显绩，又要考核潜绩。再次，要加大对考评结果的运用。考核结果是官员晋升和激励的重要参考依据，要发挥政绩考评“指挥棒”作用，强化 “主体责任”和“客观责任”。防止和纠正以高投入、高排放、高污染换取经济增长速度和虚高GDP。通过结果运用机制促使官员更加注重增长质量、资源利用、环境治理、环境质量、生态保护和环境公众满意度。 （三）建立地方官员生态问责元问责机制
所谓元问责是指相关权力主体基于一定的价值标准或法律规定对问责机关和问责官员所实施的生态问责活动的质量及结果进行评价并就其否定性后果进行责任追究的一种问责监督制度。[13]就是针对问责的问责，就是专门针对问责机关和问责官员设计的一种监督问责监督机制，就是对“监督责任”的制约和强化，如果问责机关和问责官员出现了不履行职责和履职不到位，也要依法依规进行问责。这也就促使问责机关和问责官员认真履行生态环境监督和问责。从媒体报道出来的污染事件来看，很多都是缺乏对有问责权限的部门没有正确履行自己的职责，又缺乏对这一些部门官员的问责机制，导致环境污染治理成了一块久治不愈的“牛皮癣”。给从事生态环境问责与监督的部门及官员的头上也戴上“紧箍咒”，对履职不力、监管不严、失职渎职的环保部门、组织部门、人事部门、监察督察部门，要依纪依法追究有关人员的监管责任，促使他们正确履行和落实生态环境保护与治理的“监督责任”，将监督部门本身应履行的责任履行到位，使监督者也置于监督之下，保证监督权“不缺位，不越位”。
（四）建立地方官员生态问责复出机制
对于生态环境被问责的地方官员，要一分为二的看待其过错和责任，在“精准问责”的基础上，建立复出机制。如对于因间接领导责任而被问责的地方官员，他们与责任后果之间的因果关系并不显著，如果因此而将他们彻底“打入冷宫”而“永不再用”，对他们个人是不公平的，对国家也是一定程度的人力资源的损失。因为，他们作为地方官员的素质、能力和品质等，也是经受了组织和事业的考验，对他们的培养也有一定的代价。对这一类地方官员的复出既是必要的，也是合情合理的。但对于疏忽大意、消极无为、玩忽职守、失职渎职而被问责的地方官员，也应该依法依规依纪进行问责，谨慎按法定程序复出。对于利用职务涉嫌犯罪的应当依法问责，剥夺其重新任职的资格。总之，要建立科学的复出机制并严格执行，让官员们有一个“容错纠错机制”，犯了错有机会改正，改正后還能继续发挥领导才能，关键就是要避免“问而不责”和“一边问责一边复出”的乱象，既让官员对问责心存敬畏，又要让被问责者有机会改错。
参考文献
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