论文部分内容阅读
直管非住宅公房，作为住建部门代表政府管理的国有资产，长期以来主要采用“历史租户定价租金，市场租户协商计租”的租赁方式。从2015年开始，无锡市公用房产管理处从适应经济转型发展和推进管理规范化的目标出发，通过第三方交易平台对空置直管公房实施公开招租管理，对直管非住宅公房市场化进行了有益的尝试，并取得了一定的成效。
公开招租是面向社会公开招集意向承租人，按照规定程序，进行竞价出租房屋的市场化租赁方式。通过第三方交易平台，整个招租过程接受房屋管理方及其主管部门、意向承租人、社会公众的监督，更显程序的规范性和公正性。
一、实行公开招租前的情况
近些年来，随着社会经济的发展，各项改革不断深入，直管公房管理中的各种矛盾也随之凸显。
一是管理观念滞后，政策文件缺失。经济体制改革的不断深化，使住房制度和住房保障机制逐步建立和完善，而直管非住宅公房却依旧停留在计划经济时代，没有融入市场机制，与社会发展要求极不相称。
相对物业管理和住房保障的政策规范，公房管理制度长期以来未有变化，公房管理的上位法缺失，执行文件滞后。无锡市1993年制定的《关于深化改革城镇直管非住宅公房租金的通知》已沿用有20多年。此后没有出台过相应效力的文件。2000年，江苏省建设厅和物价局制定《关于明确城市直管非住宅公房租金有关问题的通知》也只是过渡性文件，对非住宅公房租金市场化未有提及。2010年，原无锡市住保房管局印发了《关于加强无锡市直管非住宅公房管理的意见》，但该文件在执行效力上具有一定的局限性。
二是租金调整困难，维修成本上升。公房经营管理的基本原则是“以租养房”。非住宅公房历史承租人仍按照1993年租金文件标准。历年来，虽有部分进行了调租，但整体增长幅度不大，与市场租金相比仍有很大差距。市场租赁房屋虽已实行按市场价计租，但租金调整无据可依，只能通过协商，缺乏有效监督。
危旧房屋增多，解危难点多。由于现存国有直管非住宅公房破旧房屋较多，材料人工的上涨，造成维修成本不断上升。加上公房可出租房源因城市拆迁只减不增，国有公房一直处于低租金水平，为保证人员工资和机构正常运转，每年只能投入非常有限的维修资金，维修投入不超过租金收入的10%，因此，公房“以租养房”的缺口不断加大。导致现存国有公房有些破旧不堪，年久失修。特别是一些危房，严重威胁着租赁人生命财产安全。国有直管公房面临着较大的安全隐患。
三是公房管理收益差，国有资产存在流失隐患。从目前的现实情况来看，因为姓“公”，公房管理单位在租金调整和征收补偿上总是被相关单位以政府性资产和化解矛盾的要求做出妥协让步。租赁关系成为“终身制”，多年来，租户租用直管公房极少主动退租的，如果遇到拆迁还可以“获得”一大笔“补偿”，这就是一些租户宁愿守在危房中，也不肯轻易腾迁的重要原因。
由于直管公房租金与市场租金存在较大差距，一些租户通过私自倒卖公房使用权或转租来获取不当利益。公房使用权被有些租户作为有利可图的资源，私自甚至公开转租，谋取私利。擅自将公房转租他人使用，从中收取高额利润，甚至有的承租人通过转包经营的方式，可获得的利润超过一倍乃至数倍。承租人不是靠市场、靠经营来生存和发展，而是把国有资产当成生财获利的工具。加之依法处理转租效果差强人意，致使公房管理部门收益和处分的权利得不到保障，国有资产收益流失严重。
二、实施公开招租是适应直管非住宅公房市场化规范运作的要求
公开招租是国有资产管理自上而下的要求。财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）精神，为规范国有资产租赁行为，提高资产使用效益，从源头上预防腐败，国有企业、行政事业单位出租资产，应按照“公开、公平、公正”的原则向社会实行公开招租。从全国范围来讲，公开招租是对国有资产管理的政策性要求。
公开招租是解决各类矛盾和问题的客观性要求。一是克服资源狭窄的矛盾。直管非住宅公房在长期发展过程中因各种原因存量不断缩减，如何管理好现存的公房资产，发挥国有资产的最大效用，增加财政收入，是当前公房管理部门急需解决的问题。只有提高非住宅房屋的出租效益，确保收益，才能保证公有房产获得稳定增长和投资回报。二是解决供给脱节的矛盾。直管非住宅公房原招租方式多为张贴门面招租广告。在租赁市场上的对象只在一定范围内知晓，经常会出现空置房屋不能很快出租，而想租房的承租人却找不到合适的房源。现在通过定点租赁平台，全社会意向承租人都能通过定点平台看到房屋的招租信息，有效防止了房屋出租方与承租方信息不顺畅，更有利于加快房屋的出租，缩短房屋空置时间。
公开招租是市场经营的需求。只有把国有直管公房推向市场，其价值才能充分体现，资产才能真正盘活、增值。
三、无锡市直管非住宅公房公開招租的具体做法
2005年，无锡市针对行政事业单位印发了《关于推进行政事业单位房地产管理体制改革的实施细则（试行）》（锡财资〔2005〕8号）文件，该文件规定：行政事业单位发生的所有非自用房地产出租、转让行为，按照“阳光工程”的要求，必须在依法设立的产权交易机构中公开进行。2010年，《无锡市行政事业单位国有资产管理办法》（锡财资〔2010〕2号）再次重申了相关要求。
2015年，无锡市公房处参照上述文件，对直管非住宅公房进行了公开招租，并在工作流程和内控机制上予以规范。
一是评估底价由第三方评估机构作客观公正的评估。房屋委托资产评估机构评估确定招租底价。具体标准由评估机构根据房屋的地段区位、产权部位、房屋结构以及使用功能等因素评估确定。
二是具体招租事宜由第三方平台进行。招租程序公开、公平、公正，面向全体意向承租人。意向租户缴纳保证金后可进行竞拍，成交后在网上公示。规定出租信息发布期限不得少于20个工作日，有两个以上报名者时，需通过产权交易中心竞价产生。 三是规范程序，多方有效监督。申报和审批严格把关，招租前后都需各级报批。招租前，房管人员将《行政事业单位非自用房地产租赁审批表》和《招租公告内容申报表》逐级上报租赁审核和处长审批；再分别报送市住建局和财政局业务科室审批。公示期结束征集到意向承租人的，承租人确认函由第三方平台交公房处分别报市住建局和财政局相关业务处室审批，最终确定承租人。公开招租流程见图1。
四是把控风险，依法依规处理矛盾争议。公开招租风险点多，特别是有原承租人的公开招租，极易引发矛盾。公开招租前解决所有纠纷，不能带着纠纷进入公开招租。无锡市公房处认真清理转租，理顺租赁关系，对市场租户进行逐户清理，组织全处工作人员进行业务学习，制订了工作规范，通过公开招租和资产评估方式进行清理工作。
对公开招租不予配合的承租人，充分运用法律手段，发送律师信和提起诉讼方式解决争议。
四、实施公开招租的成效
1.公开招租有利于社会资源配置市场化
承租对象身份的变化有利于非住宅公房市场化。2000年之前，直管非住宅公房承租人基本为机关事业单位和国有集体单位，少量为个体经营户。2000年后，随着改革的深入，很多单位进行了转改制。承租单位主体大部分变成了民营单位和个体经营户。20世纪90年代对一些困难企业有租金减免政策，转改制后，国有资产对困难企业在租金上的收益让度变为由个人占有，这也要求公房租赁必须推进市场化。
公开招租是社会资源利用的拓展和创新。一方面想承租公房商铺的使用人要通过向二房东、三房东缴纳高额的“转让费”获得公房使用权；另一方面，直管非住宅公房的租金增长困难，通过公开招租，使公房的出租更加公开透明，公房租金收益最大化，公房效用得到了最佳利用。
2.增强市场竞争力，提高国有资产增值力
通过公开招租，租金收入增加，维修资金得到保证。管房单位真正代表政府行使对直管公房的所有权、管理权和收益权，减少了国有资产和财政收入的流失。有利于公有房产租赁的良性循环。
3.公开招租可以预防腐败等不正之风
国有直管公房的经营现状与市场租赁形成了明显的双轨制。因此，这就客观上给一些人可乘之机，他们通过国有直管公房转租获利或等待拆迁获得补偿。国有直管公房市场化公开招租消除了租金标准的双轨制，能够有效避免人情关系，杜绝权力寻租行为，防止暗箱操作，预防腐败问题发生。
五、直管非住宅公房公开招租必须长期坚持，逐步完善
无锡市公用房产管理处坚持对新购置、空置以及承租人腾退的直管非住宅公房，通过定点的公共资源交易平台公开竞价招租；对原承租人履约诚信不良或不接受评估机构评定的市场租金的，依法解除租赁关系。上述措施已取得良好的效果。
同时，对公开招租租赁合同到期后的房屋，原承租人有续约意向且履约情况良好，接受评估机构重新评定市场租金的，直接予以续租。一方面，避免了房屋重新招租的空置期，减少租金损失；另一方面，稳定了租户资源，有利于租赁市场的健康发展。為此，建议在加强直管非住宅公房的政府文件中明确：行政事业单位、国有企业、改制企业等各类单位以及个人承租直管非住宅公房的，统一实行市场租金。市场租金具体标准由具有法定资质的第三方评估机构根据房屋的地段区位、产权部位、房屋结构以及使用功能等因素评估确定。对于地处背街里弄，且面积和商业价值较小的直管非住宅公房，房源定期上报住建部门核准后，其市场租金可以由公房管理单位采取集体评审的方式确定。出租价格报住建部门审批，财政部门备案。
通过实践证明，公开招租是规范和创新直管公房管理，适应市场发展需要，提升国有资产管理使用效率，确保公房资产保值增值的有效手段。
王春敏/责任编辑
公开招租是面向社会公开招集意向承租人，按照规定程序，进行竞价出租房屋的市场化租赁方式。通过第三方交易平台，整个招租过程接受房屋管理方及其主管部门、意向承租人、社会公众的监督，更显程序的规范性和公正性。
一、实行公开招租前的情况
近些年来，随着社会经济的发展，各项改革不断深入，直管公房管理中的各种矛盾也随之凸显。
一是管理观念滞后，政策文件缺失。经济体制改革的不断深化，使住房制度和住房保障机制逐步建立和完善，而直管非住宅公房却依旧停留在计划经济时代，没有融入市场机制，与社会发展要求极不相称。
相对物业管理和住房保障的政策规范，公房管理制度长期以来未有变化，公房管理的上位法缺失，执行文件滞后。无锡市1993年制定的《关于深化改革城镇直管非住宅公房租金的通知》已沿用有20多年。此后没有出台过相应效力的文件。2000年，江苏省建设厅和物价局制定《关于明确城市直管非住宅公房租金有关问题的通知》也只是过渡性文件，对非住宅公房租金市场化未有提及。2010年，原无锡市住保房管局印发了《关于加强无锡市直管非住宅公房管理的意见》，但该文件在执行效力上具有一定的局限性。
二是租金调整困难，维修成本上升。公房经营管理的基本原则是“以租养房”。非住宅公房历史承租人仍按照1993年租金文件标准。历年来，虽有部分进行了调租，但整体增长幅度不大，与市场租金相比仍有很大差距。市场租赁房屋虽已实行按市场价计租，但租金调整无据可依，只能通过协商，缺乏有效监督。
危旧房屋增多，解危难点多。由于现存国有直管非住宅公房破旧房屋较多，材料人工的上涨，造成维修成本不断上升。加上公房可出租房源因城市拆迁只减不增，国有公房一直处于低租金水平，为保证人员工资和机构正常运转，每年只能投入非常有限的维修资金，维修投入不超过租金收入的10%，因此，公房“以租养房”的缺口不断加大。导致现存国有公房有些破旧不堪，年久失修。特别是一些危房，严重威胁着租赁人生命财产安全。国有直管公房面临着较大的安全隐患。
三是公房管理收益差，国有资产存在流失隐患。从目前的现实情况来看，因为姓“公”，公房管理单位在租金调整和征收补偿上总是被相关单位以政府性资产和化解矛盾的要求做出妥协让步。租赁关系成为“终身制”，多年来，租户租用直管公房极少主动退租的，如果遇到拆迁还可以“获得”一大笔“补偿”，这就是一些租户宁愿守在危房中，也不肯轻易腾迁的重要原因。
由于直管公房租金与市场租金存在较大差距，一些租户通过私自倒卖公房使用权或转租来获取不当利益。公房使用权被有些租户作为有利可图的资源，私自甚至公开转租，谋取私利。擅自将公房转租他人使用，从中收取高额利润，甚至有的承租人通过转包经营的方式，可获得的利润超过一倍乃至数倍。承租人不是靠市场、靠经营来生存和发展，而是把国有资产当成生财获利的工具。加之依法处理转租效果差强人意，致使公房管理部门收益和处分的权利得不到保障，国有资产收益流失严重。
二、实施公开招租是适应直管非住宅公房市场化规范运作的要求
公开招租是国有资产管理自上而下的要求。财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）精神，为规范国有资产租赁行为，提高资产使用效益，从源头上预防腐败，国有企业、行政事业单位出租资产，应按照“公开、公平、公正”的原则向社会实行公开招租。从全国范围来讲，公开招租是对国有资产管理的政策性要求。
公开招租是解决各类矛盾和问题的客观性要求。一是克服资源狭窄的矛盾。直管非住宅公房在长期发展过程中因各种原因存量不断缩减，如何管理好现存的公房资产，发挥国有资产的最大效用，增加财政收入，是当前公房管理部门急需解决的问题。只有提高非住宅房屋的出租效益，确保收益，才能保证公有房产获得稳定增长和投资回报。二是解决供给脱节的矛盾。直管非住宅公房原招租方式多为张贴门面招租广告。在租赁市场上的对象只在一定范围内知晓，经常会出现空置房屋不能很快出租，而想租房的承租人却找不到合适的房源。现在通过定点租赁平台，全社会意向承租人都能通过定点平台看到房屋的招租信息，有效防止了房屋出租方与承租方信息不顺畅，更有利于加快房屋的出租，缩短房屋空置时间。
公开招租是市场经营的需求。只有把国有直管公房推向市场，其价值才能充分体现，资产才能真正盘活、增值。
三、无锡市直管非住宅公房公開招租的具体做法
2005年，无锡市针对行政事业单位印发了《关于推进行政事业单位房地产管理体制改革的实施细则（试行）》（锡财资〔2005〕8号）文件，该文件规定：行政事业单位发生的所有非自用房地产出租、转让行为，按照“阳光工程”的要求，必须在依法设立的产权交易机构中公开进行。2010年，《无锡市行政事业单位国有资产管理办法》（锡财资〔2010〕2号）再次重申了相关要求。
2015年，无锡市公房处参照上述文件，对直管非住宅公房进行了公开招租，并在工作流程和内控机制上予以规范。
一是评估底价由第三方评估机构作客观公正的评估。房屋委托资产评估机构评估确定招租底价。具体标准由评估机构根据房屋的地段区位、产权部位、房屋结构以及使用功能等因素评估确定。
二是具体招租事宜由第三方平台进行。招租程序公开、公平、公正，面向全体意向承租人。意向租户缴纳保证金后可进行竞拍，成交后在网上公示。规定出租信息发布期限不得少于20个工作日，有两个以上报名者时，需通过产权交易中心竞价产生。 三是规范程序，多方有效监督。申报和审批严格把关，招租前后都需各级报批。招租前，房管人员将《行政事业单位非自用房地产租赁审批表》和《招租公告内容申报表》逐级上报租赁审核和处长审批；再分别报送市住建局和财政局业务科室审批。公示期结束征集到意向承租人的，承租人确认函由第三方平台交公房处分别报市住建局和财政局相关业务处室审批，最终确定承租人。公开招租流程见图1。
四是把控风险，依法依规处理矛盾争议。公开招租风险点多，特别是有原承租人的公开招租，极易引发矛盾。公开招租前解决所有纠纷，不能带着纠纷进入公开招租。无锡市公房处认真清理转租，理顺租赁关系，对市场租户进行逐户清理，组织全处工作人员进行业务学习，制订了工作规范，通过公开招租和资产评估方式进行清理工作。
对公开招租不予配合的承租人，充分运用法律手段，发送律师信和提起诉讼方式解决争议。
四、实施公开招租的成效
1.公开招租有利于社会资源配置市场化
承租对象身份的变化有利于非住宅公房市场化。2000年之前，直管非住宅公房承租人基本为机关事业单位和国有集体单位，少量为个体经营户。2000年后，随着改革的深入，很多单位进行了转改制。承租单位主体大部分变成了民营单位和个体经营户。20世纪90年代对一些困难企业有租金减免政策，转改制后，国有资产对困难企业在租金上的收益让度变为由个人占有，这也要求公房租赁必须推进市场化。
公开招租是社会资源利用的拓展和创新。一方面想承租公房商铺的使用人要通过向二房东、三房东缴纳高额的“转让费”获得公房使用权；另一方面，直管非住宅公房的租金增长困难，通过公开招租，使公房的出租更加公开透明，公房租金收益最大化，公房效用得到了最佳利用。
2.增强市场竞争力，提高国有资产增值力
通过公开招租，租金收入增加，维修资金得到保证。管房单位真正代表政府行使对直管公房的所有权、管理权和收益权，减少了国有资产和财政收入的流失。有利于公有房产租赁的良性循环。
3.公开招租可以预防腐败等不正之风
国有直管公房的经营现状与市场租赁形成了明显的双轨制。因此，这就客观上给一些人可乘之机，他们通过国有直管公房转租获利或等待拆迁获得补偿。国有直管公房市场化公开招租消除了租金标准的双轨制，能够有效避免人情关系，杜绝权力寻租行为，防止暗箱操作，预防腐败问题发生。
五、直管非住宅公房公开招租必须长期坚持，逐步完善
无锡市公用房产管理处坚持对新购置、空置以及承租人腾退的直管非住宅公房，通过定点的公共资源交易平台公开竞价招租；对原承租人履约诚信不良或不接受评估机构评定的市场租金的，依法解除租赁关系。上述措施已取得良好的效果。
同时，对公开招租租赁合同到期后的房屋，原承租人有续约意向且履约情况良好，接受评估机构重新评定市场租金的，直接予以续租。一方面，避免了房屋重新招租的空置期，减少租金损失；另一方面，稳定了租户资源，有利于租赁市场的健康发展。為此，建议在加强直管非住宅公房的政府文件中明确：行政事业单位、国有企业、改制企业等各类单位以及个人承租直管非住宅公房的，统一实行市场租金。市场租金具体标准由具有法定资质的第三方评估机构根据房屋的地段区位、产权部位、房屋结构以及使用功能等因素评估确定。对于地处背街里弄，且面积和商业价值较小的直管非住宅公房，房源定期上报住建部门核准后，其市场租金可以由公房管理单位采取集体评审的方式确定。出租价格报住建部门审批，财政部门备案。
通过实践证明，公开招租是规范和创新直管公房管理，适应市场发展需要，提升国有资产管理使用效率，确保公房资产保值增值的有效手段。
王春敏/责任编辑