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【摘要】1980年以来，无锡开展了五轮农村规划编制工作，在研究农村产业特色、村庄自然和历史等资源禀赋的基础上，统筹布局产业、居民点和各类设施，取得了较为丰硕的成果，为发达地区编制农村规划进行了积极探索。
【关键词】新农村；规划编制；无锡
无锡地处长江三角洲地区，经济发展迅猛，2011年人均GDP超过10万元，城镇化水平约70%，已进入快速城市化阶段，农业正在从传统的生产角色向生态角色转变。自1980年代以来，无锡市开展了五轮农村（村镇）规划编制工作，统筹布局产业、居民点和各类设施，为构建和谐的人地关系做了积极而有意义的探索。
1 前四轮村镇规划编制回顾
1.1 第一轮村镇规划（1980年代初-1985年）
无锡市的乡村和集镇总体规划编制工作起始于1980年代初期，第一轮规划是各乡镇组织编制的简单的集镇建设规划。因资金、技术和管理水平的局限，成果很不规范，基本上就是一张规划图。
1.2 第二轮村镇规划（1986年-1989年）
1986年前后由各县建设局组织编制了第二轮规划编制，第二轮规划编制仍然是粗线条的不完善的规划。
1.3 第三轮村镇规划（1990年-1994年）
各县（市）组织的第三轮集镇规划的编制工作，受到了当时各级领导的重视，邀请了同济大学、东南大学、苏州城建环保学院、南京大学、江苏省规划设计院等单位编制各乡、镇的集镇总体规划，取得了较好的效果。并于1992年前后，根据省建委的统一部署，开始编制村庄建设规划，重点是村庄居民点规划。
原郊区也在1993年以每个镇为单位在一些空地上做了新农村建设规划，建了一些农民别墅。
1.4 第四轮村镇规划（1995年-2001年）
1994年编制的无锡县县域规划，对各乡镇建设发展提出了新的发展要求，随后于1995年展开了第四轮的乡村和集镇规划编制工作，一直持续到2001年撤市建区。1996年，原锡山市各镇组织编制完成了以各镇为单位的镇域规划，并按照镇域规划开始编制中心村建设规划，对中心村规模做出了预测，对中心村的用地布局进行了较为详细的统筹安排。1999年，根据镇域规划开始了第四轮集镇总体规划的调整工作；2000年，着重编制了重点中心镇的镇区总体规划。
2 前四轮农村规划的经验与教训
前四轮的乡镇、村庄规划是以各建制镇为主体编制的，没有充分考虑到无锡所处的苏南地区的城镇密集、人多地少、乡镇工业发达等特点，各自为政编制规划存在以下几个方面的缺陷：
2.1 对城镇发展的动因认识不清，导致了规模屡次突破
发轫于20世纪60年代的以乡镇企业为代表的苏南模式是无锡农村社会发展的重要推进器，直接催生了乡村工业化进程明显高于城镇化进程。村镇发展速度加快，再加上离土不离乡的发展模式，导致了村镇两级产业同步发展，有些地方村级工业发展的速度甚至超过了镇区。规模也突破了原有规划预测。究其深层次的原因，实际上是我们现有的规划预测手段是基于人口增长决定城镇规模而忽略了经济增长是城镇发展的本质动力这个根本问题。
2.2 区域观念不强，导致了区域城镇发展无序
前几轮的城镇、村庄规划是在城镇体系规划等上层次规划缺失或者指导不力的前提下进行的，因此，从孤立的单个城镇、村庄看，村庄规划是完善的，但是从区域的角度看，各个规划存在着功能定位雷同、道路难以对接、重大基础设施不协调等先天性的缺陷。
由于城镇、村庄规划是在封闭的范围内进行的，都有各自的配套区、产业区、生活区，零散的建设用地通过村庄规划得到认可，与“三集中”的思想背道而驰。产业规模没有进一步集聚，居民点数量没有压缩，配套设施建设小而全。有些市政基础设施难以实施，有些乡镇、村庄规划仅仅成为各行政主体获得工业用地的一个手段，造成区、镇、村的条块分割，工业用地散布，产业结构雷同等问题。
城镇、村庄规划几乎不可能触接到行政区划调整等上层次的课题，因此造成行政区划一旦调整，编制完成的规划就很难实施。另一方面，无锡市人多地少，城镇密集，各乡镇范围狭小，1990年江阴市、宜兴市、无锡县有113个乡镇，平均每个乡镇面积仅35.18平方公里。范围狭小，必然造成传统的中心村、基层村的等级结构不完整。同时农民经过较长时间的积累，到1980年代居住条件得到很大改善，与规划的中心村并无多大差别，因此，中心村对他们没有什么吸引力，造成了事实上的中心村没有实现。
2.3 生态环境重视力度不够，导致了生态环境日益恶化
前两轮的规划基本上是对城镇、村庄的规划，而非镇域范围内的总规。后两轮的规划虽然有所涉足，但对镇域范围内的农田、非建设用地安排仍考虑不足。另一方面，无锡市编制规划的村庄、村庄范围广、数量多，必然造成建设用地散布市域，直接导致污染源的遍地开花和治理难度的加大。
3 第五轮农村规划探索（2002年以来）
3.1 第五轮农村规划编制背景
2002年以后，无锡先后完成了无锡市域城镇体系规划和市区城镇布局规划，提出了三分之一山林河湖、三分之一农业生态用地、三分之一城镇建设用地的远景用地结构总体控制目标。在市域，结合城镇发育的特点，将原先的四级城镇体系调整为包括1个特大城市、2个大中城市和12个卫星城镇的三级城镇体系；在市区，形成“1+6”的总体布局（1个主城区，6个城镇组团）。在无锡实施建设特大城市战略中，“工业退城进园”、“三集中”（ 农民向社区集中, 工业向园区集中， 土地向规模集中）等一系列行动计划不断出台，如何协调农村地区的发展成为重要的研究课题。
十六届五中全会后，建设社会主义新农村，构建和谐社会成为党和政府的重要工作目标。2003年，江苏省建设厅布置全省的镇村布局规划任务，要求各市完成镇村布局规划。主要内容包括总则、现状综述、镇村布局规划、配套设施规划、实施措施建议、附则等6个章节的规划文本和土地利用现状图、土地利用规划图、市政基础设施规划图等3张图纸。 因此，第五轮农村规划是在自上而下、自下而上的双重推动下完成的。
3.2 第五轮农村规划编制过程
无锡第五轮农村规划大致可分为三个阶段。（1）试点阶段：以安镇-羊尖新市镇和洛社新市镇为先导，重点研究，以取得既适合无锡本地发展要求也符合上级部门要求的规划成果为主要任务，积累经验后，在全市全面展开农村规划编制工作。（2）镇村布局规划阶段：以第一阶段取得的经验，编制全市农村规划，取得了锡山区镇村布局规划、惠山区镇村布局规划、滨湖区镇村布局规划、新区镇村布局规划以及各新市镇镇村布局规划成果。同时江阴、宜兴两市也结合本地实际进行了农村规划探索。（3）村庄整治规划阶段：在镇村布局规划确定的保留村庄名单中，有序推进各个村庄的村庄整治规划，重点研究村庄的产业布局、人口规模、各类设施的布局等。
3.2 第五轮农村规划取得的经验
（1）区域整合，以市域城镇布局规划统筹市域城镇持续、快速、健康发展
在无锡市域城镇体系规划和市区城镇布局规划等上位规划的指导下，结合社会主义新农村建设的要求，不断调整优化农村规划成果。
以自然资源禀赋特征，按照“一村一品”的方针合理确定各村的产业布局；以合理耕作半径和生产力水平为基础，兼顾各村的历史和自然特点合理确定保留的农村居民点和规模；通过“三集中”集约用地，在各镇规划建成区内选址安置区，预控安置用地。
（2）点面结合，以重要试点新市镇带动市域农村规划编制工作
在规划编制前期成立调研课题组，深入研究无锡农村的现状特点和发展要求确定农村规划的编制要点和内容。然后在各镇总规纲要的基础上，组织编制了锡山、惠山两区的城镇布局规划，着重优化空间发展布局和统一配套重大市政基础设施、生态基础设施，以及社会共享设施建设，真正落实“科学发展观”和“五个统筹”的要求。
在规划编制过程中，多次征求了市相关部门，区、镇两级政府及各职能部门的意见；广泛征求了各镇、村政府及主要企事业单位的意见，逐步将规划从“精英谋略”走向“公众参与”，减少了农村规划的实施阻力。
（3）研究深入，有续推进城镇、村庄的归并和整合
第五轮农村规划还积极引了进北京大学、南京大学、同济大学、南京师范大学等一批科研院所参与，对农村产业特色及布局、村庄居民点规划进行专题研究。
根据新一轮域城镇体系规划和市区城镇布局规划集中、集聚、集约的总体思路，无锡市确定了村镇规划建设的总体思路，即在市区范围内不再以村庄为单位来规划和建设，所有建设项目都集中到镇区，按城镇远景规划布局农民安置点和工业用地，建设农民安居房和工业用地。
（4）综合整治，打造环境优美、适宜居住的社会主义新农村
2006年起，第五轮农村规划进入村庄整治规划阶段，一批有实力并领会农村规划要义的设计单位承担了无锡的村庄整治规划编制任务。村庄整治规划更侧重操作层面，编制深度达到了详细规划的深度。重点研究村庄的建筑布局、公建配套设施的规划设计、道路系统、市政设施布点等，还着重对公共空间、建筑立面及色彩、景观环境进行了详细设计。在规划的指导下，涌现了水墩上等一批环境优美、适宜居住的体现无锡特色的社会主义新农村。
3.3 存在主要问题
第五轮农村规划编制完成后，无锡停止了农村住宅建设的审批。原有农民住宅因损毁需要翻建而不能翻建，子女结婚、生活水平提高需要新建住宅而不能建设等实际问题逐步显现，这些问题在保留的村庄中尤其突出。
近年来，随着无锡五大新城、一批功能性载体以及重点项目、道路、市政设施建设的不断深入，原规划确定的部分保留村庄位于上述地区的规划范围内，需要及时调整村庄布局。
4 结语
农村地区历来是城市规划编制的相对薄弱环节，无锡持续30多年编制农村规划，取得了有益的经验。特别是第五轮农村规划较好的契合了无锡实际，也满足了建设社会主义新农村的要求，为我国发达地区编制农村规划进行了积极探索。
参考文献：
[1]无锡市规划设计研究院. 无锡市锡山区镇村布局规划[R]. 2005.
[2]无锡市规划设计研究院. 无锡市惠山区镇村布局规划[R]. 2005.
[3]无锡市规划设计研究院. 无锡市锡山区安镇-羊尖新市镇镇村布局规划[R]. 2005.
[4]无锡市规划设计研究院. 无锡市惠山区洛社新市镇镇村布局规划[R]. 2005.
[5]无锡市规划设计研究院. 无锡市锡山区东港镇山联村发展规划[R]. 2009.
【关键词】新农村；规划编制；无锡
无锡地处长江三角洲地区，经济发展迅猛，2011年人均GDP超过10万元，城镇化水平约70%，已进入快速城市化阶段，农业正在从传统的生产角色向生态角色转变。自1980年代以来，无锡市开展了五轮农村（村镇）规划编制工作，统筹布局产业、居民点和各类设施，为构建和谐的人地关系做了积极而有意义的探索。
1 前四轮村镇规划编制回顾
1.1 第一轮村镇规划（1980年代初-1985年）
无锡市的乡村和集镇总体规划编制工作起始于1980年代初期，第一轮规划是各乡镇组织编制的简单的集镇建设规划。因资金、技术和管理水平的局限，成果很不规范，基本上就是一张规划图。
1.2 第二轮村镇规划（1986年-1989年）
1986年前后由各县建设局组织编制了第二轮规划编制，第二轮规划编制仍然是粗线条的不完善的规划。
1.3 第三轮村镇规划（1990年-1994年）
各县（市）组织的第三轮集镇规划的编制工作，受到了当时各级领导的重视，邀请了同济大学、东南大学、苏州城建环保学院、南京大学、江苏省规划设计院等单位编制各乡、镇的集镇总体规划，取得了较好的效果。并于1992年前后，根据省建委的统一部署，开始编制村庄建设规划，重点是村庄居民点规划。
原郊区也在1993年以每个镇为单位在一些空地上做了新农村建设规划，建了一些农民别墅。
1.4 第四轮村镇规划（1995年-2001年）
1994年编制的无锡县县域规划，对各乡镇建设发展提出了新的发展要求，随后于1995年展开了第四轮的乡村和集镇规划编制工作，一直持续到2001年撤市建区。1996年，原锡山市各镇组织编制完成了以各镇为单位的镇域规划，并按照镇域规划开始编制中心村建设规划，对中心村规模做出了预测，对中心村的用地布局进行了较为详细的统筹安排。1999年，根据镇域规划开始了第四轮集镇总体规划的调整工作；2000年，着重编制了重点中心镇的镇区总体规划。
2 前四轮农村规划的经验与教训
前四轮的乡镇、村庄规划是以各建制镇为主体编制的，没有充分考虑到无锡所处的苏南地区的城镇密集、人多地少、乡镇工业发达等特点，各自为政编制规划存在以下几个方面的缺陷：
2.1 对城镇发展的动因认识不清，导致了规模屡次突破
发轫于20世纪60年代的以乡镇企业为代表的苏南模式是无锡农村社会发展的重要推进器，直接催生了乡村工业化进程明显高于城镇化进程。村镇发展速度加快，再加上离土不离乡的发展模式，导致了村镇两级产业同步发展，有些地方村级工业发展的速度甚至超过了镇区。规模也突破了原有规划预测。究其深层次的原因，实际上是我们现有的规划预测手段是基于人口增长决定城镇规模而忽略了经济增长是城镇发展的本质动力这个根本问题。
2.2 区域观念不强，导致了区域城镇发展无序
前几轮的城镇、村庄规划是在城镇体系规划等上层次规划缺失或者指导不力的前提下进行的，因此，从孤立的单个城镇、村庄看，村庄规划是完善的，但是从区域的角度看，各个规划存在着功能定位雷同、道路难以对接、重大基础设施不协调等先天性的缺陷。
由于城镇、村庄规划是在封闭的范围内进行的，都有各自的配套区、产业区、生活区，零散的建设用地通过村庄规划得到认可，与“三集中”的思想背道而驰。产业规模没有进一步集聚，居民点数量没有压缩，配套设施建设小而全。有些市政基础设施难以实施，有些乡镇、村庄规划仅仅成为各行政主体获得工业用地的一个手段，造成区、镇、村的条块分割，工业用地散布，产业结构雷同等问题。
城镇、村庄规划几乎不可能触接到行政区划调整等上层次的课题，因此造成行政区划一旦调整，编制完成的规划就很难实施。另一方面，无锡市人多地少，城镇密集，各乡镇范围狭小，1990年江阴市、宜兴市、无锡县有113个乡镇，平均每个乡镇面积仅35.18平方公里。范围狭小，必然造成传统的中心村、基层村的等级结构不完整。同时农民经过较长时间的积累，到1980年代居住条件得到很大改善，与规划的中心村并无多大差别，因此，中心村对他们没有什么吸引力，造成了事实上的中心村没有实现。
2.3 生态环境重视力度不够，导致了生态环境日益恶化
前两轮的规划基本上是对城镇、村庄的规划，而非镇域范围内的总规。后两轮的规划虽然有所涉足，但对镇域范围内的农田、非建设用地安排仍考虑不足。另一方面，无锡市编制规划的村庄、村庄范围广、数量多，必然造成建设用地散布市域，直接导致污染源的遍地开花和治理难度的加大。
3 第五轮农村规划探索（2002年以来）
3.1 第五轮农村规划编制背景
2002年以后，无锡先后完成了无锡市域城镇体系规划和市区城镇布局规划，提出了三分之一山林河湖、三分之一农业生态用地、三分之一城镇建设用地的远景用地结构总体控制目标。在市域，结合城镇发育的特点，将原先的四级城镇体系调整为包括1个特大城市、2个大中城市和12个卫星城镇的三级城镇体系；在市区，形成“1+6”的总体布局（1个主城区，6个城镇组团）。在无锡实施建设特大城市战略中，“工业退城进园”、“三集中”（ 农民向社区集中, 工业向园区集中， 土地向规模集中）等一系列行动计划不断出台，如何协调农村地区的发展成为重要的研究课题。
十六届五中全会后，建设社会主义新农村，构建和谐社会成为党和政府的重要工作目标。2003年，江苏省建设厅布置全省的镇村布局规划任务，要求各市完成镇村布局规划。主要内容包括总则、现状综述、镇村布局规划、配套设施规划、实施措施建议、附则等6个章节的规划文本和土地利用现状图、土地利用规划图、市政基础设施规划图等3张图纸。 因此，第五轮农村规划是在自上而下、自下而上的双重推动下完成的。
3.2 第五轮农村规划编制过程
无锡第五轮农村规划大致可分为三个阶段。（1）试点阶段：以安镇-羊尖新市镇和洛社新市镇为先导，重点研究，以取得既适合无锡本地发展要求也符合上级部门要求的规划成果为主要任务，积累经验后，在全市全面展开农村规划编制工作。（2）镇村布局规划阶段：以第一阶段取得的经验，编制全市农村规划，取得了锡山区镇村布局规划、惠山区镇村布局规划、滨湖区镇村布局规划、新区镇村布局规划以及各新市镇镇村布局规划成果。同时江阴、宜兴两市也结合本地实际进行了农村规划探索。（3）村庄整治规划阶段：在镇村布局规划确定的保留村庄名单中，有序推进各个村庄的村庄整治规划，重点研究村庄的产业布局、人口规模、各类设施的布局等。
3.2 第五轮农村规划取得的经验
（1）区域整合，以市域城镇布局规划统筹市域城镇持续、快速、健康发展
在无锡市域城镇体系规划和市区城镇布局规划等上位规划的指导下，结合社会主义新农村建设的要求，不断调整优化农村规划成果。
以自然资源禀赋特征，按照“一村一品”的方针合理确定各村的产业布局；以合理耕作半径和生产力水平为基础，兼顾各村的历史和自然特点合理确定保留的农村居民点和规模；通过“三集中”集约用地，在各镇规划建成区内选址安置区，预控安置用地。
（2）点面结合，以重要试点新市镇带动市域农村规划编制工作
在规划编制前期成立调研课题组，深入研究无锡农村的现状特点和发展要求确定农村规划的编制要点和内容。然后在各镇总规纲要的基础上，组织编制了锡山、惠山两区的城镇布局规划，着重优化空间发展布局和统一配套重大市政基础设施、生态基础设施，以及社会共享设施建设，真正落实“科学发展观”和“五个统筹”的要求。
在规划编制过程中，多次征求了市相关部门，区、镇两级政府及各职能部门的意见；广泛征求了各镇、村政府及主要企事业单位的意见，逐步将规划从“精英谋略”走向“公众参与”，减少了农村规划的实施阻力。
（3）研究深入，有续推进城镇、村庄的归并和整合
第五轮农村规划还积极引了进北京大学、南京大学、同济大学、南京师范大学等一批科研院所参与，对农村产业特色及布局、村庄居民点规划进行专题研究。
根据新一轮域城镇体系规划和市区城镇布局规划集中、集聚、集约的总体思路，无锡市确定了村镇规划建设的总体思路，即在市区范围内不再以村庄为单位来规划和建设，所有建设项目都集中到镇区，按城镇远景规划布局农民安置点和工业用地，建设农民安居房和工业用地。
（4）综合整治，打造环境优美、适宜居住的社会主义新农村
2006年起，第五轮农村规划进入村庄整治规划阶段，一批有实力并领会农村规划要义的设计单位承担了无锡的村庄整治规划编制任务。村庄整治规划更侧重操作层面，编制深度达到了详细规划的深度。重点研究村庄的建筑布局、公建配套设施的规划设计、道路系统、市政设施布点等，还着重对公共空间、建筑立面及色彩、景观环境进行了详细设计。在规划的指导下，涌现了水墩上等一批环境优美、适宜居住的体现无锡特色的社会主义新农村。
3.3 存在主要问题
第五轮农村规划编制完成后，无锡停止了农村住宅建设的审批。原有农民住宅因损毁需要翻建而不能翻建，子女结婚、生活水平提高需要新建住宅而不能建设等实际问题逐步显现，这些问题在保留的村庄中尤其突出。
近年来，随着无锡五大新城、一批功能性载体以及重点项目、道路、市政设施建设的不断深入，原规划确定的部分保留村庄位于上述地区的规划范围内，需要及时调整村庄布局。
4 结语
农村地区历来是城市规划编制的相对薄弱环节，无锡持续30多年编制农村规划，取得了有益的经验。特别是第五轮农村规划较好的契合了无锡实际，也满足了建设社会主义新农村的要求，为我国发达地区编制农村规划进行了积极探索。
参考文献：
[1]无锡市规划设计研究院. 无锡市锡山区镇村布局规划[R]. 2005.
[2]无锡市规划设计研究院. 无锡市惠山区镇村布局规划[R]. 2005.
[3]无锡市规划设计研究院. 无锡市锡山区安镇-羊尖新市镇镇村布局规划[R]. 2005.
[4]无锡市规划设计研究院. 无锡市惠山区洛社新市镇镇村布局规划[R]. 2005.
[5]无锡市规划设计研究院. 无锡市锡山区东港镇山联村发展规划[R]. 2009.