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身处国际经济前沿和特殊时期的中国，“十三五”规划的编写格外受到关注。“十三五”规划会有怎么样的战略调整？它又将如何引领中国向纵深发展？日前，《中国新闻周刊》专访了清华大学国情研究院院长、“十三五”发展规划专家组成员胡鞍钢，解析“十三五”发展规划的总体思路和核心内容。
中国新闻周刊：“十三五”发展规划的战略核心是什么？
胡鞍钢：“十三五”时期是全面建成小康社会全面实现的五年，也是全面深化改革、全面推进依法治国取得决定性成果的五年。“十三五”时期，中国将实现经济社会发展全面转型升级。这一时期，中国综合国力接近美国。
“十三五”规划的核心目标是要全面建成小康社会，那么核心问题就是要向全国人民乃至世界说清楚：什么是全面建成小康社会目标？什么是“全面”？什么是“建成”？
全面建成小康社会的含义，是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，以及国防和军队现代化建设的社会主义现代化总体布局的全面建成，这也反映了我国进入“全面现代化”的时代。简单说，“十三五”规划必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。
胡鞍钢。图/CFP
从历史经验看，中国的五年规划实际上存在路径依赖。从这一点上看，“十三五”时期在设立目标的时候很显然会进一步减少经济指标。而公共服务这些指标，包括节能减排、资源环境指标比重将进一步提高。就是说，以公共服务为主，经济指标为辅。即便是经济指标也主要还是预期性的指标，而不是指令性指标或者是我们说的约束性指标。
“十三五”时期，经济社会发展的主要目标将包括经济发展、结构调整、科技教育、资源环境、人民生活等方面的指标。这些指标表明中国经济步入“新常态”后，将在发展的速度、结构、方式等多方面发生变化，中国经济2.0版本已经开始。
“十三五”时期，将以经济社会双重转型升级为主线。未来的中国，既有“发展是硬道理”，又有“转型是硬道理”。这意味着要从“加快发展速度”转向“加快转变发展方式”。中国加快转变发展方式的内涵，既包括“加快转变经济发展方式”即经济转型，也包括扩展到“加快转变社会发展方式”即社会转型，从而构成经济社会双转型。
“十三五”规划即便设立经济增长目标，更大程度上也主要是一个参考性的指标。在当前的这个转型和走向新常态的阶段，经济增长的质量更为重要。也就是说，经济增长的方式应当更多依靠内需驱动，依靠创新驱动，而不能继续过于依赖投资驱动。“两个翻番”目标是以“转变经济发展方式取得重大进展，发展平衡性、协调性、可持续性明显增强”为前提的，因此，“十三五”期间，经济体制的改革、经济结构的调整和发展方式的深度转变都更为重要。
这意味着，“行稳致远”是“十三五”战略规划的核心预期。我们建议将“十三五”规划的增长目标设定为7%左右，左右的范围在6.6%?7.4%之间。从增长底线来看，即便是年均6.6%的增速，也能够实现十八大报告提出的“国内生产总值比2010年翻一番”的目标。之所以设定在7%，一方面，这一增速本身就是中高速增长，另一方面，中国当前考虑的更重要的是，如何使自己的增长进入质量型、效益型、效率型的轨道。
此外，允许地方（比如上海市）不再以经济增长率作为核心目标，至“十四五”时期，各地普遍采用人均收入增长率作为核心目标。
中国新闻周刊：根据你们的研究，“十三五”规划将包括哪些基本思路？
胡鞍钢：中国的发展政策与规划已经有自身的逻辑，我们可以预期，“十三五”规划更强调调结构、转方式、促创新。从顶层设计看，预计“十三五”规划将从经济增长、产业结构、农业、改革、绿色协调发展及民生六大领域勾勒出新的改革路线图。
“十二五”时期，生态建设更加强调了科学发展的指导，不再唯“GDP”，不再泛工业化而论。“十三五”规划，依然会因循“十二五”规划的低碳绿色路径，继续力促资源环境指标明显改善。
经过“十一五”“十二五”时期大规模的生态环境投资建设，“十三五”时期，环境保护综合效益将逐步显现，主要资源环境指标变化明显向好，人居环境质量普遍提升，生态盈余存量增加显著，但总体上仍处于环境破坏与保护、污染与治理相持时期。
“十三五”时期，要把建设资源节约型、环境友好型社会作为绿色发展的根本举措，加大绿色投资，引导绿色生产和绿色消费，促进绿色增长，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机统一。正确处理政府与市场、中央与地方、国家与社会三方面关系，建立激励相容的绿色改革机制。
比如说青海的三江源地区，以及好多少数民族地区，不一定是出GDP的，要出文化。中国的发展逻辑，就是经济先崛起，接着是文化复兴。另外一个大的背景是，为什么我们这一次要凸显生态建设？前三次工业革命，我们是被动的，但这次以“低碳绿色经济”引发的第四次工业革命，我们可以和发达国家同时行动，可以比肩了，这是重大的歷史机遇。
像青海或者其他少数民族地区，提供公共产品、提供生态产品就是发展，这个发展就是科学、绿色的发展，因此要制定一个规划，有助于激励它们提供这些产品。所以说，“十二五”规划就是对原来的加快发展和“经济发展至上论、唯GDP论” 的重大调整。
经济升级版也是经济发展“上轨道”的过程，就是从已有的、不平衡、不协调、不可持续的发展轨道，转换到新型的、更加平衡、更加协调、可持续的发展轨道上。确切地讲，就是从“加快发展”的轨道转向“科学发展”的轨道，从不公平发展的轨道转向公平发展的轨道，从“黑色发展”的轨道转向“绿色发展”的轨道。
“十三五”时期，要把建设资源节约型、环境友好型社会作为绿色发展的根本举措，从加快发展的轨道转向科学发展的轨道，从不公平发展的轨道转向公平发展的轨道，从“黑色发展”的轨道转向“绿色发展”的轨道。图/GETTY
中国不仅要成为低碳、绿色发展的参与者，还要成为领导者，成为创新者，成为贡献者。所以必然成为世界上未来风能最大、太阳能最大，包括其他方面的可再生能源最大的国家，尽管现在比重还很低。
这就是为什么“十三五”规划要在“十二五”规划的基础上强调生态建设，这既是我们的国情，又是我们和发达国家最大的差距，同时又是我们进一步发展最大的限制，这是核心问题。
中国新闻周刊：那么“十三五”规划将框定哪些战略重点？
胡鞍钢：前面谈到了“十三五”规划意在打造中国经济升级版，升级版的内涵就是创新、绿色、协调、共享、共赢五大发展，它们相互关联，相互促进，相互支撑，更有效地将科学发展主题与加快转变发展方式主线有机结合。
具体而言，十八届三中全会后确定了四个区域发展战略，即京津冀一体化、丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路以及长江经济带。这四个区域规划基本覆盖了中国未来社会经济发展的重点区域。高层领导一直强调，这四个战略之间“不存在厚此薄彼”，强调区域经济规划不能遍地开花，而是要注重大的区域范围的协调和共赢。这与此前国家战略遍地开花大不同。
其中，培育不同地区新的经济增长极，打造经济升级新支柱是战略重点。实施区域发展总体战略，充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，推进区域合作和一体化，逐渐形成西部大开发、东北老工业基地全面振兴、中部地区快速崛起、沿海地区率先发展的基本格局，继续缩小地区间发展差距。
国家发改委日前在杭州召开了全国“十三五”规划基本思路研究座谈会。会上传达了国务院总理李克强对“十三五”规划所作的指示，要推出一批重大项目、一批重大工程、一批重大政策。
“三个重大”将围绕贴近民生领域、公共基础设施薄弱领域、能拉动消费的基础设施领域，以及围绕实现“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”等国家重大战略展开投资。
近期，国家发改委已经连续发布了《国家级区域规划管理暂行办法》、《关于印发南京江北新区总体方案的通知》，这都是对区域经济规划发展的布局。
除了统筹推进京津冀、“一带一路”和长江经济带三大国家战略，“十三五”期间，中国将推出沿海与西部地区双向开放的战略，目的在于充分利用东部与中西部省区之间的发展差距，推进沿海地区产业更多地向中西部转移，特别是加大劳动密集型产业转移的力度。
我的理解是，“十三五”规划将更加突出以人民为中心。“十三五”框架会将“扶贫”作为十大突破之一单独列出，“协调发展”中除了“区域发展”，还明确含有“城乡一体化”，中央将“三农”工作提到罕见重视程度。正如习近平总书记所说，“全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。”这意味着，民生方面，“十三五”规划将继续把保障和改善民生放在重要位置，致力于定向、精准而高效的扶贫举措，完成扶贫开发的任务是重中之重。
总之，打造中国经济升级版，就是要平稳跨越“中等收入陷阱”和各类矛盾凸显期，实现经济、社会和自然三大系统向良性循环的转变，实现系统间关系更加协调，全面提升国民净福利水平。
中国新闻周刊：和“十二五”规划相比，政府角色在“十三五”中有什么变化？
胡鞍钢：“十三五”时期将继续深化行政体制改革，提高政府公信力和行政效率，强化政府在市场经济条件下进行社会管理和提供公共服务的基本职能，切实推进从经济增长型政府向公共服务型政府的转型;改革干部工作绩效考核与激励机制，进一步转变各级政府增长理念，淡化“GDP崇拜”，弱化GDP指挥棒职能，在政府考核以及官员晋升中引入如社会发展、生态环境等多种衡量指标，减少经济增长指标比重，使各地方官员从“GDP竞赛”转向“科学发展和节能减排竞赛”。
此外，要继续深化资源型产品价格和环保收费改革，加快建立健全有利于促进结构调整、资源节约和环境保护的资源性产品价格机制和环保收费制度，大幅度减少要素价格扭曲的经济成本，提高能源资源生产率。要加快财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。要全面推动金融改革、开放和发展，构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系，增强金融市场功能。
我在《中国政府转型与公共财政》中，详细阐述了改革开放30年以来政府发展目标所经历的三个阶段的演变过程，即1978?1992年经济建设型政府战略、1992?2003年向公共服务型政府转变、2003?2020年建立公共服务型政府。按照路径依赖，“十三五”最重要的变化将体现在政府的公共服务和社会治理的主要领域。
我们认为，“十二五”规划着意体现公共服务型政府，尽管这个转变过程尚未完成，但到2020年，中国政府将成为真正意义上的公共服务型政府。
中国新闻周刊：转方式、调结构提了很久，“十三五”期间能全面实现吗？
胡鞍钢：“九五”时期已经初步转变的经济增长方式，又出现了向高消耗、重污染、低就业的旧有模式的逆转。从计划主要目标和指标完成率看，“十五”计划实施“答卷”取得64.3分。“十五”期间在加速发展的过程中，“提高经济增长质量和效益”的设想未能实现。
“十一五”规划作为科学发展观提出后制定的第一个五年规划，基本公共服务水平、自主创新能力和可持续发展能力进一步提高，安全生产形势大幅好转，地区间发展差距開始缩小，消费对GDP的贡献有所上升，主要污染物排放量减少，环境质量有所改善，单位GDP能耗快速下降，经济发展方式初步纳入科学发展轨道，但是在此期间工业（重工业）主导，高消耗、高排放的传统经济发展模式尚未得到根本改变。从规划主要目标和指标完成率看，“十一五”规划实施“答卷”取得87分。
在统计信息不完全充分的情况下，我们预计，“十二五”的得分将超过90分。尽管较“十一五”有明显进步，但转和调的指标仍显滞后。
这表明，中国经济发展方式转变是现代化建设过程中，既是一场“持久战”，又是一场“攻坚战”，需要打破对传统发展方式的路径依赖与路径锁定，具有过程的复杂性和任务的艰巨性，很难毕其功于一役。
“行稳致远”是战略规划的核心预期
中国新闻周刊：“十三五”发展规划的战略核心是什么？
胡鞍钢：“十三五”时期是全面建成小康社会全面实现的五年，也是全面深化改革、全面推进依法治国取得决定性成果的五年。“十三五”时期，中国将实现经济社会发展全面转型升级。这一时期，中国综合国力接近美国。
“十三五”规划的核心目标是要全面建成小康社会，那么核心问题就是要向全国人民乃至世界说清楚：什么是全面建成小康社会目标？什么是“全面”？什么是“建成”？
全面建成小康社会的含义，是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，以及国防和军队现代化建设的社会主义现代化总体布局的全面建成，这也反映了我国进入“全面现代化”的时代。简单说，“十三五”规划必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。
从历史经验看，中国的五年规划实际上存在路径依赖。从这一点上看，“十三五”时期在设立目标的时候很显然会进一步减少经济指标。而公共服务这些指标，包括节能减排、资源环境指标比重将进一步提高。就是说，以公共服务为主，经济指标为辅。即便是经济指标也主要还是预期性的指标，而不是指令性指标或者是我们说的约束性指标。
“十三五”时期，经济社会发展的主要目标将包括经济发展、结构调整、科技教育、资源环境、人民生活等方面的指标。这些指标表明中国经济步入“新常态”后，将在发展的速度、结构、方式等多方面发生变化，中国经济2.0版本已经开始。
“十三五”时期，将以经济社会双重转型升级为主线。未来的中国，既有“发展是硬道理”，又有“转型是硬道理”。这意味着要从“加快发展速度”转向“加快转变发展方式”。中国加快转变发展方式的内涵，既包括“加快转变经济发展方式”即经济转型，也包括扩展到“加快转变社会发展方式”即社会转型，从而构成经济社会双转型。
“十三五”规划即便设立经济增长目标，更大程度上也主要是一个参考性的指标。在当前的这个转型和走向新常态的阶段，经济增长的质量更为重要。也就是说，经济增长的方式应当更多依靠内需驱动，依靠创新驱动，而不能继续过于依赖投资驱动。“两个翻番”目标是以“转变经济发展方式取得重大进展，发展平衡性、协调性、可持续性明显增强”为前提的，因此，“十三五”期间，经济体制的改革、经济结构的调整和发展方式的深度转变都更为重要。
这意味着，“行稳致远”是“十三五”战略规划的核心预期。我们建议将“十三五”规划的增长目标设定为7%左右，左右的范围在6.6%?7.4%之间。从增长底线来看，即便是年均6.6%的增速，也能够实现十八大报告提出的“国内生产总值比2010年翻一番”的目标。之所以设定在7%，一方面，这一增速本身就是中高速增长，另一方面，中国当前考虑的更重要的是，如何使自己的增长进入质量型、效益型、效率型的轨道。
此外，允许地方（比如上海市）不再以经济增长率作为核心目标，至“十四五”时期，各地普遍采用人均收入增长率作为核心目标。
从“黑色发展”转向“绿色发展”
中国新闻周刊：根据你们的研究，“十三五”规划将包括哪些基本思路？
胡鞍钢：中国的发展政策与规划已经有自身的逻辑，我们可以预期，“十三五”规划更强调调结构、转方式、促创新。从顶层设计看，预计“十三五”规划将从经济增长、产业结构、农业、改革、绿色协调发展及民生六大领域勾勒出新的改革路线图。
“十二五”时期，生态建设更加强调了科学发展的指导，不再唯“GDP”，不再泛工业化而论。“十三五”规划，依然会因循“十二五”规划的低碳绿色路径，继续力促资源环境指标明显改善。
经过“十一五”“十二五”时期大规模的生态环境投资建设，“十三五”时期，环境保护综合效益将逐步显现，主要资源环境指标变化明显向好，人居环境质量普遍提升，生态盈余存量增加显著，但总体上仍处于环境破坏与保护、污染与治理相持时期。
“十三五”时期，要把建设资源节约型、环境友好型社会作为绿色发展的根本举措，加大绿色投资，引导绿色生产和绿色消费，促进绿色增长，实现经济效益、社会效益与生态效益的有机统一。正确处理政府与市场、中央与地方、国家与社会三方面关系，建立激励相容的绿色改革机制。
比如说青海的三江源地区，以及好多少数民族地区，不一定是出GDP的，要出文化。中国的发展逻辑，就是经济先崛起，接着是文化复兴。另外一个大的背景是，为什么我们这一次要凸显生态建设？前三次工业革命，我们是被动的，但这次以“低碳绿色经济”引发的第四次工业革命，我们可以和发达国家同时行动，可以比肩了，这是重大的歷史机遇。
像青海或者其他少数民族地区，提供公共产品、提供生态产品就是发展，这个发展就是科学、绿色的发展，因此要制定一个规划，有助于激励它们提供这些产品。所以说，“十二五”规划就是对原来的加快发展和“经济发展至上论、唯GDP论” 的重大调整。
经济升级版也是经济发展“上轨道”的过程，就是从已有的、不平衡、不协调、不可持续的发展轨道，转换到新型的、更加平衡、更加协调、可持续的发展轨道上。确切地讲，就是从“加快发展”的轨道转向“科学发展”的轨道，从不公平发展的轨道转向公平发展的轨道，从“黑色发展”的轨道转向“绿色发展”的轨道。
中国不仅要成为低碳、绿色发展的参与者，还要成为领导者，成为创新者，成为贡献者。所以必然成为世界上未来风能最大、太阳能最大，包括其他方面的可再生能源最大的国家，尽管现在比重还很低。
这就是为什么“十三五”规划要在“十二五”规划的基础上强调生态建设，这既是我们的国情，又是我们和发达国家最大的差距，同时又是我们进一步发展最大的限制，这是核心问题。
中国新闻周刊：那么“十三五”规划将框定哪些战略重点？
胡鞍钢：前面谈到了“十三五”规划意在打造中国经济升级版，升级版的内涵就是创新、绿色、协调、共享、共赢五大发展，它们相互关联，相互促进，相互支撑，更有效地将科学发展主题与加快转变发展方式主线有机结合。
具体而言，十八届三中全会后确定了四个区域发展战略，即京津冀一体化、丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路以及长江经济带。这四个区域规划基本覆盖了中国未来社会经济发展的重点区域。高层领导一直强调，这四个战略之间“不存在厚此薄彼”，强调区域经济规划不能遍地开花，而是要注重大的区域范围的协调和共赢。这与此前国家战略遍地开花大不同。
其中，培育不同地区新的经济增长极，打造经济升级新支柱是战略重点。实施区域发展总体战略，充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，推进区域合作和一体化，逐渐形成西部大开发、东北老工业基地全面振兴、中部地区快速崛起、沿海地区率先发展的基本格局，继续缩小地区间发展差距。
国家发改委日前在杭州召开了全国“十三五”规划基本思路研究座谈会。会上传达了国务院总理李克强对“十三五”规划所作的指示，要推出一批重大项目、一批重大工程、一批重大政策。
“三个重大”将围绕贴近民生领域、公共基础设施薄弱领域、能拉动消费的基础设施领域，以及围绕实现“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”等国家重大战略展开投资。
近期，国家发改委已经连续发布了《国家级区域规划管理暂行办法》、《关于印发南京江北新区总体方案的通知》，这都是对区域经济规划发展的布局。
除了统筹推进京津冀、“一带一路”和长江经济带三大国家战略，“十三五”期间，中国将推出沿海与西部地区双向开放的战略，目的在于充分利用东部与中西部省区之间的发展差距，推进沿海地区产业更多地向中西部转移，特别是加大劳动密集型产业转移的力度。
我的理解是，“十三五”规划将更加突出以人民为中心。“十三五”框架会将“扶贫”作为十大突破之一单独列出，“协调发展”中除了“区域发展”，还明确含有“城乡一体化”，中央将“三农”工作提到罕见重视程度。正如习近平总书记所说，“全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。”这意味着，民生方面，“十三五”规划将继续把保障和改善民生放在重要位置，致力于定向、精准而高效的扶贫举措，完成扶贫开发的任务是重中之重。
总之，打造中国经济升级版，就是要平稳跨越“中等收入陷阱”和各类矛盾凸显期，实现经济、社会和自然三大系统向良性循环的转变，实现系统间关系更加协调，全面提升国民净福利水平。
“十三五”最重要的变化，将体现在政府的公共服务和社会治理领域
中国新闻周刊：和“十二五”规划相比，政府角色在“十三五”中有什么变化？
胡鞍钢：“十三五”时期将继续深化行政体制改革，提高政府公信力和行政效率，强化政府在市场经济条件下进行社会管理和提供公共服务的基本职能，切实推进从经济增长型政府向公共服务型政府的转型;改革干部工作绩效考核与激励机制，进一步转变各级政府增长理念，淡化“GDP崇拜”，弱化GDP指挥棒职能，在政府考核以及官员晋升中引入如社会发展、生态环境等多种衡量指标，减少经济增长指标比重，使各地方官员从“GDP竞赛”转向“科学发展和节能减排竞赛”。
此外，要继续深化资源型产品价格和环保收费改革，加快建立健全有利于促进结构调整、资源节约和环境保护的资源性产品价格机制和环保收费制度，大幅度减少要素价格扭曲的经济成本，提高能源资源生产率。要加快财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。要全面推动金融改革、开放和发展，构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系，增强金融市场功能。
我在《中国政府转型与公共财政》中，详细阐述了改革开放30年以来政府发展目标所经历的三个阶段的演变过程，即1978?1992年经济建设型政府战略、1992?2003年向公共服务型政府转变、2003?2020年建立公共服务型政府。按照路径依赖，“十三五”最重要的变化将体现在政府的公共服务和社会治理的主要领域。
我们认为，“十二五”规划着意体现公共服务型政府，尽管这个转变过程尚未完成，但到2020年，中国政府将成为真正意义上的公共服务型政府。
中国新闻周刊：转方式、调结构提了很久，“十三五”期间能全面实现吗？
胡鞍钢：“九五”时期已经初步转变的经济增长方式，又出现了向高消耗、重污染、低就业的旧有模式的逆转。从计划主要目标和指标完成率看，“十五”计划实施“答卷”取得64.3分。“十五”期间在加速发展的过程中，“提高经济增长质量和效益”的设想未能实现。
“十一五”规划作为科学发展观提出后制定的第一个五年规划，基本公共服务水平、自主创新能力和可持续发展能力进一步提高，安全生产形势大幅好转，地区间发展差距開始缩小，消费对GDP的贡献有所上升，主要污染物排放量减少，环境质量有所改善，单位GDP能耗快速下降，经济发展方式初步纳入科学发展轨道，但是在此期间工业（重工业）主导，高消耗、高排放的传统经济发展模式尚未得到根本改变。从规划主要目标和指标完成率看，“十一五”规划实施“答卷”取得87分。
在统计信息不完全充分的情况下，我们预计，“十二五”的得分将超过90分。尽管较“十一五”有明显进步，但转和调的指标仍显滞后。
这表明，中国经济发展方式转变是现代化建设过程中，既是一场“持久战”，又是一场“攻坚战”，需要打破对传统发展方式的路径依赖与路径锁定，具有过程的复杂性和任务的艰巨性，很难毕其功于一役。