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2016年1月1日，《中华人民共和国人口与计划生育法》修正案开始实施，其中明确规定，“提倡一对夫妻生育两个子女”。自此，中国进入“全面两孩”时代。9100多万15岁至49岁的育龄妇女，是直接受“全面两孩”政策影响的群体。而这9100多万人中，并非所有人都期盼第二个孩子的到来。到2017年年初，“全面两孩”政策实施一年了，政策效果如何呢？
各地反应有冷有热
2016年9月，湖北省宜昌市卫计部门选择了发公开信的方式，号召市直机关、事业单位全体共产党员、共青团员带头响应国家“全面两孩”政策，公开信还提到了“开展两孩生育全程免费服务，进一步延长产假”等鼓励生育政策。从公开信来看，宜昌市采用这种催生第二个孩子的方式，实属无奈。信中写道：“进入新世纪以来，我市人口形势发生深刻变化。全市呈现超低生育水平，平均每个妇女生育的子女数不足1人。”
媒体报道了作为生育率最低的城市之一的上海，在“全面两孩”政策实施后的反应。上海社科院城市与人口发展研究所副所长周海旺接受当地媒体采访时透露，2015年本地户籍出生人口数是10.38万，2014年是12.41万。2016年10月24日获得的不完整数据显示，本年度的户籍人口出生数为8万多，2016年预计户籍出生人口数为10万左右。
在另一些传统人口大省，“全面两孩”政策公布后，则有了生育潮来临的迹象。2015年年底至2016年年初，广东、山东、浙江等地媒体报道，大批高龄女性到当地妇科医院咨询，想要取出节育环，备孕第二胎。
如今，“全面两孩”政策实施一年，前期受政策影响强烈的省份，第二个孩子的出生率占比已有明显提升。山东省卫计委公布的数据显示，2016年1至9月，山东省出生了116.8万人，其中两孩71.4万人，占61.2%，同比增长48.8%。
与各地差异化反应相伴的是，对于“全面两孩”政策的效果，舆论的分析也有差异。
境外媒体有一种观点认为，中国全面放开两孩政策，对生育数量几乎没有影响，而与发达国家相似的一些因素却在起作用：年轻人追求前途，孩子教育成本高，不想让自己承担责任。这一观点在现实中似乎得到了某种程度的印证，尤其是在上海等生活成本较高的城市，这被视为“全面两孩”政策激励作用不大的部分原因。
不过，有专家表示，如今谈论“全面两孩”政策的效果为时尚早。“由于需要备孕、怀孕、生产，所以从政策公布到效果真正显现，需要15至16个月时间。”中国人民大学社会与人口学院教授宋健说，“因此，‘全面两孩’政策的效果要到2017年才能显现出来，2016年出生的二孩，多是受‘单独两孩’政策影响的结果。”
中国人口学会会长翟振武表示，根据2016年各省统计的数据来看，有些省的二孩出生比例已经超过了50%，其他不少省份的二孩出生比例也有很大提高。而在“全面两孩”政策实施之前，各省按政策生育的二孩比例只占新生儿的25%左右。
国家卫计委认为，新政实施后，效果基本符合预期。2016年11月26日，在人口与发展高级资讯会上，国家卫生计生委副主任王培安表示，根据计划生育、住院分娩统计和各省出生人口与孕情资料综合研判，2016年出生人口将超过1750万，大致相当于2000年前后的出生人口规模，与“全面两孩”政策出台时的预判基本吻合。
“全面两孩”政策实施之后，真正的生育高峰将出现在2018年，此后逐渐回落。”翟振武说。
配套政策需跟进
“全面两孩”政策，并非影响新生人口的唯一变量。专家们认为，作为国家计划生育政策的“总开关”，要发挥“全面两孩”政策的预期作用，还需配套政策的跟进。
一个颇能说明问题的现象是，一边是有人担心愿意生育的人太少，另一边却有各种机构明里暗里对女职工生育第二个孩子进行限制。例如，有媒体报道说，河南省中牟县某中学的女教师，要想怀孕生子，必须排队；广东省东莞市横沥医院某护士因没按顺序提前意外怀孕，被扣发奖金、取消评优、延迟晋升等。
“全面两孩”政策一出，仅是如何怀孕这第一个环节，就已经有单位利益、女职工权益、个人职业考量等因素纠缠在一起。而从怀孕到生产，再到后期的教育，所需的配套政策和设施，每一项的解决都并非轻而易举。
在一些地区，产科医护人员的压力已然增加了不少。在医院进行产检、生产的第一步是建档。为求安心，很多产妇将建档目标锁定了三甲医院。
已经生产的李女士介绍，她在2015年建档时就颇费了一番周折。预产期在2017年的同事，最近跑了好几家医院也没能建上档。“在北京，如果怀孕7周左右尚未建档，就很难拿到三甲医院的建档名额了。”李女士说。孕产妇聚集的网络论坛，在三甲医院成功建档的经验帖也因此常常受到热捧。
北京妇产医院是三甲医院，也是北京市妊娠并发症急会诊转诊中心，高龄高危产妇比例一直很高。“全面两孩”政策实施后，产科一床难求。虽然北京妇产医院已经撤掉了所有单人间特需病房，将其改造成普通病房，有些产妇还是只能睡在楼道里的行军床上。即便如此，还是有家属舍弃家门口的医院，跨越半個北京城来这里建档。一位等待女儿产检的母亲说，他们住在顺义，因女儿患有妊娠高血压，所以来这里建档，“因为医疗资源更好”。
北京市卫计委公布的数据显示，2015年年底，北京市共有助产机构129家，产科床位4907张，从事产科的医护人员为6300人。在满负荷或者局部超负荷运行的情况下，每月最大接产能力为2.5万人。而自2015年12月开始，每月建档近3万人，2016年3月高达3.6万人。为应对生育高峰，北京市卫计委表示，全市将增加1000张产床、800余名助产人员。
记者走访发现，二级妇产医院的产床并没有那么紧张，甚至偶有空缺。北京某妇产医院医生接受媒体采访时表示，产床紧张是结构性的、相对的，很多一级医院、民营医院的产科床位住不满。 这种结构性的产科资源压力，并非北京独有。据媒体报道，山东、广东、河南等二孩出生较多的省份的部分地区，妇产科资源也呈现出结构性短缺的局面——“总量满足、优质资源紧张”。
“全面两孩”政策带来的冲击，并非仅仅体现在建档名额、产床数量上。“生育第二个孩子的产妇年龄大，一半以上都属于高龄产妇，高血压、糖尿病等妊娠并发症多发。而且，由于我国剖宫产率接近一半，瘢痕子宫很普遍，第二次怀孕时一旦发生胎盘植入，会造成生产时大出血，危及生命。种种情况导致危重病人抢救已呈常态化，平均每星期各个病房都会遇到几例。”北京妇产医院产三科副主任丁新说，“这让产科医生的神经常常绷着。”
此外，医护人员女性较多的特点，也或多或少加剧了目前妇产医院人手紧张的局面。“产科一共70多位医生，2016年已经有10位医生怀孕生二孩。护士也有不少人怀孕。” 丁新说，为解燃眉之急，医院只能临时从其他科室抽调了6名医生。
不过，更让丁新忧虑的是，妇产科缺少人才的现象可能越来越严重。“博士毕业才能进入三甲医院，此后常年值夜班，为晋升职称、完成绩效，还必须发表核心期刊论文及SCI论文，有时还会遇到医患矛盾尖锐的情况，薪酬也不高，难留下优秀人才。”丁新说。
学前教育问题凸显
“育”的公共配套问题也开始浮现。
“缺少可靠的托儿机构，祖父母隔代教养又存在种种问题，父母们往往只能自己承担。”庄女士说。
按政策，目前产假有4个月，部分单位会放宽至半年，但这依然满足不了育儿需求。庄女士的一些朋友在生育了第二个孩子后，基本做起了全职妈妈。“她们已经是企业里的高管，为了教育孩子，只能辞职。”庄女士说，“所以至少四五年内我不会再生第二个孩子。”
杨先生在农村长大，有个比自己大7岁的姐姐。家里的任何事情，姐弟俩都会商量着处理。这种情感纽带，让远离家乡、身在北京的杨先生感觉温暖。“将来父母不在了，有姐姐在，还是感觉跟家乡系在一起，有联系。”杨先生说，“我的女儿也得有个这样的伴儿。”
盼着生育第二个孩子、给女儿找个伴的杨先生，因妻子不同意，只能暂时作罢。因为夫妻双方都忙于工作，杨先生的女儿入学前，常常被放在老家，由祖父母照看。后来，孩子来京入学，又颇费了一番周折。
学前教育配套存在的问题，并非存在于一地。翟振武认为，这已经成为影响人们生育意愿的一大因素。根据教育部公布的信息，截至2015年年底，全国共有幼儿园22.4万所，在园幼儿4265万人，幼儿园教职工349.6万人，学前3年毛入园率达到75%。教育部原部长袁贵仁表示，“全面两孩”政策实施后，学前教育将面临较大压力。
“上世纪五六十年代，很多紡织厂里女工多，她们有不少生育三四个孩子，甚至更多，工作也很少受影响。”翟振武说，“因为女工们上班时，把孩子送到厂里的育儿机构，下班顺路带回家，影响不了工作。”
中央财经大学教授褚福灵认为，为了减轻家庭生育二孩的经济压力，生育期间至入小学之前的成本，应该按照各地经济发展水平、消费水平等，适当地由社会共同承担。
“生育前有生育保障体系，学龄后有义务教育保障，只有出生后至学龄前的这几年，国家相关保障缺失，属于空白阶段。提高这一阶段的社会保障水平，应当是今后的工作方向。”褚福灵说。
舆论普遍认为，学校教育受“全面两孩”政策影响的情况，至少仍需3年才会显现。但如今，由于各地不少女教师怀孕生二孩，使教育资源问题提前显现。浙江省教育厅对全省中小学女教师的一项调研发现，截至2015年年底，全省普通中小学教师共有38万人，女教师占64%。随后抽样调研的20所中小学中，有16所中小学的女教师，50%已孕有二孩或者有生育二孩的意愿。
教育部新闻处工作人员介绍，由于义务教育由各省负责统筹，而且各地孕情变化大，对这种“产假式缺编”，不好从全国层面把控形势。
中国教育科学研究院研究员储朝晖说：“针对这种情况，可以考虑教师资源在一定区域内统筹，不要把教师圈定为某个学校的员工。短期内，也可以采取临时聘用或者返聘退休教师等措施解决问题。不过，解决这个问题的根本，还在于提高教师的社会地位、收入水平，包括提升男性对教师职业的认同感。”
在区域内统筹教师资源方面，“单独两孩”实施时，浙江杭州就设立了学前教育教师储备基地和中小学教育教师储备基地，由基地招聘培训老师。一旦学校出现临时性教师短缺，就可到相应学校顶岗上课。据浙江省教育厅公布的消息显示，两个教育基地已能覆盖67%的公办中小学、100%的幼儿园。
（据《瞭望东方周刊》）
各地反应有冷有热
2016年9月，湖北省宜昌市卫计部门选择了发公开信的方式，号召市直机关、事业单位全体共产党员、共青团员带头响应国家“全面两孩”政策，公开信还提到了“开展两孩生育全程免费服务，进一步延长产假”等鼓励生育政策。从公开信来看，宜昌市采用这种催生第二个孩子的方式，实属无奈。信中写道：“进入新世纪以来，我市人口形势发生深刻变化。全市呈现超低生育水平，平均每个妇女生育的子女数不足1人。”
媒体报道了作为生育率最低的城市之一的上海，在“全面两孩”政策实施后的反应。上海社科院城市与人口发展研究所副所长周海旺接受当地媒体采访时透露，2015年本地户籍出生人口数是10.38万，2014年是12.41万。2016年10月24日获得的不完整数据显示，本年度的户籍人口出生数为8万多，2016年预计户籍出生人口数为10万左右。
在另一些传统人口大省，“全面两孩”政策公布后，则有了生育潮来临的迹象。2015年年底至2016年年初，广东、山东、浙江等地媒体报道，大批高龄女性到当地妇科医院咨询，想要取出节育环，备孕第二胎。
如今，“全面两孩”政策实施一年，前期受政策影响强烈的省份，第二个孩子的出生率占比已有明显提升。山东省卫计委公布的数据显示，2016年1至9月，山东省出生了116.8万人，其中两孩71.4万人，占61.2%，同比增长48.8%。
与各地差异化反应相伴的是，对于“全面两孩”政策的效果，舆论的分析也有差异。
境外媒体有一种观点认为，中国全面放开两孩政策，对生育数量几乎没有影响，而与发达国家相似的一些因素却在起作用：年轻人追求前途，孩子教育成本高，不想让自己承担责任。这一观点在现实中似乎得到了某种程度的印证，尤其是在上海等生活成本较高的城市，这被视为“全面两孩”政策激励作用不大的部分原因。
不过，有专家表示，如今谈论“全面两孩”政策的效果为时尚早。“由于需要备孕、怀孕、生产，所以从政策公布到效果真正显现，需要15至16个月时间。”中国人民大学社会与人口学院教授宋健说，“因此，‘全面两孩’政策的效果要到2017年才能显现出来，2016年出生的二孩，多是受‘单独两孩’政策影响的结果。”
中国人口学会会长翟振武表示，根据2016年各省统计的数据来看，有些省的二孩出生比例已经超过了50%，其他不少省份的二孩出生比例也有很大提高。而在“全面两孩”政策实施之前，各省按政策生育的二孩比例只占新生儿的25%左右。
国家卫计委认为，新政实施后，效果基本符合预期。2016年11月26日，在人口与发展高级资讯会上，国家卫生计生委副主任王培安表示，根据计划生育、住院分娩统计和各省出生人口与孕情资料综合研判，2016年出生人口将超过1750万，大致相当于2000年前后的出生人口规模，与“全面两孩”政策出台时的预判基本吻合。
“全面两孩”政策实施之后，真正的生育高峰将出现在2018年，此后逐渐回落。”翟振武说。
配套政策需跟进
“全面两孩”政策，并非影响新生人口的唯一变量。专家们认为，作为国家计划生育政策的“总开关”，要发挥“全面两孩”政策的预期作用，还需配套政策的跟进。
一个颇能说明问题的现象是，一边是有人担心愿意生育的人太少，另一边却有各种机构明里暗里对女职工生育第二个孩子进行限制。例如，有媒体报道说，河南省中牟县某中学的女教师，要想怀孕生子，必须排队；广东省东莞市横沥医院某护士因没按顺序提前意外怀孕，被扣发奖金、取消评优、延迟晋升等。
“全面两孩”政策一出，仅是如何怀孕这第一个环节，就已经有单位利益、女职工权益、个人职业考量等因素纠缠在一起。而从怀孕到生产，再到后期的教育，所需的配套政策和设施，每一项的解决都并非轻而易举。
在一些地区，产科医护人员的压力已然增加了不少。在医院进行产检、生产的第一步是建档。为求安心，很多产妇将建档目标锁定了三甲医院。
已经生产的李女士介绍，她在2015年建档时就颇费了一番周折。预产期在2017年的同事，最近跑了好几家医院也没能建上档。“在北京，如果怀孕7周左右尚未建档，就很难拿到三甲医院的建档名额了。”李女士说。孕产妇聚集的网络论坛，在三甲医院成功建档的经验帖也因此常常受到热捧。
北京妇产医院是三甲医院，也是北京市妊娠并发症急会诊转诊中心，高龄高危产妇比例一直很高。“全面两孩”政策实施后，产科一床难求。虽然北京妇产医院已经撤掉了所有单人间特需病房，将其改造成普通病房，有些产妇还是只能睡在楼道里的行军床上。即便如此，还是有家属舍弃家门口的医院，跨越半個北京城来这里建档。一位等待女儿产检的母亲说，他们住在顺义，因女儿患有妊娠高血压，所以来这里建档，“因为医疗资源更好”。
北京市卫计委公布的数据显示，2015年年底，北京市共有助产机构129家，产科床位4907张，从事产科的医护人员为6300人。在满负荷或者局部超负荷运行的情况下，每月最大接产能力为2.5万人。而自2015年12月开始，每月建档近3万人，2016年3月高达3.6万人。为应对生育高峰，北京市卫计委表示，全市将增加1000张产床、800余名助产人员。
记者走访发现，二级妇产医院的产床并没有那么紧张，甚至偶有空缺。北京某妇产医院医生接受媒体采访时表示，产床紧张是结构性的、相对的，很多一级医院、民营医院的产科床位住不满。 这种结构性的产科资源压力，并非北京独有。据媒体报道，山东、广东、河南等二孩出生较多的省份的部分地区，妇产科资源也呈现出结构性短缺的局面——“总量满足、优质资源紧张”。
“全面两孩”政策带来的冲击，并非仅仅体现在建档名额、产床数量上。“生育第二个孩子的产妇年龄大，一半以上都属于高龄产妇，高血压、糖尿病等妊娠并发症多发。而且，由于我国剖宫产率接近一半，瘢痕子宫很普遍，第二次怀孕时一旦发生胎盘植入，会造成生产时大出血，危及生命。种种情况导致危重病人抢救已呈常态化，平均每星期各个病房都会遇到几例。”北京妇产医院产三科副主任丁新说，“这让产科医生的神经常常绷着。”
此外，医护人员女性较多的特点，也或多或少加剧了目前妇产医院人手紧张的局面。“产科一共70多位医生，2016年已经有10位医生怀孕生二孩。护士也有不少人怀孕。” 丁新说，为解燃眉之急，医院只能临时从其他科室抽调了6名医生。
不过，更让丁新忧虑的是，妇产科缺少人才的现象可能越来越严重。“博士毕业才能进入三甲医院，此后常年值夜班，为晋升职称、完成绩效，还必须发表核心期刊论文及SCI论文，有时还会遇到医患矛盾尖锐的情况，薪酬也不高，难留下优秀人才。”丁新说。
学前教育问题凸显
“育”的公共配套问题也开始浮现。
“缺少可靠的托儿机构，祖父母隔代教养又存在种种问题，父母们往往只能自己承担。”庄女士说。
按政策，目前产假有4个月，部分单位会放宽至半年，但这依然满足不了育儿需求。庄女士的一些朋友在生育了第二个孩子后，基本做起了全职妈妈。“她们已经是企业里的高管，为了教育孩子，只能辞职。”庄女士说，“所以至少四五年内我不会再生第二个孩子。”
杨先生在农村长大，有个比自己大7岁的姐姐。家里的任何事情，姐弟俩都会商量着处理。这种情感纽带，让远离家乡、身在北京的杨先生感觉温暖。“将来父母不在了，有姐姐在，还是感觉跟家乡系在一起，有联系。”杨先生说，“我的女儿也得有个这样的伴儿。”
盼着生育第二个孩子、给女儿找个伴的杨先生，因妻子不同意，只能暂时作罢。因为夫妻双方都忙于工作，杨先生的女儿入学前，常常被放在老家，由祖父母照看。后来，孩子来京入学，又颇费了一番周折。
学前教育配套存在的问题，并非存在于一地。翟振武认为，这已经成为影响人们生育意愿的一大因素。根据教育部公布的信息，截至2015年年底，全国共有幼儿园22.4万所，在园幼儿4265万人，幼儿园教职工349.6万人，学前3年毛入园率达到75%。教育部原部长袁贵仁表示，“全面两孩”政策实施后，学前教育将面临较大压力。
“上世纪五六十年代，很多紡织厂里女工多，她们有不少生育三四个孩子，甚至更多，工作也很少受影响。”翟振武说，“因为女工们上班时，把孩子送到厂里的育儿机构，下班顺路带回家，影响不了工作。”
中央财经大学教授褚福灵认为，为了减轻家庭生育二孩的经济压力，生育期间至入小学之前的成本，应该按照各地经济发展水平、消费水平等，适当地由社会共同承担。
“生育前有生育保障体系，学龄后有义务教育保障，只有出生后至学龄前的这几年，国家相关保障缺失，属于空白阶段。提高这一阶段的社会保障水平，应当是今后的工作方向。”褚福灵说。
舆论普遍认为，学校教育受“全面两孩”政策影响的情况，至少仍需3年才会显现。但如今，由于各地不少女教师怀孕生二孩，使教育资源问题提前显现。浙江省教育厅对全省中小学女教师的一项调研发现，截至2015年年底，全省普通中小学教师共有38万人，女教师占64%。随后抽样调研的20所中小学中，有16所中小学的女教师，50%已孕有二孩或者有生育二孩的意愿。
教育部新闻处工作人员介绍，由于义务教育由各省负责统筹，而且各地孕情变化大，对这种“产假式缺编”，不好从全国层面把控形势。
中国教育科学研究院研究员储朝晖说：“针对这种情况，可以考虑教师资源在一定区域内统筹，不要把教师圈定为某个学校的员工。短期内，也可以采取临时聘用或者返聘退休教师等措施解决问题。不过，解决这个问题的根本，还在于提高教师的社会地位、收入水平，包括提升男性对教师职业的认同感。”
在区域内统筹教师资源方面，“单独两孩”实施时，浙江杭州就设立了学前教育教师储备基地和中小学教育教师储备基地，由基地招聘培训老师。一旦学校出现临时性教师短缺，就可到相应学校顶岗上课。据浙江省教育厅公布的消息显示，两个教育基地已能覆盖67%的公办中小学、100%的幼儿园。
（据《瞭望东方周刊》）