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摘 要：《管子》中蕴含着丰富的行政法思想，对新时代法治政府的建设具有重大的现实意义。其很多行政法学理论和思想主张包含智慧，富有洞见，至今仍具有积极的借鉴意义。当前，要推进国家治理体系和治理能力的现代化建设，需要传承中华优秀法律传统思想和文化，才能为其提供深厚而持久的精神力量和动力支持。本文将深入挖掘《管子》中的行政法基本问题，为依法治国和法治政府建设寻找中国传统文化的本土基因。
关键词：管子 行政法 借鉴意义
一、《管子》的时代意义
《管子》一书原为86篇，至唐又亡佚10篇，今本存76篇，托名春秋管仲著，是我国历史上一部非常重要的典籍，蕴藏着极为丰富的法制思想。管仲（公元前719—公元前645年），被称为管子、管夷吾、管敬仲，颍上（今安徽省颍上县）人，被誉为“法家先驱”“圣人之师”“华夏文明的保护者”。《管子》在诸子百家中具有重要的地位，是研究中国古代治国理政的宝贵资料，其法治思想特别是行政法学理论分别见于《管子》一书的各个篇章中，如《法禁》《任法》《明法》《论法》。由于管仲被道教列奉为“丙申太岁管仲大将军”，因而他在《管子》一书中，以道家思想为主体既提出了“以法治国”的具体方案，又主张重视道德教育的基础作用。《管子》的思想并不局限于一家学说，而是兼容并蓄，他既强调君主地位，又主张百姓为本；既弥补了法家忽视道德人心的倾向，又补充了儒家思想治理规则的不足，显示出一代名相治理国家、治理官吏以及治理百姓的卓略眼观。
二、《管子》中的行政法思想
（一）德法兼施 《管子》强调“礼（德）法并用”。《牧民》篇中把“礼、义、廉、耻”比作“国之四维”，并认为：“一维绝则倾，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭。四维张则君令行，四维不张，国乃灭亡。”《管子》认为，道德教化和法治是并列的关系，二者不能偏废，必须双管齐下同时进行。《管子》的理想就是达到“法立而不用，刑设而不行”的目标。可见，“礼（德）法并用”是《管子》法治思想的创新点之一。
（二）依法办事 国家必须制定法律，确立法律至高无上的地位，保障法律权威，百官群臣做到“奉法守职”。坚持依法办事，前提条件就是要有法制可依。因此，《问》篇中说：“问五官有度制，官都其有常断，今事之稽也何待？”这里的“度制”和“常断”，就是现在的行政法规、行政规章以及其他规范性文件的雏形。其次，《任法》篇中说：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也，君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”《管子》认为，国家制定法律的目的就是所有人都要服从和遵守，百姓要遵守法律，官吏也要遵守法律，就连君王自己也不能例外，只有上下皆服从法律的规定，才能实现国家“大治”。所谓“大治”就是国家政治稳定、经济繁荣及社会安定的状态。此外，《任法》篇中还提到“故法者，天下之至道也，圣君之实用也”，“不法法则事无常，法不法则令不行”“法者民之父母也”。《管子》将法的地位提升到了天下之道、治国之道以及百姓之父母的地位，不遵守法律，会导致生产和生活无序。足以可见，其对法律的重视程度和敬畏之心。
（三）执法公正 国家仅仅有法可依、依法办事还远远不够，必须公正执法。《任法》篇中说道 ：“以法制行之，如天地之无私也……上以公正论，以法制断，故任天下而不重也……夫私者，壅蔽失位之道也。”《管子》认为，国家既要有效地执行法律，还要执法公平、公正、不偏袒、不偏私，就像天地对待万物那样没有任何的私心。君主和官吏要以法制原则作为行事基础，要以统一的法制作为判断事物对错与好坏的标准，更要心怀天下，肩负使命，用于担当，不能心存私心干预法律的执行。
（四）职责明确 《管子》提出“上下分职”原则，是指在中央集权的统一控制下实行层级管理，以确保政府及官员职责明确。《管子》要求君臣必须在自己职责的范围内进行活动，臣下绝不能共分国君专有的权限，君主也不能干预臣下的活动。《管子》说：“为人君者，修官上之道，而不言其中；为人臣者，比官中之事，而不言其外。君道不明，则受令者疑；权度不一，则修义者惑。民有疑惑贰豫之心而上不能匡，则百姓之与间，犹揭表而令之止也。”《管子》认为，君臣之间的活动范围及其职责必须有所划分，不能随意超越，互相干扰。具体而言，统一规划统领全局是君王之道，履行好各项职责是人臣的分内之事。如果君王违背了君道，就会失去他的国家；如果人臣荒废其职责，就会失去他的职位。君道不明，奉令干事的人就会产生疑虑；权限不划一，奉公守法的人就会感到迷惑。此外，实行“乡分治”。在国家行政管理活动中，既要中央集权，对全国实行分层级的统治，又要赋予地方行政组织以一定的权力，更好地管理地方行政事务。《权修》篇说：“有乡不治，奚待于国？有国不治，奚待于天下？”可见，《管子》认为人是家庭的根本，乡是国家的根本。
（五）奖惩机制 《管子》主张，政府制定行政法规及规章，以明确各级行政组织及其官员的活动范围、权限、责任、任免、职责及奖惩等内容。因为，国家行政管理主要是通过在国家机关中担任一定职务的官吏实现的。首先，选拔和任用官吏的唯一标准是“德才兼备”。其次，官吏有四项职责。一是要按时按量完成工作；二是要积极学习国家法令；三是要举荐贤能；四是要“举过谏君”。所谓“举过”，是指对违法之事进行告发和上报。最后，设立关于官吏的奖惩制度。为了防止官吏违法乱纪，进一步激励工作热情，提高工作效率，保障国家行政机关运行正常，《管子》认为建立一套官吏奖惩制度十分重要。
（六）考核监督 《管子》认为，国家要想促使行政机关和百官群臣遵守法律和忠于职守，还必须加强考核与监督。考核和监督从以下三方面展开：一是君王的考核。《宙合》篇说：“是故辩于一言，察于一治，攻于一事者，可以曲说，而不可以广举。圣人由此知言之不可兼也，故博为之治，而计其意；知事之不可兼也，故名为之说，而况其功。”意思是说，君王应当多方面了解臣下的实际表现，竭尽所能掌握其主观动机和工作效果，从而给予相应的评价，使言当其事，事如其功。二是国家官吏的監督。按《君臣》上的说法，“上有五官以牧其民”，相形之下，“下有五横以揆其官，则有司不敢离法而使矣”。所以有道的君主，在上面设立五官以治理人民，民众就不敢越轨行事了；在下面有五衡之官以纠察官吏，执事官吏就不敢背离法制而行使职权了。三是民众监督。《管子》说：“人有非上之所过，谓之正士，内于啧室之议，有司执事者咸以厥事奉职而不忘为，此啧室之事也，请以东郭牙为之，此人能以正事争于君前者也。”这里的“啧室”可理解为民众监督制度。 三、《管子》的借鉴意义
（一）重视以人为本 齐桓公曾问管子什么最重要，管子说：“齐国百姓，公之本也。”“以民为本”的民本原则，是管子的一条重要和极具特色的行政原则。2019年10月1日《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《推进党的建设新的伟大工程要一以贯之》。文章中引用了《管子》经典名句：“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。”意思就是：政权之所以能兴盛，在于顺应了民心；政权之所以废弛，则因为违逆了民心。新时代法治政府的建设要以人为本，必须要把人民群众的利益放在首位，法治政府的根本目的就是全心全意为人民服务。
（二）传承传统文化 《管子》的法治思想和行政法理论帮助齐桓公成为春秋霸主，是齐国富国、强国的重要思想基础。法治国家、法治政府以及法治社会的核心在于依法治理，然而依法治理作为一种切实有效的技术手段，如果缺乏与之相匹配的传统文化基因，就无法深入人心和头脑，更无法自觉、主动和积极地向前推进和发展。要推进国家治理体系和治理能力的现代化，建设新时代的法治政府，就必须传承中华民族优秀的传统文化，其中也包括优秀的法治文化，这样才能为其提供深厚而持久的精神动力和文化支持。
（三）提高立法质量 《管子》主张，法律的制定和修改要审慎，要重视质量和价值导向，要顺乎天时、地利、人情，更为关键的是应当“宪律制度必法道”。2013年2月23日，习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”可见，法治国家应当不断提高人大立法和行政立法的质量，加强法律权威，这样的思想原则是《管子》所积极提倡的。
（四）加强文明执法 《管子》認为，法是“王者典器”“百姓之父母”，在以法治国的实践中要做到“法不轻出，立则必行”。管子在执法问题上提出了“行法必自上始”，执法以公、断事以理，执法必严等思想，这构成了管子行政法执法过程中的一个重要原则，即公正执法原则。但法治政府执法严明、执法公正仅仅是最低层面的做法和条件，更为重要和关键的是必须做到文明执法。
（五）完善依法监督 《管子》主张，须从君主的监督、官吏的监督和民众的监督三个方面来建立其监督行政体系。为了防止公职人员违法乱纪，提高其行政效率，保证国家行政管理活动的正常进行，我们必须不断完善依法监督的途径和方式，形成一套科学的绩效、奖惩、考核以及监督的制度，促使公务人员遵守法纪，忠于职守，这也是建设法治政府的基本要求。
参考文献：
[1] 管子.管子[M].杭州：浙江古籍出版社，1998.
[2] 王志民.齐文化概论[M].济南：山东人民出版社，1993.
[3] 李新泰.齐文化大观[M].北京：中共中央党校出版社，1992.
基金项目： 本文系云南省教育厅课题2019J0352阶段性研究成果
作 者： 徐鑫，昆明理工大学津桥学院法学院教授，研究方向：宪法与行政法学。
编 辑：曹晓花 E-mail：[email protected]
关键词：管子 行政法 借鉴意义
一、《管子》的时代意义
《管子》一书原为86篇，至唐又亡佚10篇，今本存76篇，托名春秋管仲著，是我国历史上一部非常重要的典籍，蕴藏着极为丰富的法制思想。管仲（公元前719—公元前645年），被称为管子、管夷吾、管敬仲，颍上（今安徽省颍上县）人，被誉为“法家先驱”“圣人之师”“华夏文明的保护者”。《管子》在诸子百家中具有重要的地位，是研究中国古代治国理政的宝贵资料，其法治思想特别是行政法学理论分别见于《管子》一书的各个篇章中，如《法禁》《任法》《明法》《论法》。由于管仲被道教列奉为“丙申太岁管仲大将军”，因而他在《管子》一书中，以道家思想为主体既提出了“以法治国”的具体方案，又主张重视道德教育的基础作用。《管子》的思想并不局限于一家学说，而是兼容并蓄，他既强调君主地位，又主张百姓为本；既弥补了法家忽视道德人心的倾向，又补充了儒家思想治理规则的不足，显示出一代名相治理国家、治理官吏以及治理百姓的卓略眼观。
二、《管子》中的行政法思想
（一）德法兼施 《管子》强调“礼（德）法并用”。《牧民》篇中把“礼、义、廉、耻”比作“国之四维”，并认为：“一维绝则倾，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭。四维张则君令行，四维不张，国乃灭亡。”《管子》认为，道德教化和法治是并列的关系，二者不能偏废，必须双管齐下同时进行。《管子》的理想就是达到“法立而不用，刑设而不行”的目标。可见，“礼（德）法并用”是《管子》法治思想的创新点之一。
（二）依法办事 国家必须制定法律，确立法律至高无上的地位，保障法律权威，百官群臣做到“奉法守职”。坚持依法办事，前提条件就是要有法制可依。因此，《问》篇中说：“问五官有度制，官都其有常断，今事之稽也何待？”这里的“度制”和“常断”，就是现在的行政法规、行政规章以及其他规范性文件的雏形。其次，《任法》篇中说：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也，君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”《管子》认为，国家制定法律的目的就是所有人都要服从和遵守，百姓要遵守法律，官吏也要遵守法律，就连君王自己也不能例外，只有上下皆服从法律的规定，才能实现国家“大治”。所谓“大治”就是国家政治稳定、经济繁荣及社会安定的状态。此外，《任法》篇中还提到“故法者，天下之至道也，圣君之实用也”，“不法法则事无常，法不法则令不行”“法者民之父母也”。《管子》将法的地位提升到了天下之道、治国之道以及百姓之父母的地位，不遵守法律，会导致生产和生活无序。足以可见，其对法律的重视程度和敬畏之心。
（三）执法公正 国家仅仅有法可依、依法办事还远远不够，必须公正执法。《任法》篇中说道 ：“以法制行之，如天地之无私也……上以公正论，以法制断，故任天下而不重也……夫私者，壅蔽失位之道也。”《管子》认为，国家既要有效地执行法律，还要执法公平、公正、不偏袒、不偏私，就像天地对待万物那样没有任何的私心。君主和官吏要以法制原则作为行事基础，要以统一的法制作为判断事物对错与好坏的标准，更要心怀天下，肩负使命，用于担当，不能心存私心干预法律的执行。
（四）职责明确 《管子》提出“上下分职”原则，是指在中央集权的统一控制下实行层级管理，以确保政府及官员职责明确。《管子》要求君臣必须在自己职责的范围内进行活动，臣下绝不能共分国君专有的权限，君主也不能干预臣下的活动。《管子》说：“为人君者，修官上之道，而不言其中；为人臣者，比官中之事，而不言其外。君道不明，则受令者疑；权度不一，则修义者惑。民有疑惑贰豫之心而上不能匡，则百姓之与间，犹揭表而令之止也。”《管子》认为，君臣之间的活动范围及其职责必须有所划分，不能随意超越，互相干扰。具体而言，统一规划统领全局是君王之道，履行好各项职责是人臣的分内之事。如果君王违背了君道，就会失去他的国家；如果人臣荒废其职责，就会失去他的职位。君道不明，奉令干事的人就会产生疑虑；权限不划一，奉公守法的人就会感到迷惑。此外，实行“乡分治”。在国家行政管理活动中，既要中央集权，对全国实行分层级的统治，又要赋予地方行政组织以一定的权力，更好地管理地方行政事务。《权修》篇说：“有乡不治，奚待于国？有国不治，奚待于天下？”可见，《管子》认为人是家庭的根本，乡是国家的根本。
（五）奖惩机制 《管子》主张，政府制定行政法规及规章，以明确各级行政组织及其官员的活动范围、权限、责任、任免、职责及奖惩等内容。因为，国家行政管理主要是通过在国家机关中担任一定职务的官吏实现的。首先，选拔和任用官吏的唯一标准是“德才兼备”。其次，官吏有四项职责。一是要按时按量完成工作；二是要积极学习国家法令；三是要举荐贤能；四是要“举过谏君”。所谓“举过”，是指对违法之事进行告发和上报。最后，设立关于官吏的奖惩制度。为了防止官吏违法乱纪，进一步激励工作热情，提高工作效率，保障国家行政机关运行正常，《管子》认为建立一套官吏奖惩制度十分重要。
（六）考核监督 《管子》认为，国家要想促使行政机关和百官群臣遵守法律和忠于职守，还必须加强考核与监督。考核和监督从以下三方面展开：一是君王的考核。《宙合》篇说：“是故辩于一言，察于一治，攻于一事者，可以曲说，而不可以广举。圣人由此知言之不可兼也，故博为之治，而计其意；知事之不可兼也，故名为之说，而况其功。”意思是说，君王应当多方面了解臣下的实际表现，竭尽所能掌握其主观动机和工作效果，从而给予相应的评价，使言当其事，事如其功。二是国家官吏的監督。按《君臣》上的说法，“上有五官以牧其民”，相形之下，“下有五横以揆其官，则有司不敢离法而使矣”。所以有道的君主，在上面设立五官以治理人民，民众就不敢越轨行事了；在下面有五衡之官以纠察官吏，执事官吏就不敢背离法制而行使职权了。三是民众监督。《管子》说：“人有非上之所过，谓之正士，内于啧室之议，有司执事者咸以厥事奉职而不忘为，此啧室之事也，请以东郭牙为之，此人能以正事争于君前者也。”这里的“啧室”可理解为民众监督制度。 三、《管子》的借鉴意义
（一）重视以人为本 齐桓公曾问管子什么最重要，管子说：“齐国百姓，公之本也。”“以民为本”的民本原则，是管子的一条重要和极具特色的行政原则。2019年10月1日《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《推进党的建设新的伟大工程要一以贯之》。文章中引用了《管子》经典名句：“政之所兴在顺民心，政之所废在逆民心。”意思就是：政权之所以能兴盛，在于顺应了民心；政权之所以废弛，则因为违逆了民心。新时代法治政府的建设要以人为本，必须要把人民群众的利益放在首位，法治政府的根本目的就是全心全意为人民服务。
（二）传承传统文化 《管子》的法治思想和行政法理论帮助齐桓公成为春秋霸主，是齐国富国、强国的重要思想基础。法治国家、法治政府以及法治社会的核心在于依法治理，然而依法治理作为一种切实有效的技术手段，如果缺乏与之相匹配的传统文化基因，就无法深入人心和头脑，更无法自觉、主动和积极地向前推进和发展。要推进国家治理体系和治理能力的现代化，建设新时代的法治政府，就必须传承中华民族优秀的传统文化，其中也包括优秀的法治文化，这样才能为其提供深厚而持久的精神动力和文化支持。
（三）提高立法质量 《管子》主张，法律的制定和修改要审慎，要重视质量和价值导向，要顺乎天时、地利、人情，更为关键的是应当“宪律制度必法道”。2013年2月23日，习近平总书记在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”可见，法治国家应当不断提高人大立法和行政立法的质量，加强法律权威，这样的思想原则是《管子》所积极提倡的。
（四）加强文明执法 《管子》認为，法是“王者典器”“百姓之父母”，在以法治国的实践中要做到“法不轻出，立则必行”。管子在执法问题上提出了“行法必自上始”，执法以公、断事以理，执法必严等思想，这构成了管子行政法执法过程中的一个重要原则，即公正执法原则。但法治政府执法严明、执法公正仅仅是最低层面的做法和条件，更为重要和关键的是必须做到文明执法。
（五）完善依法监督 《管子》主张，须从君主的监督、官吏的监督和民众的监督三个方面来建立其监督行政体系。为了防止公职人员违法乱纪，提高其行政效率，保证国家行政管理活动的正常进行，我们必须不断完善依法监督的途径和方式，形成一套科学的绩效、奖惩、考核以及监督的制度，促使公务人员遵守法纪，忠于职守，这也是建设法治政府的基本要求。
参考文献：
[1] 管子.管子[M].杭州：浙江古籍出版社，1998.
[2] 王志民.齐文化概论[M].济南：山东人民出版社，1993.
[3] 李新泰.齐文化大观[M].北京：中共中央党校出版社，1992.
基金项目： 本文系云南省教育厅课题2019J0352阶段性研究成果
作 者： 徐鑫，昆明理工大学津桥学院法学院教授，研究方向：宪法与行政法学。
编 辑：曹晓花 E-mail：[email protected]