论文部分内容阅读
摘 要 城市环保问题日益凸显，如何加强城市环保工作，不断增强社区治理体系和治理能力的现代化是实现城镇化战略的重要内容之一。现代城市社区的快速发展，客观上要求提供更具科学性与行政性、民生性与生态性等相互统一的治理模式，其核心内容就在于及早发现并解决社区潜在冲突与隐患，逐步形成生态环境、人文氛围、行政理念、社会服务等相互促进、相互协调的城市社区系统。
关键词 治理体系 区域规划 责任倒查 人文环境
作者简介：殷亚天，中央党校博士，讲师，研究方向：党建与社会发展。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-169-02
社区作为现代城市主体结构和功能载体，已经越来越多地开始分担过去单一由党政管理模式下的城市职能。现代城市化进程的发展不仅使得社区治理诉求更加突出，而且对于社区具体运作机制如规划与环评、援助与服务、善后与赔偿等提出更高要求。从社区危机管理和突发事件的预防与疏导角度看，城市环保问题的客观存在多少标志着当前城市社区管理上存在一定的非理性、滞后性、盲目性倾向，尤其城市社区监控、群众参与、社会监督、安全保障等功能的启用与整合亟待加强和完善。
一、城市环保问题一度引起社会广泛关注，除了可能造成一定社区环境的污染，而且容易激起舆情的纷繁以及周边居民的担忧
从现代城市社区治理角度看，城市环保问题主要涉及以下几个方面：
（一）城市规划与监督问题
一些城市的区域规划等依然缺乏合法性、合理性考量。例如，与城市环保密切相关的易燃易爆、高危行业等选址应当严格遵循国家标准并远离居民区、水源区、种植区等与民生息息相关的地段。然而许多地方的危险品存放与仓储等却紧邻城市居民区域。这一现象不仅从侧面反馈出某些地方政府规划存在主观随意性，而且说明该区域还比较缺乏科学的社区治理思维和治理范式。特别是，很多地方政府似乎一直缺乏必要的社区监督和同步性的实时监控，导致潜在的城市环保危险等无法从日常社区监测环节予以排除。与此同时，某些地方新旧社区治理方式与城市规划之间尚未形成更好的转接、对接机制，一定时期内社区管理层既未适时改造旧社区环保设施，也未科学设置新社区环保建设，以致城市社区长期处于危险潜伏期和危机临界状态，明显偏离了科学治理的轨道。
（二）部门利益与权力问题
很多城市环保问题一定程度上间接折射了城市社区治理漏洞之一，即权力寻租与既得利益者之间可能的沆瀣一气。从行政审批到被授权的环评中介等，某些权力者与利益集团往往达成默契，以牺牲群众利益换取私人利益的急速膨胀，以致徇私枉法、隐瞒事实、以权谋私。这不仅暴露出社区行政权力缺乏必要大众媒体、社会舆情、当地群众的监督，而且揭示出行政权力与民众之间尚未形成问责追责、责任倒查和终身负责等制度约束力。此外，现代城市社区由于种种历史原因，很多仍然处于“九龙治水”的过度分割状态。如环保、质检、安监等部门既可能各司其职，也可能各自为政，难以明确具体职责和管辖范围，缺乏必要的力量整合和统筹监管。这就为社区权力异化、结党营私以及主观任意提高或降低行业标准、技术要求等打开方便之门，法律法规有关安全系数的准则等自然大打折扣。
（三）现代科学与意识问题
环保问题最引人注目的是现场施救方法和应对措施等严重缺乏科学性，不仅可能造成大量物资和财产的损毁，而且可能造成诸多不必要的伤亡。这突出表现在以下两个方面：一是勘察施救者严重缺乏科学防护意识和风险预防等知识，事先对环保问题没有经过现场科学性调查与确认。开始阶段的施救工作，始终没有展开科学性考证和现场研判。这种脱离现代科学分析和科技手段的过程，无疑增加了城市社区环保工作的支出成本。二是社区民众同样缺乏必要的防护意识和安全知识。从以往伤亡居民情况看，大多是在不懂得自救和采取安全措施的情况下遭遇不测。这从侧面反馈出日常安全知识普及工作和教育灌输等活动似乎更多流于形式。此外，城市社区依然匮乏良好的响应机制和善后处理机制。一旦出现即时性、突发性事件，仍然很难做出干练而快速的反应以最大限度地减少伤害。
（四）社区安全与指标问题
现代城市社区治理有一项至关重要而又往往难以高效执行的工作即政务公开和地方公共安全信息的透明化、明示化、具体化。例如，在涉及国家安全与群众安全的信息管理制度上客观存在冲突和重叠，此时更容易疏忽正常社区安全信息的发布与周知。这其实也是一种怠政和懒政现象。一定程度上，及时报道事关社区居民安危冷暖和生存环境的重要信息将有助于更好地保障群众权益，形成群众与地方政府之间的良性互动和监督。此外，制定并执行严格的地方安全标准，划定明细的技术参数和安全系数等是有效防止城市社区生化危机的重要依据，而这些工作似乎还未得到真正贯彻和落实。
（五）官员职责与制度问题
就城市环保问题而言，某些地方官员渎职失职等行为比较突出。尤其在事前审批与复核过程中时常罔顾事实，既不进行必要的复审和现场的检查比对，又不严格依照国家最新法律法规等对环评报告进行复检和进一步的现场确认，更多只是盖章了事。很多时候，当地环保、质监、安监等部门几乎完全忽视并遗忘了日常持续的安全检测，不仅没有表现出负责的监管力度，更彻底放任后续管理与监测工作，以致既缺乏后期技术性监控与评测，又不能形成常态化、持续性安全测评与评估。如此一来就容易出现城市社区治理的怪事即不出事不管理，出了事不知如何管理。这就提醒党政部门应当在加快城市现代化社区建设过程中，着力健全系统性、制度性安全约束和行政督察机制。
（六）社会表达与回馈问题
社区群众的合法利益诉求和表达渠道等似乎并不通畅。特别是，与居民切身利益相关的安全与环评等信息几乎被无端忽略或掩盖。不难看出，某些地方政府未能及时履职告示、传递重要安全事项给当地居民。经常出现本地居民就社区环保问题向党政部门等提出合法合理的异议，却始终没有下文。从信息传送与反馈过程看，这些事实似乎并未上达监管部门，或已经递送但具体党政部门责任人却充耳不闻、袖手旁观。如此，某些地方官员不了解民生，某些行政机关脱离群众，某些地方领导疏远民众等也就不足为奇，而这恰恰加深了社区安全的脆弱性和危机性。 二、现代城市社区的良性治理需要更多体现科学性设置、程序性治理、规范性操作和制度性约束等要求
（一）社区分类治理与职能优化的统一
从社区发展轨迹看，环保问题在西方发达国家城市化进程的初期也曾频繁发生。及早参考这些发达资本主义国家先进对策和经验如救灾流程的规范、临场的指挥与组织、科学的判断与决策等，无疑有助于中国社区治理的群众参与民主性、应急措施科学性、部门利益统筹性和社会力量整合性，从而大幅提升城市社区治理绩效。从城市环保问题逻辑看，现代城市社区治理的科学性与针对性、特质性分析与救援方式的应变性等要求，已然刻不容缓。这也警示社区党政部门应当高度重视各类涉及城市环保问题的危险品安放与处置，加强对不同危险品的分类指导、适时监控、强制管理并尽早制定对应的防范保护措施，从而更加科学、严谨地健全社区安全服务职能。
（二）社区安全系数与日常监控的统一
现代城市环保问题具有很多相似性，例如发生源大都是高危品；日常疏于治理和跟踪监控；非常接近人群密集区和居民生活区；时常忽视社区安全指标和防护体系建设。这就提醒城市社区的发展应当遵循更加科学的技术参数和标准，从单个历史事件中汲取教训并制定严格的技术规范和应急方案等，避免社区治理的被动性、茫然性和无措性。特别是加强环评中介的监督管理，严把行政参数关、科技指标关等，避免社区环保问题的发生。此外，始终不放松日常城市社区现场巡视制度和监察制度。对于社区危险品存放的聚集地、密集区等应当第一时间加以疏导和疏散并进行技术性处断。对于靠近民居和人口密集区的仓储点应当坚决清理并撤除。对于贯穿城市社区的高危品如石油和天然气管道以及液化气站和液化气瓶等，应当实施全天候、不间断、动态性监测监控，防患未然，有效排除潜在的环保险情。
（三）社区人文意识与后续保障的统一
一定程度上，环保问题其实也是人文问题。很多情况下，不仅某些具体职能部门并不熟悉必要的环保安全知识，而且一些行政领导层也不懂得安全要领且难得咨询专家。同时，很多社区群众其实也缺乏安全意识和防护措施，这主要是某些地方政府还没有广泛地、深入地向社区群众宣讲普及相关环保安全知识。这就导致现代城市社区治理跟不上经济与区域环保发展需求，没有同步性地营造良好的人文环境和群众意识。这些行为不仅伤害社区群众的生命财产，而且不利于企业规模化、集约化、科学化发展。此外，还会出现在发生环保问题的时候受害人员有可能在同一节点上突然剧增，以致社区医院等医疗机构竟无法容纳治疗，使得患者再次延误，间接造成二次伤害。这就倒逼现代城市社区应当加快建设更加完善的现代监测监控网络，逐步健全宽领域、多层次、全覆盖的社区安全联动机制、风险评估机制、危情处理机制、人流疏导机制、医疗救护机制以及善后抚恤机制等。
（四）社区技术支持与舆情导向的统一
当前社区安全意识和安保理念等与现实要求之间仍然存在一定距离。就现代城市社区治理而言，还需要加强以下几个方面的建设。
1.适当在全国范围内增设城市环保与安全警示教育和培训基地。加快城市社区治理模式的智力支持和社会性预警演练等活动，积极提高社区群众的参与度、热情度，更好地构筑起从社区个人到社会组织，再到职能部门和地方领导之间相互支持、相互监督、相互配合的现代社区治理网格。
2.大幅提升职能部门工作人员职业化、专业化、技术化要求。从环保问题技术支援看，具体负责的职能部门之间似乎并不缺乏有效的相互配合，但都缺乏科技性知识更新，也没有配备优良的硬件设施。这就提醒社区职能部门，应当严格训练并充实技术人员，时刻关注更新现有硬软件设备，配齐配全相应装备以不断适应社区环保安全需求。
3.社区党政部门应该在第一时间准确、客观地报道现场情况，及时倾听民意并提供有力的预防应急指导，最大程度地保障民众权益、避免恐慌。当前，很多城市环保问题在起始阶段时常缺乏官方性可靠、权威、统一的信息发布渠道和平台，导致公众和媒介等在较长一段时间内基本处于一窝蜂的乱猜状态，甚至产生谣言，这些都不利于现场掌控和情绪疏导。官方公信力、服务心、公益性等就在于第一现场、第一形象、第一时间地直面现实，澄清事实。只有这样，城市社区的治理才能赢得群众尊重、理解和支持，才能更好实现法治化、科学化、民主化、制度化进程。
参考文献：
[1]张永理.社区治理.北京：北京大学出版社.2014.
[2]龙宁丽.政府改革与公共治理.北京：中央编译出版社.2015.
[3]张林江.走向“社区 ”时代.北京：社会科学文献出版社.2015.
[4]顾朝曦、王蒙徽.社区治理现代化探索研究.北京：人民出版社.2015.
关键词 治理体系 区域规划 责任倒查 人文环境
作者简介：殷亚天，中央党校博士，讲师，研究方向：党建与社会发展。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）04-169-02
社区作为现代城市主体结构和功能载体，已经越来越多地开始分担过去单一由党政管理模式下的城市职能。现代城市化进程的发展不仅使得社区治理诉求更加突出，而且对于社区具体运作机制如规划与环评、援助与服务、善后与赔偿等提出更高要求。从社区危机管理和突发事件的预防与疏导角度看，城市环保问题的客观存在多少标志着当前城市社区管理上存在一定的非理性、滞后性、盲目性倾向，尤其城市社区监控、群众参与、社会监督、安全保障等功能的启用与整合亟待加强和完善。
一、城市环保问题一度引起社会广泛关注，除了可能造成一定社区环境的污染，而且容易激起舆情的纷繁以及周边居民的担忧
从现代城市社区治理角度看，城市环保问题主要涉及以下几个方面：
（一）城市规划与监督问题
一些城市的区域规划等依然缺乏合法性、合理性考量。例如，与城市环保密切相关的易燃易爆、高危行业等选址应当严格遵循国家标准并远离居民区、水源区、种植区等与民生息息相关的地段。然而许多地方的危险品存放与仓储等却紧邻城市居民区域。这一现象不仅从侧面反馈出某些地方政府规划存在主观随意性，而且说明该区域还比较缺乏科学的社区治理思维和治理范式。特别是，很多地方政府似乎一直缺乏必要的社区监督和同步性的实时监控，导致潜在的城市环保危险等无法从日常社区监测环节予以排除。与此同时，某些地方新旧社区治理方式与城市规划之间尚未形成更好的转接、对接机制，一定时期内社区管理层既未适时改造旧社区环保设施，也未科学设置新社区环保建设，以致城市社区长期处于危险潜伏期和危机临界状态，明显偏离了科学治理的轨道。
（二）部门利益与权力问题
很多城市环保问题一定程度上间接折射了城市社区治理漏洞之一，即权力寻租与既得利益者之间可能的沆瀣一气。从行政审批到被授权的环评中介等，某些权力者与利益集团往往达成默契，以牺牲群众利益换取私人利益的急速膨胀，以致徇私枉法、隐瞒事实、以权谋私。这不仅暴露出社区行政权力缺乏必要大众媒体、社会舆情、当地群众的监督，而且揭示出行政权力与民众之间尚未形成问责追责、责任倒查和终身负责等制度约束力。此外，现代城市社区由于种种历史原因，很多仍然处于“九龙治水”的过度分割状态。如环保、质检、安监等部门既可能各司其职，也可能各自为政，难以明确具体职责和管辖范围，缺乏必要的力量整合和统筹监管。这就为社区权力异化、结党营私以及主观任意提高或降低行业标准、技术要求等打开方便之门，法律法规有关安全系数的准则等自然大打折扣。
（三）现代科学与意识问题
环保问题最引人注目的是现场施救方法和应对措施等严重缺乏科学性，不仅可能造成大量物资和财产的损毁，而且可能造成诸多不必要的伤亡。这突出表现在以下两个方面：一是勘察施救者严重缺乏科学防护意识和风险预防等知识，事先对环保问题没有经过现场科学性调查与确认。开始阶段的施救工作，始终没有展开科学性考证和现场研判。这种脱离现代科学分析和科技手段的过程，无疑增加了城市社区环保工作的支出成本。二是社区民众同样缺乏必要的防护意识和安全知识。从以往伤亡居民情况看，大多是在不懂得自救和采取安全措施的情况下遭遇不测。这从侧面反馈出日常安全知识普及工作和教育灌输等活动似乎更多流于形式。此外，城市社区依然匮乏良好的响应机制和善后处理机制。一旦出现即时性、突发性事件，仍然很难做出干练而快速的反应以最大限度地减少伤害。
（四）社区安全与指标问题
现代城市社区治理有一项至关重要而又往往难以高效执行的工作即政务公开和地方公共安全信息的透明化、明示化、具体化。例如，在涉及国家安全与群众安全的信息管理制度上客观存在冲突和重叠，此时更容易疏忽正常社区安全信息的发布与周知。这其实也是一种怠政和懒政现象。一定程度上，及时报道事关社区居民安危冷暖和生存环境的重要信息将有助于更好地保障群众权益，形成群众与地方政府之间的良性互动和监督。此外，制定并执行严格的地方安全标准，划定明细的技术参数和安全系数等是有效防止城市社区生化危机的重要依据，而这些工作似乎还未得到真正贯彻和落实。
（五）官员职责与制度问题
就城市环保问题而言，某些地方官员渎职失职等行为比较突出。尤其在事前审批与复核过程中时常罔顾事实，既不进行必要的复审和现场的检查比对，又不严格依照国家最新法律法规等对环评报告进行复检和进一步的现场确认，更多只是盖章了事。很多时候，当地环保、质监、安监等部门几乎完全忽视并遗忘了日常持续的安全检测，不仅没有表现出负责的监管力度，更彻底放任后续管理与监测工作，以致既缺乏后期技术性监控与评测，又不能形成常态化、持续性安全测评与评估。如此一来就容易出现城市社区治理的怪事即不出事不管理，出了事不知如何管理。这就提醒党政部门应当在加快城市现代化社区建设过程中，着力健全系统性、制度性安全约束和行政督察机制。
（六）社会表达与回馈问题
社区群众的合法利益诉求和表达渠道等似乎并不通畅。特别是，与居民切身利益相关的安全与环评等信息几乎被无端忽略或掩盖。不难看出，某些地方政府未能及时履职告示、传递重要安全事项给当地居民。经常出现本地居民就社区环保问题向党政部门等提出合法合理的异议，却始终没有下文。从信息传送与反馈过程看，这些事实似乎并未上达监管部门，或已经递送但具体党政部门责任人却充耳不闻、袖手旁观。如此，某些地方官员不了解民生，某些行政机关脱离群众，某些地方领导疏远民众等也就不足为奇，而这恰恰加深了社区安全的脆弱性和危机性。 二、现代城市社区的良性治理需要更多体现科学性设置、程序性治理、规范性操作和制度性约束等要求
（一）社区分类治理与职能优化的统一
从社区发展轨迹看，环保问题在西方发达国家城市化进程的初期也曾频繁发生。及早参考这些发达资本主义国家先进对策和经验如救灾流程的规范、临场的指挥与组织、科学的判断与决策等，无疑有助于中国社区治理的群众参与民主性、应急措施科学性、部门利益统筹性和社会力量整合性，从而大幅提升城市社区治理绩效。从城市环保问题逻辑看，现代城市社区治理的科学性与针对性、特质性分析与救援方式的应变性等要求，已然刻不容缓。这也警示社区党政部门应当高度重视各类涉及城市环保问题的危险品安放与处置，加强对不同危险品的分类指导、适时监控、强制管理并尽早制定对应的防范保护措施，从而更加科学、严谨地健全社区安全服务职能。
（二）社区安全系数与日常监控的统一
现代城市环保问题具有很多相似性，例如发生源大都是高危品；日常疏于治理和跟踪监控；非常接近人群密集区和居民生活区；时常忽视社区安全指标和防护体系建设。这就提醒城市社区的发展应当遵循更加科学的技术参数和标准，从单个历史事件中汲取教训并制定严格的技术规范和应急方案等，避免社区治理的被动性、茫然性和无措性。特别是加强环评中介的监督管理，严把行政参数关、科技指标关等，避免社区环保问题的发生。此外，始终不放松日常城市社区现场巡视制度和监察制度。对于社区危险品存放的聚集地、密集区等应当第一时间加以疏导和疏散并进行技术性处断。对于靠近民居和人口密集区的仓储点应当坚决清理并撤除。对于贯穿城市社区的高危品如石油和天然气管道以及液化气站和液化气瓶等，应当实施全天候、不间断、动态性监测监控，防患未然，有效排除潜在的环保险情。
（三）社区人文意识与后续保障的统一
一定程度上，环保问题其实也是人文问题。很多情况下，不仅某些具体职能部门并不熟悉必要的环保安全知识，而且一些行政领导层也不懂得安全要领且难得咨询专家。同时，很多社区群众其实也缺乏安全意识和防护措施，这主要是某些地方政府还没有广泛地、深入地向社区群众宣讲普及相关环保安全知识。这就导致现代城市社区治理跟不上经济与区域环保发展需求，没有同步性地营造良好的人文环境和群众意识。这些行为不仅伤害社区群众的生命财产，而且不利于企业规模化、集约化、科学化发展。此外，还会出现在发生环保问题的时候受害人员有可能在同一节点上突然剧增，以致社区医院等医疗机构竟无法容纳治疗，使得患者再次延误，间接造成二次伤害。这就倒逼现代城市社区应当加快建设更加完善的现代监测监控网络，逐步健全宽领域、多层次、全覆盖的社区安全联动机制、风险评估机制、危情处理机制、人流疏导机制、医疗救护机制以及善后抚恤机制等。
（四）社区技术支持与舆情导向的统一
当前社区安全意识和安保理念等与现实要求之间仍然存在一定距离。就现代城市社区治理而言，还需要加强以下几个方面的建设。
1.适当在全国范围内增设城市环保与安全警示教育和培训基地。加快城市社区治理模式的智力支持和社会性预警演练等活动，积极提高社区群众的参与度、热情度，更好地构筑起从社区个人到社会组织，再到职能部门和地方领导之间相互支持、相互监督、相互配合的现代社区治理网格。
2.大幅提升职能部门工作人员职业化、专业化、技术化要求。从环保问题技术支援看，具体负责的职能部门之间似乎并不缺乏有效的相互配合，但都缺乏科技性知识更新，也没有配备优良的硬件设施。这就提醒社区职能部门，应当严格训练并充实技术人员，时刻关注更新现有硬软件设备，配齐配全相应装备以不断适应社区环保安全需求。
3.社区党政部门应该在第一时间准确、客观地报道现场情况，及时倾听民意并提供有力的预防应急指导，最大程度地保障民众权益、避免恐慌。当前，很多城市环保问题在起始阶段时常缺乏官方性可靠、权威、统一的信息发布渠道和平台，导致公众和媒介等在较长一段时间内基本处于一窝蜂的乱猜状态，甚至产生谣言，这些都不利于现场掌控和情绪疏导。官方公信力、服务心、公益性等就在于第一现场、第一形象、第一时间地直面现实，澄清事实。只有这样，城市社区的治理才能赢得群众尊重、理解和支持，才能更好实现法治化、科学化、民主化、制度化进程。
参考文献：
[1]张永理.社区治理.北京：北京大学出版社.2014.
[2]龙宁丽.政府改革与公共治理.北京：中央编译出版社.2015.
[3]张林江.走向“社区 ”时代.北京：社会科学文献出版社.2015.
[4]顾朝曦、王蒙徽.社区治理现代化探索研究.北京：人民出版社.2015.