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摘要：城市住房问题是困扰经济发展和城市化进程的重大难题之一，其实质是公共住房问题，即中低收入阶层的住房困难问题。广州作为中国重要的一线城市，是华南地区政治、经济、科技、教育和文化中心，近些年由于房地产行业的迅猛发展，不可避免地积累了一定的房地产泡沫隐患。因此，深入剖析广州市公共住房政策资源对城市居住空间、房屋租赁市场以及城市经营等方面的影响，对完善国家层面的公共住房政策系统具有重要的借鉴价值和示范意义。
关键词：公共住房，公共住房政策，社会公平，影响
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2016）11-0051-59 收稿日期：2016-09-02
广州作为我国改革开放的前沿城市，位处珠江三角洲经济圈的核心地位，随着城市化进程不断向纵深推进，其公共住房体系也在不断完善。为了更好地解决城市中低收入群体的住房困难，广州市学习借鉴了新加坡、中国香港等国家和地区的先进经验，在规范公共服务管理、创新相关技术手段等方面，进行了有益的探索和实践，较好地实现了公共住房资源的公平合理善用。无论在何种时代背景下，只有当大多数民众的利益诉求有可能得到满足时，他们才会切实感受到政策的公平性；一旦这种关系转化为社会发展的和谐动力，也即在客观意义上实现了社会公平。因此，应注重公共住房与其配套政策资源的相互影响，使之对完善整个住房体系发挥出应有的作用。
1 公共住房资源配置差异对城市居住空间的影响
1.1 交通资源导向的居住空间分异
随着城市发展的速度不断加快，在市政宏观规划指引下，地方财政一般会投入大笔资金来建设城市内外连通的交通要道，比如高速公路、地铁轻轨以及水路航运等。广州市在20世纪90年代因城市房地产的迅速膨胀，住房郊区化渐成时尚，于是随着地铁二号线南延线的开通以及迎宾路、番禺大道的全线拓宽，发展出番禺洛溪板块。进入21世纪后，又因粤派地产的大规模“造城运动”成就了华南板块，其中使人感到无比惊艳的祈福新邨就是最初的典范。现在遍布远郊的各类大型住宅区项目，如南沙自贸区、亚运新城板块等，皆可谓是在最好的年代赶上了最大的楼市盛宴。从中可明显看出“房产开发、交通先行”的推动特性，城市交通线路的修筑也因此对居住空间布局与分隔发挥着重要作用。
随着广州市交通道路建设和公共交通的迅猛发展，城市居民住宅区布点开始顺着各条交通轴线向多个方向发散。（1）天河区作为新规划的中心城区，依然是各类房地产开发商趋之若鹜的热门区域，以珠江新城为例，在广州CBD（广州天河中央商务区）规划的推动下，迅速成为新一轮房价的制高点和住房开发建设的重点地区。（2）随着新光快线和地铁三号线的开通，以及西起番禺区新客运站、止于黄埔区大沙地站的地铁七号线的运营，使得华南板块依托万博、汉溪大道为核心区的番禺新城规划持续焕发活力，成为广州中央居住区（CLD）。（3）伴随广州东部交通枢纽中心的建设发展，地铁、轻轨、快速路、水运等交通网络也正在形成，对增城经济技术开发区板块和新塘板块起到极大的辐射带动作用。优越的交通路网、良好的规划前景还让白云区抓住了机场路建设的契机，催生出以别墅为主的白云-南湖山水板块和以洋房为主的白云新城板块。（4）跟随广州市“南拓、东进、北优、西联、中调”城市发展规划的脚步，市民居住空间进一步扩宽到从化太平镇和温泉镇、增城新塘镇和小楼镇、南沙横沥镇和黄阁镇等地，居住空间范围大面积延伸。随着高速公路网的不断完善，外圈层由于自然山水环境、品牌或产品特性等优势，高档住宅区逐渐增多，形成了高收入群体休闲度假的二套甚或多套住房会聚地带。
1.2 教育、医疗等资源导向的居住空间分异
广州城市居住空间自改革开放后不断向外围延展，可是诸如基础教育学校、医疗卫生机构等公共资源依旧齐集城市中心区。广州老城区因为各种文化、教育、商业、医疗等配套较为完善，周边交通也很便利，能够享受到较高的生活品质，所以成为市民优先选择的居住区域。比如，珠江两岸的长堤路、沿江路与滨江路一带是广州传统的江景豪宅区，也是富人聚居的地方；东山区由于上世纪是华侨富商巨贾的会聚地，中西合璧的“东山洋房”印证着羊城多元文化并存的历史，现也被开发为高档住宅集中区。广州老城区由于存在教育、医疗和社会保障等方面的潜在优势，加之房价等市场力量的推波助澜，逐渐发展成为高收入阶层居住的以中高档住房为主的区域。伴随着旧城改造工作的逐步深入，廉租房、经适房等公共住房成为低收入阶层的被动迁居地；而位于新城区或郊区相对价位较低的房屋，也变成中低收入阶层的迁移地。自从20世纪90年代伊始，我国城市住房郊区化就显示出鲜明的“挤出效应”。位于广州郊区的居民住宅区的发展，并非因为中心城区居住环境恶化而迫使收入较高群体主动逃离，主要原因在于不断飙涨的老城区房屋价格使得一般收入群体望房兴叹，只能选择牺牲良好的公共服务与资源并增加通勤成本的方式定居在郊区住房低价位区域，由此造就收入群体不同而展现出差别化的居住区特性。
在城市新开发区域，尤其是离市中心较远的地区（多为公共住房选址地区），教育和医疗机构贫乏给居民日常生活带来诸多不便，因此促成地方政府与相关开发商在住宅规划布局时就带有明显的沿交通沿线拓展住房的特色，以此方便市民能够快速抵达学校、医院及其他工作场所等。在城市远郊区，一般以超级大盘的形式产生规模效应（如广州北清远郊镇超级大盘——恒大金碧天下、芒果小镇、美林湖），并由开发商负责解决幼儿园、小学、超市、医疗中心等公共配套。但是，由于公立尤其是较高等级的公立学校、医院多建立在城市中心区或次中心区域，促使市民在选择居住地段时仍然将这两块地区作为首选。
1.3 城市基础设施建设对居住空间的影响
随着城市化水平的不断提高，基础设施建设对经济发展的瓶颈作用日益突显，涉及到的拆迁改造范围广阔、原住民众多且层次不一，同时还对相邻住宅区、商业区也产生一定影响，成为城市居住空间发生变化的决定性因素。以广州市为例，地铁隧道的修建、新白云国际机场的启用和广州南火车站的通车等对城市居住空间分异作用最大。 城市居民居住空间的差异，使得各式经济收入群体渐渐汇聚在不同地区，由此产生出林林总总的居民住宅区，而现代社会的物业管理方式又使得本就相互分开的居民区进一步与外界隔离。随着这种隔离的不断加剧，社会矛盾与问题在不同地位、不同收入群体之间日益犀利，与此同时，市场经济的发展也再次扩大了人们之间的收入差别，使得不同辖区居民相互间的流动性持续下降，导致社会各阶层的空间结构分异变得难以调和。
2 公共住房供应布局对城市房屋租赁市场的影响
截至2013年年底，广州市登记在册的流动人口686.7万人，按照一定的漏登率计算，广州实际居住的流动人口为837万人左右，已经反超常住人口（832万人）。出租屋是流动人口最主要的居住场所，有7成流动人口居住在出租屋，13%居住在工厂宿舍，9%是投靠亲戚，7%为自购物业。房屋租赁市场在房地产三级市场中举足轻重，不但能够解决不同需求居民的住房问题，而且有利于发展多层次的住房供应体系，提高社会综合治理能力。
2.1 承租人违规转租公租房
公共住房政策在实际执行中，容易产生承租人将公共租赁住房（直管房）以市场价出租，借此获取高额利润的违法行为。2012年2月28日，广东省人民政府印发《广东省住房保障制度改革创新方案》（粤府办〔2012〕12号），提出“逐步将全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房，只租不售。通过建立以公租房为主的新型住房保障制度，解决住房保障对象的基本居住需求”。广州市现有直管房是指市国土房管局代表市政府直接管理的各类房屋，涵盖公产、经租产、代管产（抢修代管、无主代管、双代转代管）、托管产等房屋。这些直管公房大多位于中心城区，交通便利、配套完善，且分布在各个社区内，经梳理纳入公租房系统后就能直接进行配租，非常适宜解决低收入家庭的实物配租需求。
根据广州年鉴的数据，全市共有直管房27706栋、114942套，总面积为494.95万平方米，住宅居住人数33.56万人，年租金收入约3亿元，主要分布在越秀、荔湾、海珠等老城区。其中，荔湾区现有直管房9969幢、面积近160万平方米、承租户34428户，居住人口近10万人，是广州市三个直管房比较集中的区域中数量最多的一个；其次是越秀区，有直管房8100幢，面积140万平方米，住宅租户3.1万户；海珠区现有直管房近5000栋，总面积为90万平方米，现有住户为2.4万户。自上世纪90年代初期住房货币化改革以来，直管房以其极低的租金承担起城市住房的“社会保障”功能，以荔湾区为例，直管房住宅租金一般在2-3元/月·m2，这样的价格远低于同地段私人出租屋的价格。
据《南方都市报》报道，在实地走访越秀、荔湾等公房集中分布地区后，发现转租公房行为隐蔽且充满暴利。例如，通过对越秀区直管公房比较集中的大德路一带走访发现，这里零散分布的小型中介店铺中，有些就涉及公房转租的业务。海珠中路一间地产中介铺曾经就做过公房转租生意，据其工作人员介绍，有些公房转租后租金可达原租金的10多倍。广州市目前施行的公房租金标准是3.5元/月·m2，一套30多平方米的公房每月租金也就100多元。然而，承租人私下转租公房却可以按照市场价收租，在大德路一带，这样的住房每月可以租到1000多元。业内人士指出，很多公房由于年久失修、居住条件很差而被作为仓库出租，这样能获得更大的利润。大德路濠畔街一带还遍布皮料物流生意，约200多间砖木结构的老式住房首层和二层都被开辟为仓库，存放着大量皮革和鞋类货品。据了解这样的仓库租金一般是50-60元/月·m2，但看管仓库的工人普遍无法说明所租房屋的性质。调查还发现，有些临街商铺也是公房性质，海珠中路一间店铺的老板透露，他以每月2800元的价格租下了30平方米的临街铺位，该房正是公房属性，为了避免检查，其店铺营业执照的注册人姓名只能登记“房东”的名字。当许多住房困难市民无房可住、排队轮候等着租住直管公房的时候，广州50%以上的公房却正在被承租人高价转租谋取私利。在越秀区某房管所，配备的9名房管员共需要管辖5个街道公房，“有的房管员需要负责8000多套公房，少的也需要管理1000多套”；在荔湾区，30多名房管员共需要监管190多万平方米共3万多套公房，实时监控如此庞大而分散的公房体系，只靠几名房管员的巡查明显有些力不从心。
2.2 法律欠缺、中介机构参差不齐
广州市现行房屋租赁管理法律法规，属于国家层面的有《中华人民共和国城市房地产管理法》和《商品房屋租赁管理办法》，属于地方政府层面的有《广东省城镇房屋租赁条例》和《广州市房屋租赁管理规定》。前两部法令主要体现了法律的权威性，目的在于规范房屋租赁行为，其实际操作意义不是很强；后两部属于地方政府性规章，其中一些条文的贯彻执行，若缺乏详细的实施细则则很难展开。这些皆对住房租赁市场的执法效果产生影响，导致租赁纠纷不断发生，并给违法租赁行为提供可乘之机。由于住房二级市场交易主客体都比较复杂，并且交易分散、客户购买批量小，对房地产中介行业的依赖性很强。这种现状要求配套齐全的中介机构和较高素质的经纪、代理、律师以及评估保险人员来从事经纪服务、估价服务、咨询服务、银行信贷、按揭担保等市场服务。
由此看来，广州市住房二级市场的健康发展离不开房地产中介行业，住房租赁中介是有效搭建出租人与承租人之间桥梁的关键纽带，同时也是政府部门了解市场房屋供需情况的重要信息来源渠道。但是，目前市场上的房屋中介公司鱼龙混杂，既有“中原”“合富”“满堂红”等知名房地产中介经纪品牌，也有一些小中介、黑中介虽无资质或资质不全，却依然在非法从事中介业务。加上某些居民住宅区内的物业管理部门，也在私底下展开住房交易活动，造成各房产中介公司展开恶性角逐，极大地扰乱了住房市场的公共秩序，限制了房屋租赁市场的健康可持续发展。此外，住房租赁交易程序欠缺规范透明，相关管制政策与激励措施十分匮乏，导致不少中介公司鼓励业主偷税漏税。不仅如此，当前大多数中介公司提供的服务还比较单一，只负责收集房源信息供租客选择，并从交易中收取一定数额的佣金，而对房屋修缮、房租代收与管理等业务从未涉足。 2014年度广州市房地产中介服务机构年检结果显示，目前二手中介门店最多的当属合富置业，共有263间分店；其次为满堂红，有252间分店；中原地产则是249间分店；排名第四的是裕丰地产，有205间分店；此外，兴业地产、宜居地产、中联地产、置家地产分别是37间、24间、20间、16间。在4314间房地产中介服务机构及分支机构中，居然有460间机构及81间分支机构未通过年检，未通过率为12.5%。由于房产中介机构主要通过中介费的制定与房屋成交价的建议，来影响最终的交易行为和结果，从而对整个房产市场的运作模式产生作用。所以，需要对当前中介机构普遍存在的“缺乏诚信、违规经营，骗取费用、赚取差价，胡乱收费、违规操作”等不良行为加以规范管理与严厉惩治。
首先，要完善房地产中介政策法规体系，建立严格的市场准入制度。对中介机构的注册资金、经营场所、业务人员等设定更高的门槛，并划分不同等级资质的标准，规定其相应承接的不同标的、不同价值量和不同复杂程序的业务。其次，要合理限定房产中介机构的发展规模和速度，通过科学干预中介机构的成长与发展过程，达到“控制总量、规范运营、整体优化”的政策目标。最后，要建立统一的房屋租赁信息平台，完善房产中介公司信用档案。缓解中介机构与消费者之间的天然信息不对称性，进一步规范房屋租赁行为、提供多种便民服务。
2.3 公共住房租金价格差距较大
现今“租赁型房屋”已成为世界许多国家住房体系的重要组成，加快住房租赁市场的发展是引导住房理性消费，加大住房供应、均衡市场供求的主要手段。对我国当下某些中低收入群体来说，租金支出所占比重在家庭日常支出中的份额愈益增大，仅凭微薄的薪资收入实难维续。为此，广州市积极响应国家政策精神，不断出台地方性规章，大力推动廉租房、公租房等公共住房建设。但是，面对日渐高涨的商品房价、仍显狭窄的公共住房覆盖面，大量流动人口和新入职人员等只能选择从房屋租赁市场上获取相应住房。
2014年11月13日，广州市房地产中介协会最新发布的市场报告显示，第三季度全市租金为40.52元/月·m2，环比上涨5.41%，中心区域租金为42.18元/月·m2，环比上浮4.79%，外围区域为27.29元/月·m2，环比上涨1.08%。从中心六区来看，荔湾区、越秀区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区第三季度电梯楼租金分别为46元/月·m2、65.50元/月·m2、48.42元/月·m2、52.24元/月·m2、35.35元/月·m2、30.64元/月·m2。2015年1月，广州市住房保障办和物价局联合发布第一批公租房租金标准：龙归花园的电梯楼最便宜，只需12元/月·m2；越秀区北京路的电梯楼最贵，达50元/月·m2，这一价格超过此前国土房管局公布的《2014年广州市房屋租金参考价》中越秀区北京街大部分电梯楼。
租金上涨过快且区域差别较大的现实，导致包括部分白领阶层在内的中低收入群体纷纷搬离天河公园等中心城区，如迁至地理位置相对偏僻、租金相对低廉的东圃、岑村甚至番禺等地。虽然通过这种方式节省了租金开支，但是由于出租屋距离工作地点一般较远，引发明显的“职住空间不一致”问题。因此，增加了上班一族的交通出行时间与成本，派生出每天在固定时间段向中心城区方向流动的通勤交通，造成城市公共交通系统出现定时疲软。比如，上下班高峰期变成“沙丁鱼罐头”的广州地铁3号线，据地铁族网站2011年12月公布的一份“全国地铁单线路客流记录”数据，广州地铁3号线以171.18万人次位居榜首，超过北京最高的1号线151.93万人次和上海最高的1号线143万人次。
住房租金水平的关键影响因素繁多，浙江大学郑文娟博士利用全国35个大中城市2003-2008年的面板数据进行实证分析后发现，“住房价格、住房价格增长率、固定资产投资额、非户籍人口比重、在岗职工平均工资、人均GDP、第三产业占GDP比重和规模以上工业企业数量”等指标是导致城市住房租金水平差异的重要影响因素。就广州市而言，全市商业网点、医疗卫生设施、公共文化场馆与人口总量的比例由越秀、荔湾、海珠、黄埔、天河至白云区渐次递减，而工业区则属番禺、萝岗、南沙等外围区域较多。
因此，各区房屋租金价格不可避免地受到这些因素的影响。发展住房二级市场，需要从广州本土实际出发，大部分流动人口因经济收入不高无力购买商品房、甚至支付不了新建公寓所需的高昂房租，只有一些租金相对低廉的旧私房符合他们的条件。所以，政府应放慢城市拆迁改造的脚步，对老房子加以修缮，使之符合最低居住标准，不但能够满足中低收入群体的基本住房需求，同时对于降低城市化运行成本具有重要影响。
3 公共住房政策执行力度对城市经营的影响
3.1 公共住房建设对城市土地利用方式的影响
城市土地利用作为当今经济社会中最活跃和最普遍的活动，对广州经济社会发展具有重要的贡献作用。据广州市财政局数据显示，自2008年开始，广州对土地出让金的依赖逐年加大，土地出让金收入占包括一般预算收入和政府性基金收入在内的广州财政收入的比重从20%左右的水平一路攀升。2008年广州财政收入843.1亿元，土地出让金收入173亿元，占比20.5%；2009年广州财政收入1107.7亿元，土地出让金收入323.4亿元，占比29.2%；2010年广州财政收入1399亿元，土地出让金收入455.6亿元，占比32.6%；2012年广州土地出让收入达412亿元，超出当年预算的30%；2013年广州市土地出让金收入615.2亿元，超出年初预算的60.2%。2014年上半年，广州财政收入受经济发展增速放缓的影响，增速有所回落，但土地出让金收入依然是贡献的主角。
随着财政收入增速下降、地方债务还债高峰来临，以及在“钱荒”背景下，卖地收入成为各地方政府最现实、最快捷的财源。2013年上半年，广州通过招拍挂方式挂牌出让地块共82宗，最终71宗成功交易，同比上涨73.17%。上半年土地出让金收入超过330亿元，已超过去年全年，土地出让面积达453万平方米。由于对社会经济发展增速的过分重视，地方政府对土地资源的干预程度也逐年增强，使得土地利用方式产生重大转变。《广州市住房建设规划（2008-2012）》指出，“针对广州市城市低收入住房困难家庭多集中于旧城区的特点，将住房保障工作与旧城更新改造和城中村改造工作紧密结合。积极盘活已收回闲置土地、烂尾地等各类存量土地，优先供应民生用地；结合城市旧城更新改造、城中村改造等制订居住用地供应计划，着力改善老城区人居环境”。 2013年广州市国土房管局发布的《广州市土地整治规划（2011-2015年）》显示，广州市建设用地供需矛盾较大，需通过“三旧”改造释放建设用地供给空间。2011-2015年五年内，全市将对1.38万公顷“三旧”用地进行改造，共需资金2900.57亿元。其中“旧城镇”改造面积为4065公顷，“旧村庄”改造面积为4563公顷，“旧厂房”改造面积为5206公顷，几乎各占三分之一。如此庞大的投资，一方面让人担忧会使目前已经偏高的地方债务进一步提高；另一方面也不排除这可能又是增加土地财政的一大渠道。根据计划，“三旧”改造重点区域主要包括荔湾区、越秀区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区、番禺区、花都区、南沙区、萝岗区、增城市和从化市等12个区（县级市）的54个镇（街），改造规模为9810公顷。据了解，广州市土地利用率高达约98%，单位土地面积的经济产值较高，其中2010年全市单位土地面积的国内生产总值为每平方公里14634万元，为广东省平均水平的5倍多，这是土地与GDP关系的一个生动说明。但是，拥有7000多平方公里面积的广州与仅2000余平方公里面积的深圳相比，土地利用效益仍有相当大的差距，尤其是单位土地面积财政收入，广州市只有深圳的约20%，这似乎也为广州加大土地开发力度提供了理论依据。
广州整体土地利用效率不高的原因，主要是农村居民点用地比重偏大，而村级工业用地的投资强度和土地产出水平大多较低，低效的乡镇建设用地拉低了土地利用效率的整体水平。事实上，广州农业人口近十余年来大幅下降，但农村居民点用地却在不断增加。1996-2010年，广州市农业户籍人口由250万人减少到82万人，但农村居民点用地却由32778公顷增加到40554公顷，人均农村居民点用地高达494平方米，远远超过建设部制订的《村镇规划标准》（GB 50188-2007）所界定的人150平方米的上限。广州市2010年城乡建设用地中，城市、建制镇、村庄、采矿用地所占比重分别为50.21%、17.08%、30.69%、2.02%，村庄用地比例超过30%。按照该《规划》，农村居民点所占比例过大是造成广州市建设用地效益偏低的主要原因，而且与广州市发展成为“国家中心城市和国际化大都市”的城市定位不相匹配。因此，“三旧”改造新规划为缓和城市建设用地尤其是公共住房建设用地紧张的局面提供了一种新的解决途径。
3.2 公共住房建设对城市商品房价的影响
近年来，虽然政府对公共住房建设力度的不断加大，有关房地产市场的调控政策也频频出台，但随之而来的既不是公共住房按计划发展或公平分配，也不是商品房价如预期那样回落。旨在改善中低收入群体居住条件，实现住有所居目标的公共住房，在理论界和实务界引发了究竟是平抑商品房价还是拉高商品房价的争论。在此争论中，产生“刚性需求吸收论”和“土地挤出论”两种观点。“刚性需求吸收论”指出，公共住房的开发建设及覆盖对象范围的不断扩充，定将囊括部分住房刚性需求，由此降低市场上商品房的需要量，使得商品房价下降。“土地挤出论”指出，由于土地资源极其稀缺和地方政府对土地财政的长期严重依赖，公共住房开发势必占用本就不多的地方储备土地，促使商品住房计划用地转为公共住房建设用地，这种土地挤占方式直接造成商品住房土地供应量的减小与其价格的不断上扬，从此抬高商品住房售价。
可以看出，“刚性需求吸收论”是从商品房需求视角分析，认为住房需求分流产生房价下跌的结果；“土地挤出论”则从商品房供应视角分析，认为减少供应量产生房价上升的后果。事实证明，商品房价的高低是经住房供求联合确定，从单方面分析商品房价具有一定的局限性，最终结论也欠缺说服力。公共住房建设对商品房价的影响主要表现在：（1）公共住房建设占用部分商品房用地，促成商品房价的上升。在住房土地供应总量一定的前提下，公共住房用地由政府划拨，因此占用了原属于商品房的土地，由于商品房土地成本的上升及供应量的削减定抬高商品房价。（2）由于公共住房吸纳部分刚性需求，所以相应就抑制了商品房价。以经济适用房为例，现实表明经适房具有一定的吸纳商品房需求的功能，在部分商品房需求遭到分流的情况下，商品房价下跌亦是必然。（3）从短期来看（1年以内），公共住房开发建设生成的“刚性需求吸收效果”高于“土地挤出效果”，因此短时间内商品房价有所下跌；从长期看来，后者的影响大于前者，所以长时间内商品房价会上升。广州市近几年的住宅商品房价走势也验证了这一论点，具体如图1所示。
广州市2005年至2013年间，住宅商品房的价格均呈上升趋势，从未回落，即使在2008年及2010年，国家大力发展公共住房并对房地产市场进行史上最严厉调控的年份，打击的只是人们的购买能力，对于房价起不到太大抑制作用。与此同时，城镇居民人均可支配收入却不见有多大变动，房价的涨幅远远大于居民收入的增长，相对于大幅飙升的房价，更多群体难以仅凭自身能力购买商品住房。联合国人居中心曾指出，在对50多个国家的首都城市进行调查后认为，一套住房的合理价格应在居民年收入的2-3倍，如达到5倍时，大多数人就会无力购买，市场就会出现问题。发达国家的住房市场，其房价收入比基本上控制在这个范围，中国则高达20倍以上。
需要进一步强调的是，按照业内专家测算，除去征地、拆迁、补偿及税费等成本外，地方政府一般获得的土地出让净收益率在40%以上，还不包括溢价成交的地块。然而，公共住房的开发建设必然影响到商品房土地供应问题，进而对地方财政收入构成实质威胁。如前所述，公共住房建设还可能使得商品房价下跌，从而造成土地出让价格下降，间接影响到地方财政收入多寡。正因如此，地方政府在开发公共住房上存有相当大的机会成本，常常缺乏建设热情。此外，当劳动人口在全国范围内流动时，倘若地方政府在解决公共住房方面反应得当，会吸引更多流动人口的涌入，这就是公共住房的外溢效应。对于这种具有外溢性的公共产品，地方政府间经常存在协调失灵，所以要求中央给予直接支持。根据财政部与住房城乡建设部联合印发的《关于下达2009年部分中央廉租住房保障专项补助资金的通知》（财综〔2009〕23号），“中央财政廉租住房保障专项补助资金为70亿元，主要用于补助财政困难地区的廉租住房租赁补贴开支以及购买、改建、租赁廉租住房的支出”。综上所述，公共住房建设是一项事关民生的重大工程，对于抑制或烫平商品房价具有意想不到的效果。政府部门需要大力推动公共住房开发，努力解决中低收入群体的住房问题，实现社会公平。
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作者简介：
周丽婷，管理学博士，华南师范大学城市文化学院副教授，主要从事公共政策研究。
关键词：公共住房，公共住房政策，社会公平，影响
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2016）11-0051-59 收稿日期：2016-09-02
广州作为我国改革开放的前沿城市，位处珠江三角洲经济圈的核心地位，随着城市化进程不断向纵深推进，其公共住房体系也在不断完善。为了更好地解决城市中低收入群体的住房困难，广州市学习借鉴了新加坡、中国香港等国家和地区的先进经验，在规范公共服务管理、创新相关技术手段等方面，进行了有益的探索和实践，较好地实现了公共住房资源的公平合理善用。无论在何种时代背景下，只有当大多数民众的利益诉求有可能得到满足时，他们才会切实感受到政策的公平性；一旦这种关系转化为社会发展的和谐动力，也即在客观意义上实现了社会公平。因此，应注重公共住房与其配套政策资源的相互影响，使之对完善整个住房体系发挥出应有的作用。
1 公共住房资源配置差异对城市居住空间的影响
1.1 交通资源导向的居住空间分异
随着城市发展的速度不断加快，在市政宏观规划指引下，地方财政一般会投入大笔资金来建设城市内外连通的交通要道，比如高速公路、地铁轻轨以及水路航运等。广州市在20世纪90年代因城市房地产的迅速膨胀，住房郊区化渐成时尚，于是随着地铁二号线南延线的开通以及迎宾路、番禺大道的全线拓宽，发展出番禺洛溪板块。进入21世纪后，又因粤派地产的大规模“造城运动”成就了华南板块，其中使人感到无比惊艳的祈福新邨就是最初的典范。现在遍布远郊的各类大型住宅区项目，如南沙自贸区、亚运新城板块等，皆可谓是在最好的年代赶上了最大的楼市盛宴。从中可明显看出“房产开发、交通先行”的推动特性，城市交通线路的修筑也因此对居住空间布局与分隔发挥着重要作用。
随着广州市交通道路建设和公共交通的迅猛发展，城市居民住宅区布点开始顺着各条交通轴线向多个方向发散。（1）天河区作为新规划的中心城区，依然是各类房地产开发商趋之若鹜的热门区域，以珠江新城为例，在广州CBD（广州天河中央商务区）规划的推动下，迅速成为新一轮房价的制高点和住房开发建设的重点地区。（2）随着新光快线和地铁三号线的开通，以及西起番禺区新客运站、止于黄埔区大沙地站的地铁七号线的运营，使得华南板块依托万博、汉溪大道为核心区的番禺新城规划持续焕发活力，成为广州中央居住区（CLD）。（3）伴随广州东部交通枢纽中心的建设发展，地铁、轻轨、快速路、水运等交通网络也正在形成，对增城经济技术开发区板块和新塘板块起到极大的辐射带动作用。优越的交通路网、良好的规划前景还让白云区抓住了机场路建设的契机，催生出以别墅为主的白云-南湖山水板块和以洋房为主的白云新城板块。（4）跟随广州市“南拓、东进、北优、西联、中调”城市发展规划的脚步，市民居住空间进一步扩宽到从化太平镇和温泉镇、增城新塘镇和小楼镇、南沙横沥镇和黄阁镇等地，居住空间范围大面积延伸。随着高速公路网的不断完善，外圈层由于自然山水环境、品牌或产品特性等优势，高档住宅区逐渐增多，形成了高收入群体休闲度假的二套甚或多套住房会聚地带。
1.2 教育、医疗等资源导向的居住空间分异
广州城市居住空间自改革开放后不断向外围延展，可是诸如基础教育学校、医疗卫生机构等公共资源依旧齐集城市中心区。广州老城区因为各种文化、教育、商业、医疗等配套较为完善，周边交通也很便利，能够享受到较高的生活品质，所以成为市民优先选择的居住区域。比如，珠江两岸的长堤路、沿江路与滨江路一带是广州传统的江景豪宅区，也是富人聚居的地方；东山区由于上世纪是华侨富商巨贾的会聚地，中西合璧的“东山洋房”印证着羊城多元文化并存的历史，现也被开发为高档住宅集中区。广州老城区由于存在教育、医疗和社会保障等方面的潜在优势，加之房价等市场力量的推波助澜，逐渐发展成为高收入阶层居住的以中高档住房为主的区域。伴随着旧城改造工作的逐步深入，廉租房、经适房等公共住房成为低收入阶层的被动迁居地；而位于新城区或郊区相对价位较低的房屋，也变成中低收入阶层的迁移地。自从20世纪90年代伊始，我国城市住房郊区化就显示出鲜明的“挤出效应”。位于广州郊区的居民住宅区的发展，并非因为中心城区居住环境恶化而迫使收入较高群体主动逃离，主要原因在于不断飙涨的老城区房屋价格使得一般收入群体望房兴叹，只能选择牺牲良好的公共服务与资源并增加通勤成本的方式定居在郊区住房低价位区域，由此造就收入群体不同而展现出差别化的居住区特性。
在城市新开发区域，尤其是离市中心较远的地区（多为公共住房选址地区），教育和医疗机构贫乏给居民日常生活带来诸多不便，因此促成地方政府与相关开发商在住宅规划布局时就带有明显的沿交通沿线拓展住房的特色，以此方便市民能够快速抵达学校、医院及其他工作场所等。在城市远郊区，一般以超级大盘的形式产生规模效应（如广州北清远郊镇超级大盘——恒大金碧天下、芒果小镇、美林湖），并由开发商负责解决幼儿园、小学、超市、医疗中心等公共配套。但是，由于公立尤其是较高等级的公立学校、医院多建立在城市中心区或次中心区域，促使市民在选择居住地段时仍然将这两块地区作为首选。
1.3 城市基础设施建设对居住空间的影响
随着城市化水平的不断提高，基础设施建设对经济发展的瓶颈作用日益突显，涉及到的拆迁改造范围广阔、原住民众多且层次不一，同时还对相邻住宅区、商业区也产生一定影响，成为城市居住空间发生变化的决定性因素。以广州市为例，地铁隧道的修建、新白云国际机场的启用和广州南火车站的通车等对城市居住空间分异作用最大。 城市居民居住空间的差异，使得各式经济收入群体渐渐汇聚在不同地区，由此产生出林林总总的居民住宅区，而现代社会的物业管理方式又使得本就相互分开的居民区进一步与外界隔离。随着这种隔离的不断加剧，社会矛盾与问题在不同地位、不同收入群体之间日益犀利，与此同时，市场经济的发展也再次扩大了人们之间的收入差别，使得不同辖区居民相互间的流动性持续下降，导致社会各阶层的空间结构分异变得难以调和。
2 公共住房供应布局对城市房屋租赁市场的影响
截至2013年年底，广州市登记在册的流动人口686.7万人，按照一定的漏登率计算，广州实际居住的流动人口为837万人左右，已经反超常住人口（832万人）。出租屋是流动人口最主要的居住场所，有7成流动人口居住在出租屋，13%居住在工厂宿舍，9%是投靠亲戚，7%为自购物业。房屋租赁市场在房地产三级市场中举足轻重，不但能够解决不同需求居民的住房问题，而且有利于发展多层次的住房供应体系，提高社会综合治理能力。
2.1 承租人违规转租公租房
公共住房政策在实际执行中，容易产生承租人将公共租赁住房（直管房）以市场价出租，借此获取高额利润的违法行为。2012年2月28日，广东省人民政府印发《广东省住房保障制度改革创新方案》（粤府办〔2012〕12号），提出“逐步将全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房，只租不售。通过建立以公租房为主的新型住房保障制度，解决住房保障对象的基本居住需求”。广州市现有直管房是指市国土房管局代表市政府直接管理的各类房屋，涵盖公产、经租产、代管产（抢修代管、无主代管、双代转代管）、托管产等房屋。这些直管公房大多位于中心城区，交通便利、配套完善，且分布在各个社区内，经梳理纳入公租房系统后就能直接进行配租，非常适宜解决低收入家庭的实物配租需求。
根据广州年鉴的数据，全市共有直管房27706栋、114942套，总面积为494.95万平方米，住宅居住人数33.56万人，年租金收入约3亿元，主要分布在越秀、荔湾、海珠等老城区。其中，荔湾区现有直管房9969幢、面积近160万平方米、承租户34428户，居住人口近10万人，是广州市三个直管房比较集中的区域中数量最多的一个；其次是越秀区，有直管房8100幢，面积140万平方米，住宅租户3.1万户；海珠区现有直管房近5000栋，总面积为90万平方米，现有住户为2.4万户。自上世纪90年代初期住房货币化改革以来，直管房以其极低的租金承担起城市住房的“社会保障”功能，以荔湾区为例，直管房住宅租金一般在2-3元/月·m2，这样的价格远低于同地段私人出租屋的价格。
据《南方都市报》报道，在实地走访越秀、荔湾等公房集中分布地区后，发现转租公房行为隐蔽且充满暴利。例如，通过对越秀区直管公房比较集中的大德路一带走访发现，这里零散分布的小型中介店铺中，有些就涉及公房转租的业务。海珠中路一间地产中介铺曾经就做过公房转租生意，据其工作人员介绍，有些公房转租后租金可达原租金的10多倍。广州市目前施行的公房租金标准是3.5元/月·m2，一套30多平方米的公房每月租金也就100多元。然而，承租人私下转租公房却可以按照市场价收租，在大德路一带，这样的住房每月可以租到1000多元。业内人士指出，很多公房由于年久失修、居住条件很差而被作为仓库出租，这样能获得更大的利润。大德路濠畔街一带还遍布皮料物流生意，约200多间砖木结构的老式住房首层和二层都被开辟为仓库，存放着大量皮革和鞋类货品。据了解这样的仓库租金一般是50-60元/月·m2，但看管仓库的工人普遍无法说明所租房屋的性质。调查还发现，有些临街商铺也是公房性质，海珠中路一间店铺的老板透露，他以每月2800元的价格租下了30平方米的临街铺位，该房正是公房属性，为了避免检查，其店铺营业执照的注册人姓名只能登记“房东”的名字。当许多住房困难市民无房可住、排队轮候等着租住直管公房的时候，广州50%以上的公房却正在被承租人高价转租谋取私利。在越秀区某房管所，配备的9名房管员共需要管辖5个街道公房，“有的房管员需要负责8000多套公房，少的也需要管理1000多套”；在荔湾区，30多名房管员共需要监管190多万平方米共3万多套公房，实时监控如此庞大而分散的公房体系，只靠几名房管员的巡查明显有些力不从心。
2.2 法律欠缺、中介机构参差不齐
广州市现行房屋租赁管理法律法规，属于国家层面的有《中华人民共和国城市房地产管理法》和《商品房屋租赁管理办法》，属于地方政府层面的有《广东省城镇房屋租赁条例》和《广州市房屋租赁管理规定》。前两部法令主要体现了法律的权威性，目的在于规范房屋租赁行为，其实际操作意义不是很强；后两部属于地方政府性规章，其中一些条文的贯彻执行，若缺乏详细的实施细则则很难展开。这些皆对住房租赁市场的执法效果产生影响，导致租赁纠纷不断发生，并给违法租赁行为提供可乘之机。由于住房二级市场交易主客体都比较复杂，并且交易分散、客户购买批量小，对房地产中介行业的依赖性很强。这种现状要求配套齐全的中介机构和较高素质的经纪、代理、律师以及评估保险人员来从事经纪服务、估价服务、咨询服务、银行信贷、按揭担保等市场服务。
由此看来，广州市住房二级市场的健康发展离不开房地产中介行业，住房租赁中介是有效搭建出租人与承租人之间桥梁的关键纽带，同时也是政府部门了解市场房屋供需情况的重要信息来源渠道。但是，目前市场上的房屋中介公司鱼龙混杂，既有“中原”“合富”“满堂红”等知名房地产中介经纪品牌，也有一些小中介、黑中介虽无资质或资质不全，却依然在非法从事中介业务。加上某些居民住宅区内的物业管理部门，也在私底下展开住房交易活动，造成各房产中介公司展开恶性角逐，极大地扰乱了住房市场的公共秩序，限制了房屋租赁市场的健康可持续发展。此外，住房租赁交易程序欠缺规范透明，相关管制政策与激励措施十分匮乏，导致不少中介公司鼓励业主偷税漏税。不仅如此，当前大多数中介公司提供的服务还比较单一，只负责收集房源信息供租客选择，并从交易中收取一定数额的佣金，而对房屋修缮、房租代收与管理等业务从未涉足。 2014年度广州市房地产中介服务机构年检结果显示，目前二手中介门店最多的当属合富置业，共有263间分店；其次为满堂红，有252间分店；中原地产则是249间分店；排名第四的是裕丰地产，有205间分店；此外，兴业地产、宜居地产、中联地产、置家地产分别是37间、24间、20间、16间。在4314间房地产中介服务机构及分支机构中，居然有460间机构及81间分支机构未通过年检，未通过率为12.5%。由于房产中介机构主要通过中介费的制定与房屋成交价的建议，来影响最终的交易行为和结果，从而对整个房产市场的运作模式产生作用。所以，需要对当前中介机构普遍存在的“缺乏诚信、违规经营，骗取费用、赚取差价，胡乱收费、违规操作”等不良行为加以规范管理与严厉惩治。
首先，要完善房地产中介政策法规体系，建立严格的市场准入制度。对中介机构的注册资金、经营场所、业务人员等设定更高的门槛，并划分不同等级资质的标准，规定其相应承接的不同标的、不同价值量和不同复杂程序的业务。其次，要合理限定房产中介机构的发展规模和速度，通过科学干预中介机构的成长与发展过程，达到“控制总量、规范运营、整体优化”的政策目标。最后，要建立统一的房屋租赁信息平台，完善房产中介公司信用档案。缓解中介机构与消费者之间的天然信息不对称性，进一步规范房屋租赁行为、提供多种便民服务。
2.3 公共住房租金价格差距较大
现今“租赁型房屋”已成为世界许多国家住房体系的重要组成，加快住房租赁市场的发展是引导住房理性消费，加大住房供应、均衡市场供求的主要手段。对我国当下某些中低收入群体来说，租金支出所占比重在家庭日常支出中的份额愈益增大，仅凭微薄的薪资收入实难维续。为此，广州市积极响应国家政策精神，不断出台地方性规章，大力推动廉租房、公租房等公共住房建设。但是，面对日渐高涨的商品房价、仍显狭窄的公共住房覆盖面，大量流动人口和新入职人员等只能选择从房屋租赁市场上获取相应住房。
2014年11月13日，广州市房地产中介协会最新发布的市场报告显示，第三季度全市租金为40.52元/月·m2，环比上涨5.41%，中心区域租金为42.18元/月·m2，环比上浮4.79%，外围区域为27.29元/月·m2，环比上涨1.08%。从中心六区来看，荔湾区、越秀区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区第三季度电梯楼租金分别为46元/月·m2、65.50元/月·m2、48.42元/月·m2、52.24元/月·m2、35.35元/月·m2、30.64元/月·m2。2015年1月，广州市住房保障办和物价局联合发布第一批公租房租金标准：龙归花园的电梯楼最便宜，只需12元/月·m2；越秀区北京路的电梯楼最贵，达50元/月·m2，这一价格超过此前国土房管局公布的《2014年广州市房屋租金参考价》中越秀区北京街大部分电梯楼。
租金上涨过快且区域差别较大的现实，导致包括部分白领阶层在内的中低收入群体纷纷搬离天河公园等中心城区，如迁至地理位置相对偏僻、租金相对低廉的东圃、岑村甚至番禺等地。虽然通过这种方式节省了租金开支，但是由于出租屋距离工作地点一般较远，引发明显的“职住空间不一致”问题。因此，增加了上班一族的交通出行时间与成本，派生出每天在固定时间段向中心城区方向流动的通勤交通，造成城市公共交通系统出现定时疲软。比如，上下班高峰期变成“沙丁鱼罐头”的广州地铁3号线，据地铁族网站2011年12月公布的一份“全国地铁单线路客流记录”数据，广州地铁3号线以171.18万人次位居榜首，超过北京最高的1号线151.93万人次和上海最高的1号线143万人次。
住房租金水平的关键影响因素繁多，浙江大学郑文娟博士利用全国35个大中城市2003-2008年的面板数据进行实证分析后发现，“住房价格、住房价格增长率、固定资产投资额、非户籍人口比重、在岗职工平均工资、人均GDP、第三产业占GDP比重和规模以上工业企业数量”等指标是导致城市住房租金水平差异的重要影响因素。就广州市而言，全市商业网点、医疗卫生设施、公共文化场馆与人口总量的比例由越秀、荔湾、海珠、黄埔、天河至白云区渐次递减，而工业区则属番禺、萝岗、南沙等外围区域较多。
因此，各区房屋租金价格不可避免地受到这些因素的影响。发展住房二级市场，需要从广州本土实际出发，大部分流动人口因经济收入不高无力购买商品房、甚至支付不了新建公寓所需的高昂房租，只有一些租金相对低廉的旧私房符合他们的条件。所以，政府应放慢城市拆迁改造的脚步，对老房子加以修缮，使之符合最低居住标准，不但能够满足中低收入群体的基本住房需求，同时对于降低城市化运行成本具有重要影响。
3 公共住房政策执行力度对城市经营的影响
3.1 公共住房建设对城市土地利用方式的影响
城市土地利用作为当今经济社会中最活跃和最普遍的活动，对广州经济社会发展具有重要的贡献作用。据广州市财政局数据显示，自2008年开始，广州对土地出让金的依赖逐年加大，土地出让金收入占包括一般预算收入和政府性基金收入在内的广州财政收入的比重从20%左右的水平一路攀升。2008年广州财政收入843.1亿元，土地出让金收入173亿元，占比20.5%；2009年广州财政收入1107.7亿元，土地出让金收入323.4亿元，占比29.2%；2010年广州财政收入1399亿元，土地出让金收入455.6亿元，占比32.6%；2012年广州土地出让收入达412亿元，超出当年预算的30%；2013年广州市土地出让金收入615.2亿元，超出年初预算的60.2%。2014年上半年，广州财政收入受经济发展增速放缓的影响，增速有所回落，但土地出让金收入依然是贡献的主角。
随着财政收入增速下降、地方债务还债高峰来临，以及在“钱荒”背景下，卖地收入成为各地方政府最现实、最快捷的财源。2013年上半年，广州通过招拍挂方式挂牌出让地块共82宗，最终71宗成功交易，同比上涨73.17%。上半年土地出让金收入超过330亿元，已超过去年全年，土地出让面积达453万平方米。由于对社会经济发展增速的过分重视，地方政府对土地资源的干预程度也逐年增强，使得土地利用方式产生重大转变。《广州市住房建设规划（2008-2012）》指出，“针对广州市城市低收入住房困难家庭多集中于旧城区的特点，将住房保障工作与旧城更新改造和城中村改造工作紧密结合。积极盘活已收回闲置土地、烂尾地等各类存量土地，优先供应民生用地；结合城市旧城更新改造、城中村改造等制订居住用地供应计划，着力改善老城区人居环境”。 2013年广州市国土房管局发布的《广州市土地整治规划（2011-2015年）》显示，广州市建设用地供需矛盾较大，需通过“三旧”改造释放建设用地供给空间。2011-2015年五年内，全市将对1.38万公顷“三旧”用地进行改造，共需资金2900.57亿元。其中“旧城镇”改造面积为4065公顷，“旧村庄”改造面积为4563公顷，“旧厂房”改造面积为5206公顷，几乎各占三分之一。如此庞大的投资，一方面让人担忧会使目前已经偏高的地方债务进一步提高；另一方面也不排除这可能又是增加土地财政的一大渠道。根据计划，“三旧”改造重点区域主要包括荔湾区、越秀区、海珠区、天河区、白云区、黄埔区、番禺区、花都区、南沙区、萝岗区、增城市和从化市等12个区（县级市）的54个镇（街），改造规模为9810公顷。据了解，广州市土地利用率高达约98%，单位土地面积的经济产值较高，其中2010年全市单位土地面积的国内生产总值为每平方公里14634万元，为广东省平均水平的5倍多，这是土地与GDP关系的一个生动说明。但是，拥有7000多平方公里面积的广州与仅2000余平方公里面积的深圳相比，土地利用效益仍有相当大的差距，尤其是单位土地面积财政收入，广州市只有深圳的约20%，这似乎也为广州加大土地开发力度提供了理论依据。
广州整体土地利用效率不高的原因，主要是农村居民点用地比重偏大，而村级工业用地的投资强度和土地产出水平大多较低，低效的乡镇建设用地拉低了土地利用效率的整体水平。事实上，广州农业人口近十余年来大幅下降，但农村居民点用地却在不断增加。1996-2010年，广州市农业户籍人口由250万人减少到82万人，但农村居民点用地却由32778公顷增加到40554公顷，人均农村居民点用地高达494平方米，远远超过建设部制订的《村镇规划标准》（GB 50188-2007）所界定的人150平方米的上限。广州市2010年城乡建设用地中，城市、建制镇、村庄、采矿用地所占比重分别为50.21%、17.08%、30.69%、2.02%，村庄用地比例超过30%。按照该《规划》，农村居民点所占比例过大是造成广州市建设用地效益偏低的主要原因，而且与广州市发展成为“国家中心城市和国际化大都市”的城市定位不相匹配。因此，“三旧”改造新规划为缓和城市建设用地尤其是公共住房建设用地紧张的局面提供了一种新的解决途径。
3.2 公共住房建设对城市商品房价的影响
近年来，虽然政府对公共住房建设力度的不断加大，有关房地产市场的调控政策也频频出台，但随之而来的既不是公共住房按计划发展或公平分配，也不是商品房价如预期那样回落。旨在改善中低收入群体居住条件，实现住有所居目标的公共住房，在理论界和实务界引发了究竟是平抑商品房价还是拉高商品房价的争论。在此争论中，产生“刚性需求吸收论”和“土地挤出论”两种观点。“刚性需求吸收论”指出，公共住房的开发建设及覆盖对象范围的不断扩充，定将囊括部分住房刚性需求，由此降低市场上商品房的需要量，使得商品房价下降。“土地挤出论”指出，由于土地资源极其稀缺和地方政府对土地财政的长期严重依赖，公共住房开发势必占用本就不多的地方储备土地，促使商品住房计划用地转为公共住房建设用地，这种土地挤占方式直接造成商品住房土地供应量的减小与其价格的不断上扬，从此抬高商品住房售价。
可以看出，“刚性需求吸收论”是从商品房需求视角分析，认为住房需求分流产生房价下跌的结果；“土地挤出论”则从商品房供应视角分析，认为减少供应量产生房价上升的后果。事实证明，商品房价的高低是经住房供求联合确定，从单方面分析商品房价具有一定的局限性，最终结论也欠缺说服力。公共住房建设对商品房价的影响主要表现在：（1）公共住房建设占用部分商品房用地，促成商品房价的上升。在住房土地供应总量一定的前提下，公共住房用地由政府划拨，因此占用了原属于商品房的土地，由于商品房土地成本的上升及供应量的削减定抬高商品房价。（2）由于公共住房吸纳部分刚性需求，所以相应就抑制了商品房价。以经济适用房为例，现实表明经适房具有一定的吸纳商品房需求的功能，在部分商品房需求遭到分流的情况下，商品房价下跌亦是必然。（3）从短期来看（1年以内），公共住房开发建设生成的“刚性需求吸收效果”高于“土地挤出效果”，因此短时间内商品房价有所下跌；从长期看来，后者的影响大于前者，所以长时间内商品房价会上升。广州市近几年的住宅商品房价走势也验证了这一论点，具体如图1所示。
广州市2005年至2013年间，住宅商品房的价格均呈上升趋势，从未回落，即使在2008年及2010年，国家大力发展公共住房并对房地产市场进行史上最严厉调控的年份，打击的只是人们的购买能力，对于房价起不到太大抑制作用。与此同时，城镇居民人均可支配收入却不见有多大变动，房价的涨幅远远大于居民收入的增长，相对于大幅飙升的房价，更多群体难以仅凭自身能力购买商品住房。联合国人居中心曾指出，在对50多个国家的首都城市进行调查后认为，一套住房的合理价格应在居民年收入的2-3倍，如达到5倍时，大多数人就会无力购买，市场就会出现问题。发达国家的住房市场，其房价收入比基本上控制在这个范围，中国则高达20倍以上。
需要进一步强调的是，按照业内专家测算，除去征地、拆迁、补偿及税费等成本外，地方政府一般获得的土地出让净收益率在40%以上，还不包括溢价成交的地块。然而，公共住房的开发建设必然影响到商品房土地供应问题，进而对地方财政收入构成实质威胁。如前所述，公共住房建设还可能使得商品房价下跌，从而造成土地出让价格下降，间接影响到地方财政收入多寡。正因如此，地方政府在开发公共住房上存有相当大的机会成本，常常缺乏建设热情。此外，当劳动人口在全国范围内流动时，倘若地方政府在解决公共住房方面反应得当，会吸引更多流动人口的涌入，这就是公共住房的外溢效应。对于这种具有外溢性的公共产品，地方政府间经常存在协调失灵，所以要求中央给予直接支持。根据财政部与住房城乡建设部联合印发的《关于下达2009年部分中央廉租住房保障专项补助资金的通知》（财综〔2009〕23号），“中央财政廉租住房保障专项补助资金为70亿元，主要用于补助财政困难地区的廉租住房租赁补贴开支以及购买、改建、租赁廉租住房的支出”。综上所述，公共住房建设是一项事关民生的重大工程，对于抑制或烫平商品房价具有意想不到的效果。政府部门需要大力推动公共住房开发，努力解决中低收入群体的住房问题，实现社会公平。
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作者简介：
周丽婷，管理学博士，华南师范大学城市文化学院副教授，主要从事公共政策研究。