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摘 要：“十四五”期间中国社会治理能力现代化仍面临着诸多挑战，设计一套科学性、系统性的评价体系有利于测度中国城市社会治理发展状况与进展，在政策层面上起到市域社会治理发展的战略导向作用。中国城市社会治理发展指数整体框架涉及指标体系构建、指标数据处理、评价指数计算等方面，结合国内外通用规则，糅合以往机会导向、过程导向和结果导向的三种指标体系设计思路，构建了包括3个二级指标、23个三级指标的城市社会治理评估指标体系。基于特大城市的相关年份数据，采用综合评价指数法、变异系数法和聚类分析可以对我国市域社会治理发展水平进行评估解析，为政府正确决策提供科学依据。
关键词：社会治理发展指数; 指标设计; 聚类分析;
基金项目：国家社会科学基金项目“新时代特大城市社会治理创新研究”（19XSH002）;重庆市教委理论阐释专项项目“关于‘扎实做好保障和改善民生工作’的理论阐释及其民生性服务治理机制研究”（2018SKCS010）。
[中图分类号] F062.6 [文章编号] 1673-0186（2020）009-0083-010
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.008
2021年起实施的“十四五”规划，其发展过程中不平衡、不协调问题依然较为突出，社会治理能力现代化面临诸多挑战，中国城市社会治理发展正处在新的转折关头。因此，在充分研究与总结国内外城市社会治理等相关理论与实践成果的基础上，有必要结合特大城市社会治理发展现实，构建一套社会治理发展的监测指标体系和指数测算体系，即“城市社会治理发展指数”，以测度中国特大城市社会治理发展状况;同时，在比较中探究样本城市社会治理水平的差异所在，以寻找提升特大城市社会治理水平的方向和发展模式。
国内学界对社会治理水平评价研究起步较晚，在CNKI为搜索的结论显示，为数不多的研究主要集中在两方面：一是侧重于政府绩效评估，代表性成果包括：何增科的中国公共治理评价指标体系[1]、俞可平的中国社会治理评价指标体系[2]、程灏等基于公共治理理论视角通过因子分析法构建的公共治理评价指标体系[3];这类研究往往只关注政府这一主体，对公众和社会组织等主体关注较少。二是侧重于多元主体绩效评估，探究社会治理的区域、省域间的非均衡发展特征，其代表性成果包括：城市治理能力的综合评价体系[4-5]、过勇、程文浩采用主客观结合法提出七维度评价框架并对我国五个主要城市进行评价和对比[6]、张锋、罗翔基于对上海社会治理评估的主要实践和瓶颈短板分析提出了一套包括 1 个一级指标、4 个二级指标、12 个三级指标、52 个四级指标的特大城市社会治理评价指标体系[7]、天则经济研究所课题组在《2012年中国省会城市公共治理报告 》中提出了一个包含公民权利、公共服务、治理方式3个基本维度、17个三级指标、若干个四级指标的省会城市公共治理指数体系;南锐、汪大海采用 TOPSIS模型对2014年我国29个省域社会治理水平进行了测度与区域等级划分[8]。
可见，评估城市治理水平最为核心的要件就是评估指标体系的构建。但大部分研究停留在指标构建阶段，其评价的结果也无法得到一致认可。而城市社会治理评价指标体系由机会善治指标、过程善治指标和结果善治指标三大部分构成，其中不少指标由客观指标和主观指标构成。
一、中国城市社会治理发展指标体系构建
在指标体系构建的过程中，将特大城市社会治理供给客观定量指标与市民满意度等主观测评指标进行综合运用，其基本思想是将机会善治、过程善治和结果善治等多个指标转化为一个能够综合现代化情况来进行测度的指标。
（一）指标设计原则
一般来说，在指标体系的构建上，应当遵循指标设计的科学性、全面性和独立性的原则。在具体指标取舍时，还应注意数据的公开性、概念的清晰性及获取的经济性。
除了上面综合评价指标体系构建中选取指标的若干原则之外，针对特大城市社会治理能力现代化水平具体指标的选择，还应遵循以下原则：一是要符合城市社会治理“公共性”的特征。二是要侧重于评价不同区域之间的城市社会治理能力不平等。三是要侧重于社会治理结果善治的评价，即尽量采用国际通用或者相对成熟的指标，把握指标内涵和外延，考虑到其差别对评价结果合理性的影响。
（二）指標体系的构建
在指标体系建构的方式上，转变政府一元化管理模式下的自上而下的单向建构形式，将社会组织、公民、专家、公务员等多元主体纳入指标体系建构过程，强化自下而上的建构，实现双向互动式的指标建构。据此，特大城市社会治理现代化的评价体系可分为主观评价和客观评价两个部分，主观评价主要是从公众的主观感受这个维度考察特大城市居民对特大城市基层社会治理公平性、便利性以及整体性的满意程度;客观评价则主要是考察地方政府在特大城市基层社会治理领域所做的财政投入以及所取得的客观成果。
根据城市社会治理绩效分析的经验和数据的可获得性，本课题组于2018年1月至2019年9月，首先根据频度统计法、理论分析法和德尔菲法等指标体系的构建方法对特大城市社会治理现代化评价的相关指标进行了筛选和权重排序，然后参考《中国社会治理评价指标体系》与宋贵伦的中国社会建设指数[9]，最终设计了一套特大城市社会治理评价指标体系（表1）。该指标体系包括：
（1）一级指标即评价目标层X：社会治理发展指数SGI;
（2）二级指标层Xi：以内容或范围为导向，即立足于特大城市基层社会治理的范围进行二级指标的构建 。为了简化分析，体现一定的内在逻辑性，在评价指标体系上，设置了机会善治指数OGGI（X1）、过程善治指数PGGI（X2）、结果善治指数RGGI（X3）3个一级评价维度; （3）三级指标层Xij;机会善治指数的三级指标主要从政府财力指标、政府努力程度两方面选取，过程善治指数的三级指标主要从参与决策过程的公平性及治理服务功能质量两方面选取，而结果善治指数的三级指标主要从结果公平度与满意度两方面选取，从而构建了23个三级评价指标，来全面反映各地区基层社会治理水平发展状况。
（三）指标权重系数
指标权重是评价指标体系的重要组成部分，反映了各指标对总体目标的影响程度，其中也包含了对特大城市治理能力现代化概念的理解。
本文对二级指标赋予了相同的权重。对单项三级指标主要采用层次分析法（AHP）和灰色关联分析法分别计算，以两者的平均值作为最终的权重。这样既考虑了专家对特大城市基层社会治理现代化与所选指标关系的认识，又考虑了数据之间的关联性。
二、城市社会治理发展指数数据处理及测算方法
本文数据主要来源于官方统计年鉴或政府门户网站，然后对本文构建的SG指数及变异系数等进行数据处理与测算。
（一）数据处理
1.样本选取
选取的样本是城市年末常住人口在400万人以上的国内20个副省级城市（含国家级中心城市），即4个直辖市、15个副省级城市（沈阳、哈尔滨、长春、大连、武汉、西安、成都、南京、杭州、宁波、济南、青岛、广州、深圳、厦门）及郑州等，以城市为单位进行市域社会治理发展指数的测算与比较。2014年之前，我国采用联合国的标准，将市区常住非农业人口在100万人以上的城市界定为特大城市，依据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》（2014），我国将城区常住人口数在500万以上1 000万以下的城市界定为特大城市，将城区常住人口1 000万人以上的城市界定为超大城市。囿于2017年中国经国务院批准设置的地级以上建制市有298座，其中400万以上人口的城市数19座，200万～400万人口的地级及以上城市数42座，100万～200万人口的城市数100座;为此，本文采用折中方案，将研究对象界定为年末常住人口在400万人以上的国内20个副省级以上城市。
2.数据收集
为保障数据科学、准确，这里采用的基础数据全部来源于公开出版的年鉴或者中国国家统计局（数据中国）网站及相关地方政府门户网站等公布的权威指标数据。
3.数据无量纲化
数据处理主要是指数据无量纲化处理。由于各项指标数据的量纲不同，要对这些指标进行综合集成，所有指标数据都必须进行无量纲化处理 ，由于代表特大城市社会治理的各单项三级指标中还有正向指标和逆向指标之分（正向指标即越大越好的指标，而逆向指标即越小越好的指标），对于正向指标和逆向指标无量纲化的具体方法还稍有区别。即设i为第i个评价单元（i=1，2，3，…，m）;j为第 j个评价指标（j=1，2，3，…，n）;Vij为各单项指标的具体值;则正向指标与逆向指标的无量纲化具体方法分别见公式1、2。
正向指标：Xij=（Vij-minVij）/（maxVij-minVij）式（1）
逆向指标：Xij=（maxVij-Vij）/（maxVij-minVij）式（2）
其中，Xij 表示经过无量纲化处理后的vij值;maxVij、minVij为Vij的最大值与最小值。
（二）SGI指数及变异系数、协调系数的形成方法
1.SGI指数合成方法
结合国内外通用规则以及这里的具体目標，采用综合评价指数法对中国城市社会治理发展指数发展水平进行评价。
第一步，在对各单项三级指标无量纲化的基础上，再将各单项三级指标合成方面指标。本文拟对单项三级指标的合成采取加权算术平均法。其合成公式为公式（3）所示：
Xi=∑j=1xijwij式（3）
对于加权算术平均法的权重wij，本文拟对单项三级指标采用层次分析法（AHP）和灰色关联分析法分别计算，以两者的平均值作为最终的权重（表1）。这样既考虑了专家对特大城市基层社会治理现代化与所选指标关系的认识，又考虑了数据之间的关联性。在由二级指标合成各个区域基层社会治理发展指数时，则采取对二级指标赋予了相同的权重wi。
第二步，采用多目标线性加权求和模型来构建特大城市社会治理发展指数（Social Governance Index，SGI），其数学模型为：
2.变异系数与协调系数法
由于构建特大城市社会治理评价模式的目的是准确衡量和监督社会治理现代化的实现状况，发现城市社会治理供给中存在的不均等问题及其成因，加速推进社会治理能力现代化的现实进程。为此，在构建城市社会治理指数（SGI）用以衡量某年度不同地区的特大城市社会治理水平程度之后，最终还需通过一定的统计指标来反映治理能力现代化程度。
反映治理能力现代化程度的统计指标有很多，如变异系数（Coeffcient of Variation）、泰尔指数（Theil Index）和基尼系数（Gini Coefficient），本文拟采用变异系数（CVi）与协调系数（Ai）来反映现代化程度。
第一步，变异系数主要用于反映指标间变异程度。它可以用来衡量各地区社会治理发展指数的变异程度，变异系数越大，各地区社会治理发展水平指标的变异程度越大;反之，各区域间基层社会治理发展水平差异越小，现代化水平越高;变异系数的基本公式为：
CVi变异系数=SDi发展指数的标准差/Ei发展指数的均值，CVi变异系数=SDi发展指数的标准差/Ei发展指数的均值公式式（5）
第二步，协调系数主要用于反映子系统间的协调程度。社会治理水平评价系统是一个多子系统构成的复合系统，城市社会治理水平的高低不仅取决于总体水平的高低，也取决于社会治理子系统间的协调程度，因而有必要引入协调度指标对子系统的协调程度A进行考察： Ai=1-CVi变异系数式（6）
若A越大，则表示各子系统之间协调程度越高，反之则缺乏协调性。只有协调程度A与治理水平SGI二者结合起来，才能科学评估市域社会治理水平的现代化程度。
三、基于聚类分析的国内20个特大城市社会治理水平分析
在理论分析的基础上构建SG发展指数，主要利用2019年官方数据及课题组调查数据，从实证角度对国内20个特大城市的社会治理水平进行统计描述性分析与聚类分析。
（一）城市社会治理水平测算与描述性统计分析
依据本文的评价指标体系，根据中国统计年鉴（2019年）、中国民政统计年鉴（2019年）、中国社会统计年鉴（2019年）、各省市统计年鉴（2019年）及各市域2018年国民经济和社会发展统计公报（2019）等相关数据以及课题组（2019）问卷调查收集的相关主观数据，借助SPSS 22.0等软件，测算出2018年我国20个特大城市的社会治理水平，测算结果见表2 ，描述性统计结果见表3。
由表2及表3可知，不论是社会治理发展指数，还是下面3个二级指数的均值都低于0.5，而标准差和变异系数均较大。这表明，2018年国内20个特大城市不论是社会治理的总体水平，还是机会善治指数水平、过程善治指数水平、结果善治指数水平均处于低层次，且市域间个体差异十分明显，呈现出发展非均衡性特征。相比较而言，表2及表3数据显示，在衡量社会治理水平的三个主要方面中，平均水平相对较高的是过程善治，其次是机会善治，水平相对较低的则是结果善治;而从个体差异来看，变异系数最大的是过程善治指数，其次是机会善治指数，差异最小的是结果善治指数。具体分析如下：
从SGI排位看，2018年20个特大城市社会治理发展指数SGI平均值为0.45，其中10个城市的SGI指数高于平均值，且排在前五名的是深圳（0.72）、广州（0.66）、杭州（0.64）、北京（0.63）、上海（0.57）;排在后五名的为哈尔滨、重庆、沈阳、长春、大连，同时排在第一名的深圳比排在最后一名的哈尔滨高0.51。市域SGI指数变异系数高达33.67%。
从OGGI排位看，2018年20个特大城市机会善治指数OGGI平均值为0.45，其中11个城市的OGGI指数高于平均值，且排在前五名的是深圳（0.73）、广州（0.64）、杭州（0.60）、北京（0.58）、宁波（0.57）;排在后五名的为哈尔滨、沈阳、重庆、大连、郑州，同时排在第一名的深圳比排在最后一名的哈尔滨高0.59。市域OGGI指数变异系数高达36.81%。
从PGGI排位看，2018年20个特大城市机会善治指数PGGI平均值为0.48，其中10个城市的PGGI指数高于平均值，且排在前五名的是深圳（0.75）、广州（0.77）、上海（0.72）、北京（0.70）、杭州（0.69）;排在后五名的为沈阳、长春、重庆、哈尔滨、大连，同时排在第一名的深圳比排在最后一名的沈阳高0.66。市域PGGI指数变异系数高达41.93%。
从RGGI排位看，2018年20个特大城市机会善治指数RGGI平均值为0.43，其中10个城市的RGGI指数高于平均值，且排在前五名的是杭州（0.65）、北京（0.62）、深圳（0.58）、广州（0.56）、厦门（0.55）;排在后五名的为天津、长春、重庆、哈尔滨、西安，同时排在第一名的杭州比排在最后一名的天津高0.44。市域RGGI指数变异系数高达30.53%。
（二）城市社会治理水平聚类分析与区域等级划分
依据国内20个省会以上城市（含副省级城市）的社会治理指数值，借助SPSS 22.0软件，采用K-means cluster进行聚类分析，可将国内20个省会以上城市（含副省级城市）社会治理水平划分为三个区域等级，具体见表4。
区域等级Ⅰ城市社会治理水平高。该层级包括北上广深以及杭州、宁波等6个特大城市。其中“北上广深”作为我国经济基础较好、综合发展实力较强的一线城市，社会治理的相关投入较大，治理能力也较强，治理水平相对较高;杭州、宁波两市地处经济发达地区，因而社会治理整体水平也相对较高。
区域等级Ⅱ城市社会治理水平一般。该层级包括南京、成都、厦门、青岛、武汉、济南、天津、西安、郑州9个特大城市。处于全国中偏上档次，但其SGI、OGGI、PGGI、RGGI等指数得分与“北上广深”等第一梯队城市相比，差距较为明显，其总体水平处于一般层级，且大部分市域社会治理呈现出非均衡发展，如表2数据显示，除南京市的SGI略高于0.5外，其余天津、厦门、青岛、武汉、济南等8个城市社会治理水平较低，至于成都、西安、郑州等市域能跻身于该区域等级，得益于其在某些方面的水平较高，如成都、郑州等在万人医院卫生院床位数（张）、人均城市公园绿地面积（平方米）等观察指标方面得分较高。
区域等级Ⅲ城市社会治理水平较差。该层级包括重庆、沈阳、长春、哈尔滨、大连5个城市。其中东北三省4市作为我国经济基础较低、综合发展实力较弱的二线城市，社会治理的相关投入较少，治理能力和治理水平相对较弱，如东北三省4市在生活垃圾无害化处理率、污水处理率等指标方面得分较低;重庆市尽管属于新一线城市，但是由于市域内城乡差距大，导致对特大城市社会治理的各类客观观察值的人均值（或万人测算值）多处于较低水平而导致社会治理整体水平低下，如重庆在人均GDP（元）、医疗卫生占公共财政预算支出比重、城镇人均可支配收入（元）等评价指标方面指数得分为0。
从区域等级分类结果来看，东部11个城市54.5%的区域集中在水平较高的区域等级Ⅰ，100%的区域集中在区域等级Ⅱ及以上;中部2个城市（武汉、郑州）全部集中在区域等级Ⅱ 即水平一般的区域;而西部除成都、西安外，其余5个城市均集中在区域等级Ⅲ，即水平较低的区域;这表明，2018年我国三大区域间社会治理水平呈现出鲜明 “东部较高、中部次之、西部较低”的“U”型特征，即市域社會治理水平东部远高于中部， 中部高于西部。这 一特征与我国东中西三大区域经济的“东部较高、中部次之、西部较低”阶梯状特征基本一致。这也表明经济发展水平是影响社会治理水平的重要因素，但不是决定性因素，人口规模、政策也是重要影响因素。 （三）城市社會治理水平子系统协调度测算及分类
依据国内20个省会以上城市（含副省级城市）的社会治理指数值，借助SPSS 22.0软件，采用K-means cluster进行聚类分析，同样可将国内20个省会以上城市（含副省级城市）社会治理水平的协调度划分为三个区域等级，测算结果见表5。
从表4、表5可知，2018年成都、南京、青岛、厦门等市域社会治理水平子系统总体协调度较高但社会治理水平却处于一般水平，但这只能说明社会治理水平子系统之间的协调程度，并不能说明社会治理水平的协调程度，只有协调程度与治理水平二者结合起来，才能科学评估社会治理水平的现代化程度。具体来说，市域社会治理水平高且子系统协调程度高是城市社会治理水平的理想型，城市社会治理水平低且子系统协调程度低是非理想型，处于二者间的则是中间型（也称一般型）。国内20个特大城市市域社会治理水平的分类结果见表6。
从表6可知，2018年市域社会治理水平可划分为理想型、中间型和非理想型三大类五种不同发展类型，即社会治理水平较高协调型、社会治理水平一般高协调型、社会治理水平一般亚协调型、社会治理水平较低亚协调型和社会治理水平较低非协调型。从市域分布来看，理想型的有北京、上海、深圳、广州、杭州、宁波6个市域，占总体的30%，而非理想型的有东北三省4市、重庆等5个城市，占总体的近 25%，至于中间型的城市数达9个之多，占到总体样本的45%。上述特征大体上形似“葫芦”型特征。这“葫芦”型的特征反映出我国大部分市域社会治理不仅整体水平较低，而且其子系统也没有实现协调均衡发展，表现为我国市域间社会治理水平差异明显，呈现出“葫芦”型非均衡发展特征。
四、结论与启示
本文采用综合评价指数法和变异系数法和聚类分析，对2018年20个特大城市社会治理水平进行了测度分析，据此对20个特大城市社会治理及其子系统水平进行了分类研究，得出如下结论与启示。
第一，特大城市社会治理总体水平较低，且市域、区域间差异较大。实证分析结果显示，不论是SGI一级指数，还是OGGI、PGGI、RGGI等二级指数，其指数值较低且不同市域、区域间个体变异系数值较大。这表明，2018年20个特大城市不仅在衡量社会治理水平的机会善治、过程善治、结果善治等三大方面的治理水平都比较低，个体差异较大，而且市域社会治理总体水平明显偏低，且市域间、区域间呈现出十分明显的差异。因而，在制定相关政策时，一定要因地适宜地推行精细化社会治理。
第二，东中西三大区域间城市社会治理水平呈现“U”型特征。实证分析结果显示，城市社会治理指数值呈现出“东部较高，中部次之，西部最低”的特征。这反映出2018年我国东中西三大区域间城市社会治理呈现较为明显“U”型特征。这与我国三大区域经济发展的阶梯形特征较为一致。这也从侧面反映出，区域经济发展水平会直接影响到社会治理水平，因而在制定相关政策建议时，首先应立足于经济层面的政策建议，同时应注意多种层面政策建议的组合制定与实施，从社会治理创新的手段、方法和技术层面推进精细化社会治理。
第三，市域间社会治理水平呈现“葫芦”型非均衡发展特征。实证分析结果显示，2018年我国城市社会治理水平可以划分为理想型、中间型和非理想型三大类。其中理想型覆盖率为30%，非理想型覆盖率为25%，介于理想型和非理想型的中间型占比为45%。这反映出2018年城市社会治理不仅整体水平较低，而且其内部子系统协调度也较低，呈现出“葫芦”型非均衡发展特征。因而在制定相关政策时，应根据区域等级划分情况，因地制宜，分层次、分阶段加强和创新特大城市社会治理，注重治理的有效性和有限性，推行精细化城市社会治理。
参考文献
[1] 何增科.中国治理评价体系框架初探[J].北京行政学院学报，2008（5）：1-8+42.
[2] “中国社会管理评价体系”课题组，俞可平.中国社会治理评价指标体系[J].中国治理评论，2012（2）：51-53.
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[4] 过勇，程文浩.城市治理水平评价：基于五个城市的实证研究[J].城市发展研究，2010（12）：113-118.
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[6] 张红樱，张诗雨.国外城市治理变革与经验[M].北京：中国言实出版社， 2012：2.
[7] 张锋，罗翔.特大城市社会治理评估体系构建研究——以上海为例[J].城市发展研究，2018（9）：42-47.
[8] 南锐，汪大海.基于TOPSIS模型的中国省域社会治理水平评价的实证研究[J].东北大学学报（社科版），2017（3）：284-291.
[9] 宋贵伦，鲍宗豪.中国社会建设报告（2017）[M].北京：中国社会科学出版社，2019：1.
Abstract： During the period of 14th FYP， a number of challenges on Modernization of social governance remind to be solved， designing a set of scientific and systematicevaluation system is useful to measure the development status and progress of UrbanSocial Governance in China， on thepolicy level， those evaluation system will also play a role in guiding Municipal Social Governance developmentwith strategic spirit. The General Design Framework for China Development Index of UrbanSocial Governance involvessystem construction， index data processing， the evaluation index calculation and so on. Combining general rule ofdomestic and foreign，this paper combines the previous three index system design ideas of opportunity-oriented， process-oriented， and result-oriented， and buildsa set of urban social governance evaluation index system including three secondary indicators and 23 tertiary indicators.Based on relevant year data from mega-cities， the comprehensive evaluation index method， coefficient of variation method， and cluster analysis can not only evaluate and analyze the level of social governance development in China's cities， but also provide a scientific basis for correct government decisions.
Key Words： Social Governance Development Index（SGDI）;Index Design;Cluster Analysis
关键词：社会治理发展指数; 指标设计; 聚类分析;
基金项目：国家社会科学基金项目“新时代特大城市社会治理创新研究”（19XSH002）;重庆市教委理论阐释专项项目“关于‘扎实做好保障和改善民生工作’的理论阐释及其民生性服务治理机制研究”（2018SKCS010）。
[中图分类号] F062.6 [文章编号] 1673-0186（2020）009-0083-010
[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.009.008
2021年起实施的“十四五”规划，其发展过程中不平衡、不协调问题依然较为突出，社会治理能力现代化面临诸多挑战，中国城市社会治理发展正处在新的转折关头。因此，在充分研究与总结国内外城市社会治理等相关理论与实践成果的基础上，有必要结合特大城市社会治理发展现实，构建一套社会治理发展的监测指标体系和指数测算体系，即“城市社会治理发展指数”，以测度中国特大城市社会治理发展状况;同时，在比较中探究样本城市社会治理水平的差异所在，以寻找提升特大城市社会治理水平的方向和发展模式。
国内学界对社会治理水平评价研究起步较晚，在CNKI为搜索的结论显示，为数不多的研究主要集中在两方面：一是侧重于政府绩效评估，代表性成果包括：何增科的中国公共治理评价指标体系[1]、俞可平的中国社会治理评价指标体系[2]、程灏等基于公共治理理论视角通过因子分析法构建的公共治理评价指标体系[3];这类研究往往只关注政府这一主体，对公众和社会组织等主体关注较少。二是侧重于多元主体绩效评估，探究社会治理的区域、省域间的非均衡发展特征，其代表性成果包括：城市治理能力的综合评价体系[4-5]、过勇、程文浩采用主客观结合法提出七维度评价框架并对我国五个主要城市进行评价和对比[6]、张锋、罗翔基于对上海社会治理评估的主要实践和瓶颈短板分析提出了一套包括 1 个一级指标、4 个二级指标、12 个三级指标、52 个四级指标的特大城市社会治理评价指标体系[7]、天则经济研究所课题组在《2012年中国省会城市公共治理报告 》中提出了一个包含公民权利、公共服务、治理方式3个基本维度、17个三级指标、若干个四级指标的省会城市公共治理指数体系;南锐、汪大海采用 TOPSIS模型对2014年我国29个省域社会治理水平进行了测度与区域等级划分[8]。
可见，评估城市治理水平最为核心的要件就是评估指标体系的构建。但大部分研究停留在指标构建阶段，其评价的结果也无法得到一致认可。而城市社会治理评价指标体系由机会善治指标、过程善治指标和结果善治指标三大部分构成，其中不少指标由客观指标和主观指标构成。
一、中国城市社会治理发展指标体系构建
在指标体系构建的过程中，将特大城市社会治理供给客观定量指标与市民满意度等主观测评指标进行综合运用，其基本思想是将机会善治、过程善治和结果善治等多个指标转化为一个能够综合现代化情况来进行测度的指标。
（一）指标设计原则
一般来说，在指标体系的构建上，应当遵循指标设计的科学性、全面性和独立性的原则。在具体指标取舍时，还应注意数据的公开性、概念的清晰性及获取的经济性。
除了上面综合评价指标体系构建中选取指标的若干原则之外，针对特大城市社会治理能力现代化水平具体指标的选择，还应遵循以下原则：一是要符合城市社会治理“公共性”的特征。二是要侧重于评价不同区域之间的城市社会治理能力不平等。三是要侧重于社会治理结果善治的评价，即尽量采用国际通用或者相对成熟的指标，把握指标内涵和外延，考虑到其差别对评价结果合理性的影响。
（二）指標体系的构建
在指标体系建构的方式上，转变政府一元化管理模式下的自上而下的单向建构形式，将社会组织、公民、专家、公务员等多元主体纳入指标体系建构过程，强化自下而上的建构，实现双向互动式的指标建构。据此，特大城市社会治理现代化的评价体系可分为主观评价和客观评价两个部分，主观评价主要是从公众的主观感受这个维度考察特大城市居民对特大城市基层社会治理公平性、便利性以及整体性的满意程度;客观评价则主要是考察地方政府在特大城市基层社会治理领域所做的财政投入以及所取得的客观成果。
根据城市社会治理绩效分析的经验和数据的可获得性，本课题组于2018年1月至2019年9月，首先根据频度统计法、理论分析法和德尔菲法等指标体系的构建方法对特大城市社会治理现代化评价的相关指标进行了筛选和权重排序，然后参考《中国社会治理评价指标体系》与宋贵伦的中国社会建设指数[9]，最终设计了一套特大城市社会治理评价指标体系（表1）。该指标体系包括：
（1）一级指标即评价目标层X：社会治理发展指数SGI;
（2）二级指标层Xi：以内容或范围为导向，即立足于特大城市基层社会治理的范围进行二级指标的构建 。为了简化分析，体现一定的内在逻辑性，在评价指标体系上，设置了机会善治指数OGGI（X1）、过程善治指数PGGI（X2）、结果善治指数RGGI（X3）3个一级评价维度; （3）三级指标层Xij;机会善治指数的三级指标主要从政府财力指标、政府努力程度两方面选取，过程善治指数的三级指标主要从参与决策过程的公平性及治理服务功能质量两方面选取，而结果善治指数的三级指标主要从结果公平度与满意度两方面选取，从而构建了23个三级评价指标，来全面反映各地区基层社会治理水平发展状况。
（三）指标权重系数
指标权重是评价指标体系的重要组成部分，反映了各指标对总体目标的影响程度，其中也包含了对特大城市治理能力现代化概念的理解。
本文对二级指标赋予了相同的权重。对单项三级指标主要采用层次分析法（AHP）和灰色关联分析法分别计算，以两者的平均值作为最终的权重。这样既考虑了专家对特大城市基层社会治理现代化与所选指标关系的认识，又考虑了数据之间的关联性。
二、城市社会治理发展指数数据处理及测算方法
本文数据主要来源于官方统计年鉴或政府门户网站，然后对本文构建的SG指数及变异系数等进行数据处理与测算。
（一）数据处理
1.样本选取
选取的样本是城市年末常住人口在400万人以上的国内20个副省级城市（含国家级中心城市），即4个直辖市、15个副省级城市（沈阳、哈尔滨、长春、大连、武汉、西安、成都、南京、杭州、宁波、济南、青岛、广州、深圳、厦门）及郑州等，以城市为单位进行市域社会治理发展指数的测算与比较。2014年之前，我国采用联合国的标准，将市区常住非农业人口在100万人以上的城市界定为特大城市，依据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》（2014），我国将城区常住人口数在500万以上1 000万以下的城市界定为特大城市，将城区常住人口1 000万人以上的城市界定为超大城市。囿于2017年中国经国务院批准设置的地级以上建制市有298座，其中400万以上人口的城市数19座，200万～400万人口的地级及以上城市数42座，100万～200万人口的城市数100座;为此，本文采用折中方案，将研究对象界定为年末常住人口在400万人以上的国内20个副省级以上城市。
2.数据收集
为保障数据科学、准确，这里采用的基础数据全部来源于公开出版的年鉴或者中国国家统计局（数据中国）网站及相关地方政府门户网站等公布的权威指标数据。
3.数据无量纲化
数据处理主要是指数据无量纲化处理。由于各项指标数据的量纲不同，要对这些指标进行综合集成，所有指标数据都必须进行无量纲化处理 ，由于代表特大城市社会治理的各单项三级指标中还有正向指标和逆向指标之分（正向指标即越大越好的指标，而逆向指标即越小越好的指标），对于正向指标和逆向指标无量纲化的具体方法还稍有区别。即设i为第i个评价单元（i=1，2，3，…，m）;j为第 j个评价指标（j=1，2，3，…，n）;Vij为各单项指标的具体值;则正向指标与逆向指标的无量纲化具体方法分别见公式1、2。
正向指标：Xij=（Vij-minVij）/（maxVij-minVij）式（1）
逆向指标：Xij=（maxVij-Vij）/（maxVij-minVij）式（2）
其中，Xij 表示经过无量纲化处理后的vij值;maxVij、minVij为Vij的最大值与最小值。
（二）SGI指数及变异系数、协调系数的形成方法
1.SGI指数合成方法
结合国内外通用规则以及这里的具体目標，采用综合评价指数法对中国城市社会治理发展指数发展水平进行评价。
第一步，在对各单项三级指标无量纲化的基础上，再将各单项三级指标合成方面指标。本文拟对单项三级指标的合成采取加权算术平均法。其合成公式为公式（3）所示：
Xi=∑j=1xijwij式（3）
对于加权算术平均法的权重wij，本文拟对单项三级指标采用层次分析法（AHP）和灰色关联分析法分别计算，以两者的平均值作为最终的权重（表1）。这样既考虑了专家对特大城市基层社会治理现代化与所选指标关系的认识，又考虑了数据之间的关联性。在由二级指标合成各个区域基层社会治理发展指数时，则采取对二级指标赋予了相同的权重wi。
第二步，采用多目标线性加权求和模型来构建特大城市社会治理发展指数（Social Governance Index，SGI），其数学模型为：
2.变异系数与协调系数法
由于构建特大城市社会治理评价模式的目的是准确衡量和监督社会治理现代化的实现状况，发现城市社会治理供给中存在的不均等问题及其成因，加速推进社会治理能力现代化的现实进程。为此，在构建城市社会治理指数（SGI）用以衡量某年度不同地区的特大城市社会治理水平程度之后，最终还需通过一定的统计指标来反映治理能力现代化程度。
反映治理能力现代化程度的统计指标有很多，如变异系数（Coeffcient of Variation）、泰尔指数（Theil Index）和基尼系数（Gini Coefficient），本文拟采用变异系数（CVi）与协调系数（Ai）来反映现代化程度。
第一步，变异系数主要用于反映指标间变异程度。它可以用来衡量各地区社会治理发展指数的变异程度，变异系数越大，各地区社会治理发展水平指标的变异程度越大;反之，各区域间基层社会治理发展水平差异越小，现代化水平越高;变异系数的基本公式为：
CVi变异系数=SDi发展指数的标准差/Ei发展指数的均值，CVi变异系数=SDi发展指数的标准差/Ei发展指数的均值公式式（5）
第二步，协调系数主要用于反映子系统间的协调程度。社会治理水平评价系统是一个多子系统构成的复合系统，城市社会治理水平的高低不仅取决于总体水平的高低，也取决于社会治理子系统间的协调程度，因而有必要引入协调度指标对子系统的协调程度A进行考察： Ai=1-CVi变异系数式（6）
若A越大，则表示各子系统之间协调程度越高，反之则缺乏协调性。只有协调程度A与治理水平SGI二者结合起来，才能科学评估市域社会治理水平的现代化程度。
三、基于聚类分析的国内20个特大城市社会治理水平分析
在理论分析的基础上构建SG发展指数，主要利用2019年官方数据及课题组调查数据，从实证角度对国内20个特大城市的社会治理水平进行统计描述性分析与聚类分析。
（一）城市社会治理水平测算与描述性统计分析
依据本文的评价指标体系，根据中国统计年鉴（2019年）、中国民政统计年鉴（2019年）、中国社会统计年鉴（2019年）、各省市统计年鉴（2019年）及各市域2018年国民经济和社会发展统计公报（2019）等相关数据以及课题组（2019）问卷调查收集的相关主观数据，借助SPSS 22.0等软件，测算出2018年我国20个特大城市的社会治理水平，测算结果见表2 ，描述性统计结果见表3。
由表2及表3可知，不论是社会治理发展指数，还是下面3个二级指数的均值都低于0.5，而标准差和变异系数均较大。这表明，2018年国内20个特大城市不论是社会治理的总体水平，还是机会善治指数水平、过程善治指数水平、结果善治指数水平均处于低层次，且市域间个体差异十分明显，呈现出发展非均衡性特征。相比较而言，表2及表3数据显示，在衡量社会治理水平的三个主要方面中，平均水平相对较高的是过程善治，其次是机会善治，水平相对较低的则是结果善治;而从个体差异来看，变异系数最大的是过程善治指数，其次是机会善治指数，差异最小的是结果善治指数。具体分析如下：
从SGI排位看，2018年20个特大城市社会治理发展指数SGI平均值为0.45，其中10个城市的SGI指数高于平均值，且排在前五名的是深圳（0.72）、广州（0.66）、杭州（0.64）、北京（0.63）、上海（0.57）;排在后五名的为哈尔滨、重庆、沈阳、长春、大连，同时排在第一名的深圳比排在最后一名的哈尔滨高0.51。市域SGI指数变异系数高达33.67%。
从OGGI排位看，2018年20个特大城市机会善治指数OGGI平均值为0.45，其中11个城市的OGGI指数高于平均值，且排在前五名的是深圳（0.73）、广州（0.64）、杭州（0.60）、北京（0.58）、宁波（0.57）;排在后五名的为哈尔滨、沈阳、重庆、大连、郑州，同时排在第一名的深圳比排在最后一名的哈尔滨高0.59。市域OGGI指数变异系数高达36.81%。
从PGGI排位看，2018年20个特大城市机会善治指数PGGI平均值为0.48，其中10个城市的PGGI指数高于平均值，且排在前五名的是深圳（0.75）、广州（0.77）、上海（0.72）、北京（0.70）、杭州（0.69）;排在后五名的为沈阳、长春、重庆、哈尔滨、大连，同时排在第一名的深圳比排在最后一名的沈阳高0.66。市域PGGI指数变异系数高达41.93%。
从RGGI排位看，2018年20个特大城市机会善治指数RGGI平均值为0.43，其中10个城市的RGGI指数高于平均值，且排在前五名的是杭州（0.65）、北京（0.62）、深圳（0.58）、广州（0.56）、厦门（0.55）;排在后五名的为天津、长春、重庆、哈尔滨、西安，同时排在第一名的杭州比排在最后一名的天津高0.44。市域RGGI指数变异系数高达30.53%。
（二）城市社会治理水平聚类分析与区域等级划分
依据国内20个省会以上城市（含副省级城市）的社会治理指数值，借助SPSS 22.0软件，采用K-means cluster进行聚类分析，可将国内20个省会以上城市（含副省级城市）社会治理水平划分为三个区域等级，具体见表4。
区域等级Ⅰ城市社会治理水平高。该层级包括北上广深以及杭州、宁波等6个特大城市。其中“北上广深”作为我国经济基础较好、综合发展实力较强的一线城市，社会治理的相关投入较大，治理能力也较强，治理水平相对较高;杭州、宁波两市地处经济发达地区，因而社会治理整体水平也相对较高。
区域等级Ⅱ城市社会治理水平一般。该层级包括南京、成都、厦门、青岛、武汉、济南、天津、西安、郑州9个特大城市。处于全国中偏上档次，但其SGI、OGGI、PGGI、RGGI等指数得分与“北上广深”等第一梯队城市相比，差距较为明显，其总体水平处于一般层级，且大部分市域社会治理呈现出非均衡发展，如表2数据显示，除南京市的SGI略高于0.5外，其余天津、厦门、青岛、武汉、济南等8个城市社会治理水平较低，至于成都、西安、郑州等市域能跻身于该区域等级，得益于其在某些方面的水平较高，如成都、郑州等在万人医院卫生院床位数（张）、人均城市公园绿地面积（平方米）等观察指标方面得分较高。
区域等级Ⅲ城市社会治理水平较差。该层级包括重庆、沈阳、长春、哈尔滨、大连5个城市。其中东北三省4市作为我国经济基础较低、综合发展实力较弱的二线城市，社会治理的相关投入较少，治理能力和治理水平相对较弱，如东北三省4市在生活垃圾无害化处理率、污水处理率等指标方面得分较低;重庆市尽管属于新一线城市，但是由于市域内城乡差距大，导致对特大城市社会治理的各类客观观察值的人均值（或万人测算值）多处于较低水平而导致社会治理整体水平低下，如重庆在人均GDP（元）、医疗卫生占公共财政预算支出比重、城镇人均可支配收入（元）等评价指标方面指数得分为0。
从区域等级分类结果来看，东部11个城市54.5%的区域集中在水平较高的区域等级Ⅰ，100%的区域集中在区域等级Ⅱ及以上;中部2个城市（武汉、郑州）全部集中在区域等级Ⅱ 即水平一般的区域;而西部除成都、西安外，其余5个城市均集中在区域等级Ⅲ，即水平较低的区域;这表明，2018年我国三大区域间社会治理水平呈现出鲜明 “东部较高、中部次之、西部较低”的“U”型特征，即市域社會治理水平东部远高于中部， 中部高于西部。这 一特征与我国东中西三大区域经济的“东部较高、中部次之、西部较低”阶梯状特征基本一致。这也表明经济发展水平是影响社会治理水平的重要因素，但不是决定性因素，人口规模、政策也是重要影响因素。 （三）城市社會治理水平子系统协调度测算及分类
依据国内20个省会以上城市（含副省级城市）的社会治理指数值，借助SPSS 22.0软件，采用K-means cluster进行聚类分析，同样可将国内20个省会以上城市（含副省级城市）社会治理水平的协调度划分为三个区域等级，测算结果见表5。
从表4、表5可知，2018年成都、南京、青岛、厦门等市域社会治理水平子系统总体协调度较高但社会治理水平却处于一般水平，但这只能说明社会治理水平子系统之间的协调程度，并不能说明社会治理水平的协调程度，只有协调程度与治理水平二者结合起来，才能科学评估社会治理水平的现代化程度。具体来说，市域社会治理水平高且子系统协调程度高是城市社会治理水平的理想型，城市社会治理水平低且子系统协调程度低是非理想型，处于二者间的则是中间型（也称一般型）。国内20个特大城市市域社会治理水平的分类结果见表6。
从表6可知，2018年市域社会治理水平可划分为理想型、中间型和非理想型三大类五种不同发展类型，即社会治理水平较高协调型、社会治理水平一般高协调型、社会治理水平一般亚协调型、社会治理水平较低亚协调型和社会治理水平较低非协调型。从市域分布来看，理想型的有北京、上海、深圳、广州、杭州、宁波6个市域，占总体的30%，而非理想型的有东北三省4市、重庆等5个城市，占总体的近 25%，至于中间型的城市数达9个之多，占到总体样本的45%。上述特征大体上形似“葫芦”型特征。这“葫芦”型的特征反映出我国大部分市域社会治理不仅整体水平较低，而且其子系统也没有实现协调均衡发展，表现为我国市域间社会治理水平差异明显，呈现出“葫芦”型非均衡发展特征。
四、结论与启示
本文采用综合评价指数法和变异系数法和聚类分析，对2018年20个特大城市社会治理水平进行了测度分析，据此对20个特大城市社会治理及其子系统水平进行了分类研究，得出如下结论与启示。
第一，特大城市社会治理总体水平较低，且市域、区域间差异较大。实证分析结果显示，不论是SGI一级指数，还是OGGI、PGGI、RGGI等二级指数，其指数值较低且不同市域、区域间个体变异系数值较大。这表明，2018年20个特大城市不仅在衡量社会治理水平的机会善治、过程善治、结果善治等三大方面的治理水平都比较低，个体差异较大，而且市域社会治理总体水平明显偏低，且市域间、区域间呈现出十分明显的差异。因而，在制定相关政策时，一定要因地适宜地推行精细化社会治理。
第二，东中西三大区域间城市社会治理水平呈现“U”型特征。实证分析结果显示，城市社会治理指数值呈现出“东部较高，中部次之，西部最低”的特征。这反映出2018年我国东中西三大区域间城市社会治理呈现较为明显“U”型特征。这与我国三大区域经济发展的阶梯形特征较为一致。这也从侧面反映出，区域经济发展水平会直接影响到社会治理水平，因而在制定相关政策建议时，首先应立足于经济层面的政策建议，同时应注意多种层面政策建议的组合制定与实施，从社会治理创新的手段、方法和技术层面推进精细化社会治理。
第三，市域间社会治理水平呈现“葫芦”型非均衡发展特征。实证分析结果显示，2018年我国城市社会治理水平可以划分为理想型、中间型和非理想型三大类。其中理想型覆盖率为30%，非理想型覆盖率为25%，介于理想型和非理想型的中间型占比为45%。这反映出2018年城市社会治理不仅整体水平较低，而且其内部子系统协调度也较低，呈现出“葫芦”型非均衡发展特征。因而在制定相关政策时，应根据区域等级划分情况，因地制宜，分层次、分阶段加强和创新特大城市社会治理，注重治理的有效性和有限性，推行精细化城市社会治理。
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Abstract： During the period of 14th FYP， a number of challenges on Modernization of social governance remind to be solved， designing a set of scientific and systematicevaluation system is useful to measure the development status and progress of UrbanSocial Governance in China， on thepolicy level， those evaluation system will also play a role in guiding Municipal Social Governance developmentwith strategic spirit. The General Design Framework for China Development Index of UrbanSocial Governance involvessystem construction， index data processing， the evaluation index calculation and so on. Combining general rule ofdomestic and foreign，this paper combines the previous three index system design ideas of opportunity-oriented， process-oriented， and result-oriented， and buildsa set of urban social governance evaluation index system including three secondary indicators and 23 tertiary indicators.Based on relevant year data from mega-cities， the comprehensive evaluation index method， coefficient of variation method， and cluster analysis can not only evaluate and analyze the level of social governance development in China's cities， but also provide a scientific basis for correct government decisions.
Key Words： Social Governance Development Index（SGDI）;Index Design;Cluster Analysis