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[摘要]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“到2020年，农村改革发展的一项基本目标任务是:实现城乡基本公共服务均等化。逐步为农村居民提供基本的、大致均等的公共服务，让广大农民群众劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”。同时这也是十二五规划的一项重要内容。本文阐述了目前城乡公共服务现状及其形成的原因。
[关键词]城乡一体化；社会公共服务；现状
社会公共服务建设是城乡一体化建设的一个重要内容，其中的重点是做好农村社会公共服务建设。这要求政府不仅向城市，而且向农村居民提供与其需求相适应的，不同阶段具有不同标准的，大致均等的社会公共服务，使城乡居民在享受社会公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当，最终完善城乡社会公共服务，使其高质量、均等化。
一、城乡社会公共服务现状
长期以来，我国农村公共品供给遵循的基本原则是“自力更生为主，国家支持为辅”。社会公共服务的供给制度中存在的城乡二元结构问题十分突出，主要表现在农村和城市之间明显失衡，在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等基本公共服务供给方面，城乡之间基本是一国两策，财政投入的城市倾向较明显，造成了农村公共服务供给总体不足、结构失衡、效率低下等。其表现形式主要体现在以下几个方面。（1）城乡义务教育水平差距较大。我国是农业人口大国，教育发展水平很大程度取决于农村教育发展状况。义务教育经费保障机制实施以来，尽管每年全国的财政资金投入均有大幅度增长，但与城市相比，农村义务教育投入比重明显偏小。虽然义务教育在全国基本实现，但在设施、设备和人员配置上存在巨大的地区和城乡差别。农村学校与城市学校的师生比、升学率等方面相差较远。城市义务教育由国家财政负担，农村义务教育实行以县为主的管理体制，由乡财政或县财政负担，在县乡财政普遍困难的情况下，农村义务教育经费投入明显不足。这些差别也存在于城市内部的打工子弟学校与公办学校之间。进城农民工在同工不同酬的待遇下，在子女教育等方面无法享有现代都市的发展平台。尤其是随着我国城镇化进程的加快，进城务工人员数量逐年增加，需要接受义务教育的进城务工人员子女数量规模也在逐步扩大，流动人口子女教育问题日益突出。从2008年的统计数字来看，当年全国义务教育随迁子女已经达到884.7万人，占义务教育阶段学生总数约6％。（2）城乡公共卫生和医疗保障差距过大。城乡医疗卫生服务的短缺和失衡是我国长期以来社会事业发展中存在的突出问题，主要表现在以下几个方面：第一，农村公共医疗卫生服务的基础设施不健全，设备陈旧，资金不足。第二，城乡医疗卫生资源配置不合理， 农村医疗卫生资源严重不足， 医疗设备差。公共医疗卫生惠民政策过度偏向于城市，尽管农村新型合作医疗报销农民30％的医疗费用，但相对于高昂的药物价格来讲，比例太小，农民的医疗负担并未就此减轻。第三，农村医疗人员业务水平低，经验不足，医疗方法落后，手段陈旧，无法很好的满足农村居民的就医需要。据卫生部调查统计，农村贫困地区重病未就诊、未住院比例高达70％。而与此同时， 医疗卫生资源有80％集中在城市，其中2/3又集中在医院，而占全国人口近70％的农村人口所拥有的公共卫生资源不足全国总量的30％。乡镇卫生院只有1/3正常运转，农村每千人平均拥有的病床不足1张，城市为3.5张。农村每千人只拥有1名卫生技术员，城市则在5名以上。在农村约有40％～60％的人因病而死亡的比例高达60％～80％。更为令人担忧地是，农村卫生服务距离上的可及性在下降。（3）城乡社会保障能力差距较大。长久以来，我国实行的是城市偏向的社会保障制度。在城市偏向的社会保障制度下，农村居民养老、医疗等大额开支都要自己支付。而农村经济发展本身又相对缓慢，农村居民收入水平较低，他们难以为自己准备足够的资金作为医疗及养老准备，在年老后仍然是以家庭为唯一养老保障。如今，在农村地区仍然存在着社会保障体系覆盖范围比较窄，制度不够健全，管理基础比较薄弱，资金支付压力大，部分社会群体保障待遇不合理，社会保障不平衡、不衔接等方面的突出问题。例如，制度建设方面的不平衡。像新农合制度、农村低保制度、救助制度、五保制度等工作比较规范。但有的有制度刚刚起步，比如农民工的保障制度，或者刚刚试点，像农民的新型社会养老保险。
二、城乡公共服务差距产生的原因
（1）农村社会公共服务投入不够。在二元结构基础上推进经济发展的必要途径是城市化，发展的重点在城市。长期以来，我国各级政府倾向于把财政重点资金投入到城市，形成城乡二元分割的社会公共服务体系，不可避免的导致向农村的社会公共服务投入不足。主要表现在以下几个方面：第一，资金投入不足。不少城市地区政府投资依旧作为公共服务资金的主要保障，而农村地区的公共服务资金保障，主要依靠强制集资来实现。第二，农业基础设施投入严重不足，缺乏有效的调动社会投入农业基础设施建设的具体政策措施。长期的“以农补工”使我国农业基础设施严重不足，农业基建投资的数额也始终偏低。(2）农村社会公共服务理念的缺失。由于我国不合理的政绩考核体系，不完善的社会保障制度等一系列客观因素，以及基层干部缺乏服务型政府的理念，缺乏对社会保障重要性的认识等主观因素的影响，导致我国农村基层政府对农村社会保障工作不够重视。一些农村基层政府把工作重点放在上级分配下来的任务上，甚至为了迎合上级大搞形象工程。同时政府关于社会公共服务利益方面的宣传教育没有做到位，广大农村居民缺乏对关系自身利益的社会保障制度合理的认识，在主观上对于社会保障方面的工作是持冷漠的态度的，对于维护自己合理的社会保障权益缺乏积极性，对社会公共服务的开展无法起到良好的促进作用，不少农村居民仍固守着“养儿防老”等一系列旧观念。由于长期积累的历史与制度原因，农民合理的利益表达机制未被重视，农民的地位未被提高，没有出现能够真正代表和维护农民利益的组织，导致农民监督能力不足，无法及时合理地表达自己的利益诉求，成为了政策洪流中的弱势群体。（3）农村公共服务体系建设不完善。我国目前农村公共服务体系建设不够完善，存在较大的改进空间。主要表现在以下几个方面：第一，机构、人员的编制冗杂。与农村公共产品供给普遍不足的现状形成鲜明对比的是，一些农村地区的公共产品存在过剩的情况，主要表现为基层政府行政管理的过剩，人员膨胀，管理混乱，有些乡镇各种站所甚至超过20个，这种机构的碎片化加重了农民在获得公共服务时的成本。第二，公共服务供给脱节。目前，乡镇政府负责履行的组织本地区经济建设、公安司法建设、科教文卫建设等方面工作所用到的资金并非全部都由乡镇政府承担，相当一部分公共产品供给资金是由农民承担的。农村税费改革使得农民的负担得以减轻，但同时却导致农村基层政府无法再通过非财政手段为农村公共服务供给筹集资金。而且在具体的公共服务项目上，并没有一个合理的监督机制，无法真正保证政府所提供的公共服务项目能够符合农村居民的需要。第三，公共产品质量得不到保证。当前，我国农村公共产品虽然不断增加，但与城市相比，质量问题显得尤为突出。例如水利工程、道路、电网等一系列农村基础设施建设质量得不到保证，在政府无法正常供给和维护的情况下，往往由农民自行解决。诸如社会保险、医疗保险等公共产品在绝大部分农村地区根本就不存在。这就使得农村公共服务质量得不到有效提高。（4）政府间公共服务的关系尚未协调。我国当前公共服务支出责任在各级政府间划分非常不明确，上下级政府之间的公共服务事项划分和权限只有大小之分，而无内容之别。中央与地方、地方与地方的各级政府之间由于职责划分不明确、不合理，往往导致县乡两级政府负担过重。并且由于不合理的绩效评定方式的存在，导致基层政府的工作压力主要来自上级的意见，而非扁平化关系中的同级制约，也不是来自基层群众的制约。这就致使问题发生：第一，造成基层政府间财政支出责任的越位、错位与缺位状态并存，难以在具体公共服务事务上达成有关资金流转、资源配置等方面的统一意见，降低了资金运作效率。第二，基层政府无法获得稳定的规划思路，资金调度与项目安排难度加大。降低了基层政府的活动效率，降低其积极性。第三，缺乏有效的监督机制，政府活动信息无法透明化，滋生腐败，公共服务的效果大打折扣。
三、完善城乡公共服务建设的意见和建议
（1）改变城乡二元结构，促进城乡社会公共服务一体化建设。长期以来，二元分割的城乡治理结构不仅使得农村居民无法享有较高质量的公共服务，从而催化了一系列社会矛盾的发生，而且也不利于城乡间资源合理的双向互动。因此，为了社会能够持久的良性发展，化解城乡间的社会矛盾，目前应加大城乡一体化的公共服务体系建设，改变原有的带有偏见和歧视色彩的医疗、教育、公共卫生、就业等方面的政策；改变原有的户籍管理制度，加大对农村基础设施投入的财政预算；对农村公共服务需求进行全面的调查和评估，从而制定合理的施政方案和政府工作计划。改变片面的以GDP为指标的政府绩效评定原则，使得农村公共服务建设成为各级地方政府工作绩效评定的重要指标。（2）完善政府财政管理体系，提高财政效率。构建完善的政府财政管理体系需要政府不断深化财政体制改革，加大对公共服务的投入，同时也要财大资金的利用效率，使得“物尽其用”。这可以从以下几个方面入手：首先，应完善财政预算体系，建立科学的预算评估方案，坚决避免“拍脑袋”决策，使得资金在公共服务的投入上能够达到效用的最大化；其次，完善监督机制，保障政府的财政投入真正做到“为民谋利”，保证政府是对提高居民生活质量的公共服务进行了有效建设；最后，要加大资金的利用率，做好年初的工作预算以及施政过程中的财政监管，及时发现并矫正不合理的资金流动方向，避免铺张浪费。（3）协调政府间职权关系，明晰职权范围。适度而有效的公共服务建设，不仅需要市场充分发挥市场资源配置的作用，同时也需要政府——这只“有形的手”在必要的时候进行干预和引导。而只有当政府拥有明晰的职责权限，才能保障政府在对资源进行配置时做到正确而有效。
这首先要求国家针对政府的职责权限出台明确而合理的法规与制度作为依据，其次，协调好纵向与横向的关系，具体的公共服务内容安排给具体的部门负责，尽可能避免条块分割、政出多门的现象发生。最后，适度引进第三部门，提高公共服务的灵活性和适应性，弥补由于政府僵化的体制模式带来的，对即时性公共服务反应的不灵敏的缺陷，以提高公共服务效率，完善城乡公共服务体系建设。
参考文献
[1]龚世俊，李宁．公共服务视域下的新农村社区建设及其模式创新[J]．南京社会科学．2010（11）：82～86
[2]王乔．城乡一体化取向下的我国政府公共服务改革探讨[J]．武汉航海职业技术学院学报．2009（4）：28～30
[3]周伟．城乡基本公共服务均等化的现状及对策[J]．江西农业大学学报．2009（9）：62～66
[4]高斯明．我国农村公共服务改革现状及原因分析[J]．理论新探．2009（5）：392
[5]陈欣．基层政府公共服务供给困境及路径选择[J]．企业导报．2009（12）：29
[关键词]城乡一体化；社会公共服务；现状
社会公共服务建设是城乡一体化建设的一个重要内容，其中的重点是做好农村社会公共服务建设。这要求政府不仅向城市，而且向农村居民提供与其需求相适应的，不同阶段具有不同标准的，大致均等的社会公共服务，使城乡居民在享受社会公共服务的数量、质量和可及性方面都大体相当，最终完善城乡社会公共服务，使其高质量、均等化。
一、城乡社会公共服务现状
长期以来，我国农村公共品供给遵循的基本原则是“自力更生为主，国家支持为辅”。社会公共服务的供给制度中存在的城乡二元结构问题十分突出，主要表现在农村和城市之间明显失衡，在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等基本公共服务供给方面，城乡之间基本是一国两策，财政投入的城市倾向较明显，造成了农村公共服务供给总体不足、结构失衡、效率低下等。其表现形式主要体现在以下几个方面。（1）城乡义务教育水平差距较大。我国是农业人口大国，教育发展水平很大程度取决于农村教育发展状况。义务教育经费保障机制实施以来，尽管每年全国的财政资金投入均有大幅度增长，但与城市相比，农村义务教育投入比重明显偏小。虽然义务教育在全国基本实现，但在设施、设备和人员配置上存在巨大的地区和城乡差别。农村学校与城市学校的师生比、升学率等方面相差较远。城市义务教育由国家财政负担，农村义务教育实行以县为主的管理体制，由乡财政或县财政负担，在县乡财政普遍困难的情况下，农村义务教育经费投入明显不足。这些差别也存在于城市内部的打工子弟学校与公办学校之间。进城农民工在同工不同酬的待遇下，在子女教育等方面无法享有现代都市的发展平台。尤其是随着我国城镇化进程的加快，进城务工人员数量逐年增加，需要接受义务教育的进城务工人员子女数量规模也在逐步扩大，流动人口子女教育问题日益突出。从2008年的统计数字来看，当年全国义务教育随迁子女已经达到884.7万人，占义务教育阶段学生总数约6％。（2）城乡公共卫生和医疗保障差距过大。城乡医疗卫生服务的短缺和失衡是我国长期以来社会事业发展中存在的突出问题，主要表现在以下几个方面：第一，农村公共医疗卫生服务的基础设施不健全，设备陈旧，资金不足。第二，城乡医疗卫生资源配置不合理， 农村医疗卫生资源严重不足， 医疗设备差。公共医疗卫生惠民政策过度偏向于城市，尽管农村新型合作医疗报销农民30％的医疗费用，但相对于高昂的药物价格来讲，比例太小，农民的医疗负担并未就此减轻。第三，农村医疗人员业务水平低，经验不足，医疗方法落后，手段陈旧，无法很好的满足农村居民的就医需要。据卫生部调查统计，农村贫困地区重病未就诊、未住院比例高达70％。而与此同时， 医疗卫生资源有80％集中在城市，其中2/3又集中在医院，而占全国人口近70％的农村人口所拥有的公共卫生资源不足全国总量的30％。乡镇卫生院只有1/3正常运转，农村每千人平均拥有的病床不足1张，城市为3.5张。农村每千人只拥有1名卫生技术员，城市则在5名以上。在农村约有40％～60％的人因病而死亡的比例高达60％～80％。更为令人担忧地是，农村卫生服务距离上的可及性在下降。（3）城乡社会保障能力差距较大。长久以来，我国实行的是城市偏向的社会保障制度。在城市偏向的社会保障制度下，农村居民养老、医疗等大额开支都要自己支付。而农村经济发展本身又相对缓慢，农村居民收入水平较低，他们难以为自己准备足够的资金作为医疗及养老准备，在年老后仍然是以家庭为唯一养老保障。如今，在农村地区仍然存在着社会保障体系覆盖范围比较窄，制度不够健全，管理基础比较薄弱，资金支付压力大，部分社会群体保障待遇不合理，社会保障不平衡、不衔接等方面的突出问题。例如，制度建设方面的不平衡。像新农合制度、农村低保制度、救助制度、五保制度等工作比较规范。但有的有制度刚刚起步，比如农民工的保障制度，或者刚刚试点，像农民的新型社会养老保险。
二、城乡公共服务差距产生的原因
（1）农村社会公共服务投入不够。在二元结构基础上推进经济发展的必要途径是城市化，发展的重点在城市。长期以来，我国各级政府倾向于把财政重点资金投入到城市，形成城乡二元分割的社会公共服务体系，不可避免的导致向农村的社会公共服务投入不足。主要表现在以下几个方面：第一，资金投入不足。不少城市地区政府投资依旧作为公共服务资金的主要保障，而农村地区的公共服务资金保障，主要依靠强制集资来实现。第二，农业基础设施投入严重不足，缺乏有效的调动社会投入农业基础设施建设的具体政策措施。长期的“以农补工”使我国农业基础设施严重不足，农业基建投资的数额也始终偏低。(2）农村社会公共服务理念的缺失。由于我国不合理的政绩考核体系，不完善的社会保障制度等一系列客观因素，以及基层干部缺乏服务型政府的理念，缺乏对社会保障重要性的认识等主观因素的影响，导致我国农村基层政府对农村社会保障工作不够重视。一些农村基层政府把工作重点放在上级分配下来的任务上，甚至为了迎合上级大搞形象工程。同时政府关于社会公共服务利益方面的宣传教育没有做到位，广大农村居民缺乏对关系自身利益的社会保障制度合理的认识，在主观上对于社会保障方面的工作是持冷漠的态度的，对于维护自己合理的社会保障权益缺乏积极性，对社会公共服务的开展无法起到良好的促进作用，不少农村居民仍固守着“养儿防老”等一系列旧观念。由于长期积累的历史与制度原因，农民合理的利益表达机制未被重视，农民的地位未被提高，没有出现能够真正代表和维护农民利益的组织，导致农民监督能力不足，无法及时合理地表达自己的利益诉求，成为了政策洪流中的弱势群体。（3）农村公共服务体系建设不完善。我国目前农村公共服务体系建设不够完善，存在较大的改进空间。主要表现在以下几个方面：第一，机构、人员的编制冗杂。与农村公共产品供给普遍不足的现状形成鲜明对比的是，一些农村地区的公共产品存在过剩的情况，主要表现为基层政府行政管理的过剩，人员膨胀，管理混乱，有些乡镇各种站所甚至超过20个，这种机构的碎片化加重了农民在获得公共服务时的成本。第二，公共服务供给脱节。目前，乡镇政府负责履行的组织本地区经济建设、公安司法建设、科教文卫建设等方面工作所用到的资金并非全部都由乡镇政府承担，相当一部分公共产品供给资金是由农民承担的。农村税费改革使得农民的负担得以减轻，但同时却导致农村基层政府无法再通过非财政手段为农村公共服务供给筹集资金。而且在具体的公共服务项目上，并没有一个合理的监督机制，无法真正保证政府所提供的公共服务项目能够符合农村居民的需要。第三，公共产品质量得不到保证。当前，我国农村公共产品虽然不断增加，但与城市相比，质量问题显得尤为突出。例如水利工程、道路、电网等一系列农村基础设施建设质量得不到保证，在政府无法正常供给和维护的情况下，往往由农民自行解决。诸如社会保险、医疗保险等公共产品在绝大部分农村地区根本就不存在。这就使得农村公共服务质量得不到有效提高。（4）政府间公共服务的关系尚未协调。我国当前公共服务支出责任在各级政府间划分非常不明确，上下级政府之间的公共服务事项划分和权限只有大小之分，而无内容之别。中央与地方、地方与地方的各级政府之间由于职责划分不明确、不合理，往往导致县乡两级政府负担过重。并且由于不合理的绩效评定方式的存在，导致基层政府的工作压力主要来自上级的意见，而非扁平化关系中的同级制约，也不是来自基层群众的制约。这就致使问题发生：第一，造成基层政府间财政支出责任的越位、错位与缺位状态并存，难以在具体公共服务事务上达成有关资金流转、资源配置等方面的统一意见，降低了资金运作效率。第二，基层政府无法获得稳定的规划思路，资金调度与项目安排难度加大。降低了基层政府的活动效率，降低其积极性。第三，缺乏有效的监督机制，政府活动信息无法透明化，滋生腐败，公共服务的效果大打折扣。
三、完善城乡公共服务建设的意见和建议
（1）改变城乡二元结构，促进城乡社会公共服务一体化建设。长期以来，二元分割的城乡治理结构不仅使得农村居民无法享有较高质量的公共服务，从而催化了一系列社会矛盾的发生，而且也不利于城乡间资源合理的双向互动。因此，为了社会能够持久的良性发展，化解城乡间的社会矛盾，目前应加大城乡一体化的公共服务体系建设，改变原有的带有偏见和歧视色彩的医疗、教育、公共卫生、就业等方面的政策；改变原有的户籍管理制度，加大对农村基础设施投入的财政预算；对农村公共服务需求进行全面的调查和评估，从而制定合理的施政方案和政府工作计划。改变片面的以GDP为指标的政府绩效评定原则，使得农村公共服务建设成为各级地方政府工作绩效评定的重要指标。（2）完善政府财政管理体系，提高财政效率。构建完善的政府财政管理体系需要政府不断深化财政体制改革，加大对公共服务的投入，同时也要财大资金的利用效率，使得“物尽其用”。这可以从以下几个方面入手：首先，应完善财政预算体系，建立科学的预算评估方案，坚决避免“拍脑袋”决策，使得资金在公共服务的投入上能够达到效用的最大化；其次，完善监督机制，保障政府的财政投入真正做到“为民谋利”，保证政府是对提高居民生活质量的公共服务进行了有效建设；最后，要加大资金的利用率，做好年初的工作预算以及施政过程中的财政监管，及时发现并矫正不合理的资金流动方向，避免铺张浪费。（3）协调政府间职权关系，明晰职权范围。适度而有效的公共服务建设，不仅需要市场充分发挥市场资源配置的作用，同时也需要政府——这只“有形的手”在必要的时候进行干预和引导。而只有当政府拥有明晰的职责权限，才能保障政府在对资源进行配置时做到正确而有效。
这首先要求国家针对政府的职责权限出台明确而合理的法规与制度作为依据，其次，协调好纵向与横向的关系，具体的公共服务内容安排给具体的部门负责，尽可能避免条块分割、政出多门的现象发生。最后，适度引进第三部门，提高公共服务的灵活性和适应性，弥补由于政府僵化的体制模式带来的，对即时性公共服务反应的不灵敏的缺陷，以提高公共服务效率，完善城乡公共服务体系建设。
参考文献
[1]龚世俊，李宁．公共服务视域下的新农村社区建设及其模式创新[J]．南京社会科学．2010（11）：82～86
[2]王乔．城乡一体化取向下的我国政府公共服务改革探讨[J]．武汉航海职业技术学院学报．2009（4）：28～30
[3]周伟．城乡基本公共服务均等化的现状及对策[J]．江西农业大学学报．2009（9）：62～66
[4]高斯明．我国农村公共服务改革现状及原因分析[J]．理论新探．2009（5）：392
[5]陈欣．基层政府公共服务供给困境及路径选择[J]．企业导报．2009（12）：29