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[摘 要]当政府滥用行政权力以及不当干预经济时，“行政垄断”就会不可避免的出现。行政权力具有强制性、效果的直接性及效力的普遍性等特点，因此行政垄断所产生的危害性比起经济垄断有过之而无不及，它不仅损害经济的发展，更是对政府公信力、执行力、领导力的破坏，是对政府体制的冲击。笔者从行政垄断的界定、行政垄断的成因，以及形成垄断的危害性论述了我国规制行政垄断的必要性。规制行政垄断的道路任重而道远，不仅需要政府的改革，还更需要公民的监督。
[关键词]垄断 规制 必要性
中图分类号：F038.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）39-0053-01
一、行政垄断的界定
关于行政垄断的定义，学界争论不止，百家争鸣。如王晓晔教授认为“行政性限制竞争行为即是指政府及其所属机构滥用行政权力限制竞争的行为”。有的人认为，“行政性垄断是以政府名义实施的市场进入，是政府（主要是国家经济主管部门和地方政府）滥用行政权力，排除、限制或妨碍市场主体之间合法竞争的权力行为”；更有的人认为行政垄断是指“行政主体滥用或超越行政权力，扶持或培植一定范围的经营者，使之限制竞争形成垄断的行为，是侵害其他竞争者竞争权的行为”等。在《反垄断法》中对行政垄断进行了概括，第8条规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理社会公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。但该条规定并未对行政垄断给出明确的定义。笔者认为，行政垄断应界定为：行政机关及享有行政权的组织滥用职权实施的排除、限制竞争的行为。对这一概念，从以下几方面来理解：第一，实施主體的行政性。行政垄断的实施主体主要是各级政府及其所属的经济主管部门、各类行政性公司等拥有行政职权的行政机构。第二，实施行为的强制性。行政机关正是利用行政权的强制性， 行政政策、命令等形式，迫使企业按照自己的意愿办事，从而排斥、限制合法的竞争。第三，行使权力的非法性。行政垄断是滥用行政权力的行为，即非法行使了行政权，是违法行为。
二、行政垄断的成因及危害
（一）行政垄断的成因
行政垄断对市场经济的阻碍作用是显而易见的，但其形成却不是一朝之事，而是有着深厚的文化、经济、体制根源的。主要表现为以下几点：
1. 中国传统文化是以儒家伦理型法文化为主的，由此所导致的人治传统、官本位思想、官商不分传统、权力滥用、地方政府的权力寻租等无疑对中国的行政垄断产生深刻的影响。
2.行政体制的缺陷。长期的计划经济体制的影响是行政垄断产生的体制根源。行政法制观念薄弱，行政执法存在许多问题，行政管理也不完善，监督制度欠缺。
3.利益驱动的诱惑。“垄断利润所能诱惑的，还主要不是企业，而是行政管理机关及其各级各类政府官员”。由于政府及其官员在社会中的特殊地位，他们往往更有条件追求和满足其自身利益。在存在制度缺陷和缺乏外在约束的情况下，并在垄断利润的引诱下，便导致了行政垄断的广泛蔓延和滋生。
（二）行政垄断的危害
行政垄断的形成有着深刻的文化、经济、和体制方面的根源，也是我国在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中不可避免的思想遗毒，对我国市场经济的建立与发展产生了极坏的影响。
1.经济性危害。（1）行政垄断破坏了中国社会主义统一市场的形成。例如：一些地方部门以地方行政法规等形式，“理直气壮”地搞地区封锁或强制交易，造成商品和要素的自由流动配置受阻，阻碍全国统一市场和企业独立经济主体地位的形成。（2）行政垄断降低了市场的经济效率。行政机关为了自身利益的不合理诉求，在某些行业、某些地区筑起了壁垒，消除或削弱了竞争，从而自身停滞不前、危害整个行业。比如，邮政行业多年亏损，需要国家财政补贴，银行业每年都要国家核销相当大数目的呆坏账以维持运转。
2.政治性危害。行政垄断产生的基础是行政权力对市场资源的控制，如果没有相应的约束和监督，很容易发生权力滥用、权钱交易等问题，成为滋生腐败的温床。政府是国民表率，一旦行政垄断出现，便表征着代表人民利益的政府实施了腐败行为，因此对社会上的暴力和投机行为开了先河，并推波助澜，影响社会经济秩序的健康运行和社会的安定团结，更损害了党和政府在人民心中的正义形象。
3.社会性危害。（1）行政垄断对消费者的危害性。一方面消费者被迫支付更多的对价。这是任何不正当的垄断都会带来的危害结果，但行政垄断更甚，因为行政权力的强制力和公信性，导致消费者很少有足够的能力去对抗行政垄断行为。另一方面行政垄断加大了纵向和横向的收入差距。许多部门、企业和单位因其垄断地位而获得的高额垄断收入，与和其相应的各阶层和相关人员的劳动收入差距日益扩大而造成了分配秩序的混乱。2.行政垄断对改革的危害性。经济基础决定上层建筑，上层建筑影响和制约着经济基础，改革开放是中国的基本国策。经济体制改革是政治体制改革的基础。如果政治体制改革没有跟上，将会制约经济体制改革，成为社会进一步发展的“瓶颈”，使得经济体制改革无法取得重大的突破。因此，实施相应的政治体制改革对经济发展具有经济而重大的意义。
三、完善我国规制行政垄断的建议
（一）完善《反垄断法》的法律规制
1.准确归纳行政垄断的概念。《反垄断法》应将行政垄断行为明确概括在垄断行为中，并在法律条文中明确规定出行政垄断行为的构成要件，而非仅以列举的方式界定行政垄断。这样可以为在现实中正确判断一个行为是否为行政垄断行为提供法律依据，还能克服因采用列举式带来的法律适用范围过窄的缺点。
2.明确行政垄断执法机构的权力。作为反垄断的专门机构，反垄断执法机构在处理行政垄断行为时的权限被大大压缩，仅拥有依法处理建议的权利。立法应取消实施了行政垄断行为的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事物职能的组织的上级机关所享有的对行政垄断行为的处置权，改由反垄断执法机构实施此权利。
3.加强对执法机构的监督。明确规定对反垄断执法机构做出的对行政垄断行为的处理决定不服的，可以提出行政复议或提起行政诉讼；此外，一切政党、社会团体、企事业单位和公民个人对于反垄断执法机构就自己提出的依法处理行政垄断行为要求所做出的不予立案的决定不服的，也可提出行政复议或提起行政诉讼。
4.加强社会监督。明确规定一切政党、社会团体、企事业单位和公民个人均享有向反垄断执法机构提出依法处理行政垄断行为要求的权利，由反垄断执法机构对此要求予以审查，做出立案或不立案的决定。这一权利依照《宪法》本来就应具有，但是在《反垄断法》中重申这一权利却能够起到肯定和鼓励的作用，是十分有意义的。
（二）完善政治与经济体制改革
在加强法律规制的基础上，综合政治、经济等手段，逐渐消除行政垄断产生、生存的“土壤”。这些措施主要有：1.加强反垄断法律的宣传，提高民众的反行政垄断意识。2.加快政府体制改革，依法规定政府管理经济的职责范围和程序，将政府管理经济的各项职能纳入法制轨道，使行政机关的管理行为摆脱行政的任意性，做到有法可依。3.进一步深化经济体制改革，实现政企的彻底分离，让企业成为真正的市场主体。凡是市场自己可以解决的问题，政府就不应该冲出来表现自己。
参考文献
[1]郑鹏程：《行政垄断的法律控制研究》，北京大学出版社2002年5月第1版。
[2]夏英：《中国垄断现象的特殊及特殊对策》，载《财贸经济》1999年第2期。
[3]杨解君：《行政违法论纲》，东南大学出版社1999版。
[关键词]垄断 规制 必要性
中图分类号：F038.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）39-0053-01
一、行政垄断的界定
关于行政垄断的定义，学界争论不止，百家争鸣。如王晓晔教授认为“行政性限制竞争行为即是指政府及其所属机构滥用行政权力限制竞争的行为”。有的人认为，“行政性垄断是以政府名义实施的市场进入，是政府（主要是国家经济主管部门和地方政府）滥用行政权力，排除、限制或妨碍市场主体之间合法竞争的权力行为”；更有的人认为行政垄断是指“行政主体滥用或超越行政权力，扶持或培植一定范围的经营者，使之限制竞争形成垄断的行为，是侵害其他竞争者竞争权的行为”等。在《反垄断法》中对行政垄断进行了概括，第8条规定：行政机关和法律、法规授权的具有管理社会公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。但该条规定并未对行政垄断给出明确的定义。笔者认为，行政垄断应界定为：行政机关及享有行政权的组织滥用职权实施的排除、限制竞争的行为。对这一概念，从以下几方面来理解：第一，实施主體的行政性。行政垄断的实施主体主要是各级政府及其所属的经济主管部门、各类行政性公司等拥有行政职权的行政机构。第二，实施行为的强制性。行政机关正是利用行政权的强制性， 行政政策、命令等形式，迫使企业按照自己的意愿办事，从而排斥、限制合法的竞争。第三，行使权力的非法性。行政垄断是滥用行政权力的行为，即非法行使了行政权，是违法行为。
二、行政垄断的成因及危害
（一）行政垄断的成因
行政垄断对市场经济的阻碍作用是显而易见的，但其形成却不是一朝之事，而是有着深厚的文化、经济、体制根源的。主要表现为以下几点：
1. 中国传统文化是以儒家伦理型法文化为主的，由此所导致的人治传统、官本位思想、官商不分传统、权力滥用、地方政府的权力寻租等无疑对中国的行政垄断产生深刻的影响。
2.行政体制的缺陷。长期的计划经济体制的影响是行政垄断产生的体制根源。行政法制观念薄弱，行政执法存在许多问题，行政管理也不完善，监督制度欠缺。
3.利益驱动的诱惑。“垄断利润所能诱惑的，还主要不是企业，而是行政管理机关及其各级各类政府官员”。由于政府及其官员在社会中的特殊地位，他们往往更有条件追求和满足其自身利益。在存在制度缺陷和缺乏外在约束的情况下，并在垄断利润的引诱下，便导致了行政垄断的广泛蔓延和滋生。
（二）行政垄断的危害
行政垄断的形成有着深刻的文化、经济、和体制方面的根源，也是我国在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中不可避免的思想遗毒，对我国市场经济的建立与发展产生了极坏的影响。
1.经济性危害。（1）行政垄断破坏了中国社会主义统一市场的形成。例如：一些地方部门以地方行政法规等形式，“理直气壮”地搞地区封锁或强制交易，造成商品和要素的自由流动配置受阻，阻碍全国统一市场和企业独立经济主体地位的形成。（2）行政垄断降低了市场的经济效率。行政机关为了自身利益的不合理诉求，在某些行业、某些地区筑起了壁垒，消除或削弱了竞争，从而自身停滞不前、危害整个行业。比如，邮政行业多年亏损，需要国家财政补贴，银行业每年都要国家核销相当大数目的呆坏账以维持运转。
2.政治性危害。行政垄断产生的基础是行政权力对市场资源的控制，如果没有相应的约束和监督，很容易发生权力滥用、权钱交易等问题，成为滋生腐败的温床。政府是国民表率，一旦行政垄断出现，便表征着代表人民利益的政府实施了腐败行为，因此对社会上的暴力和投机行为开了先河，并推波助澜，影响社会经济秩序的健康运行和社会的安定团结，更损害了党和政府在人民心中的正义形象。
3.社会性危害。（1）行政垄断对消费者的危害性。一方面消费者被迫支付更多的对价。这是任何不正当的垄断都会带来的危害结果，但行政垄断更甚，因为行政权力的强制力和公信性，导致消费者很少有足够的能力去对抗行政垄断行为。另一方面行政垄断加大了纵向和横向的收入差距。许多部门、企业和单位因其垄断地位而获得的高额垄断收入，与和其相应的各阶层和相关人员的劳动收入差距日益扩大而造成了分配秩序的混乱。2.行政垄断对改革的危害性。经济基础决定上层建筑，上层建筑影响和制约着经济基础，改革开放是中国的基本国策。经济体制改革是政治体制改革的基础。如果政治体制改革没有跟上，将会制约经济体制改革，成为社会进一步发展的“瓶颈”，使得经济体制改革无法取得重大的突破。因此，实施相应的政治体制改革对经济发展具有经济而重大的意义。
三、完善我国规制行政垄断的建议
（一）完善《反垄断法》的法律规制
1.准确归纳行政垄断的概念。《反垄断法》应将行政垄断行为明确概括在垄断行为中，并在法律条文中明确规定出行政垄断行为的构成要件，而非仅以列举的方式界定行政垄断。这样可以为在现实中正确判断一个行为是否为行政垄断行为提供法律依据，还能克服因采用列举式带来的法律适用范围过窄的缺点。
2.明确行政垄断执法机构的权力。作为反垄断的专门机构，反垄断执法机构在处理行政垄断行为时的权限被大大压缩，仅拥有依法处理建议的权利。立法应取消实施了行政垄断行为的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事物职能的组织的上级机关所享有的对行政垄断行为的处置权，改由反垄断执法机构实施此权利。
3.加强对执法机构的监督。明确规定对反垄断执法机构做出的对行政垄断行为的处理决定不服的，可以提出行政复议或提起行政诉讼；此外，一切政党、社会团体、企事业单位和公民个人对于反垄断执法机构就自己提出的依法处理行政垄断行为要求所做出的不予立案的决定不服的，也可提出行政复议或提起行政诉讼。
4.加强社会监督。明确规定一切政党、社会团体、企事业单位和公民个人均享有向反垄断执法机构提出依法处理行政垄断行为要求的权利，由反垄断执法机构对此要求予以审查，做出立案或不立案的决定。这一权利依照《宪法》本来就应具有，但是在《反垄断法》中重申这一权利却能够起到肯定和鼓励的作用，是十分有意义的。
（二）完善政治与经济体制改革
在加强法律规制的基础上，综合政治、经济等手段，逐渐消除行政垄断产生、生存的“土壤”。这些措施主要有：1.加强反垄断法律的宣传，提高民众的反行政垄断意识。2.加快政府体制改革，依法规定政府管理经济的职责范围和程序，将政府管理经济的各项职能纳入法制轨道，使行政机关的管理行为摆脱行政的任意性，做到有法可依。3.进一步深化经济体制改革，实现政企的彻底分离，让企业成为真正的市场主体。凡是市场自己可以解决的问题，政府就不应该冲出来表现自己。
参考文献
[1]郑鹏程：《行政垄断的法律控制研究》，北京大学出版社2002年5月第1版。
[2]夏英：《中国垄断现象的特殊及特殊对策》，载《财贸经济》1999年第2期。
[3]杨解君：《行政违法论纲》，东南大学出版社1999版。