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摘 要：充分发挥检察职能，依法开展对行政执法活动的监督，既是法律赋予检察机关的重要职责，是十八届四中全会对检察职能的进一步明确和新的要求。检察机关作为法律监督机关，务必应当承担起履行好法律监督的职责。检察机关通过行使对行政机关执法行为的法律监督职权，使行政机关增强依法行政的观念，从而自觉克服官僚主义，促进其行政执法行为不断向制度化、规范化、法律化方向转变。
关键词：行政执法；监督检察；监督职能
中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，同时还强调“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权的行为，应该督促其纠正”。因此，充分发挥检察职能，依法开展对行政执法活动的监督，既是法律赋予检察机关的重要职责，也是十八届四中全会对检察职能的进一步明确和新的要求。行政权的检察监督符合法理，这是中国宪政模式下权力分工制约机制的应然内涵，是检察机关法律监督权能发展完善的必然结果，同时也是中华法系权力监督传统模式的延续传承。作为法律监督主体的检察机关应该发挥什么样的作用？检察机关可否利用法律监督职能对行政执法机关的执法活动进行监督？其监督的依据、监督的内容、监督的方式，以及在监督中所处的地位将如何？带着一连串的问题，笔者就如何运用检察权监督行政执法活动略陈管见。
一、当前我国行政执法及其监督工作的现状
《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》的相关条文明确规定，检察机关对法律执行中的一切违法行为都有权进行法律监督。为此，监督职能以法律的形式被赋予了人民检察院。法律授予检察机关的监督职能不仅是一项权力，而且还是一项义务。如果检察机关在法律的监督过程中不及时有效进行监督，甚至放任被监督对象的违法行为继续实施的，检察机关就是一种失职渎职行为，是应该被追究责任的。据此，检察机关作为法律监督机关，务必应当承担起履行好法律监督的职责。
目前，检察机关对行政权的监督仅仅限于行政犯罪，而对大多数行政违法行为没有监督权。相对于大量的行政违法行为，行政犯罪毕竟只占相当小的比例。因没有对违法行为进行监督的程序，事实上存在的职务犯罪，检察机关也难以发现，更不可能进入司法程序。客观而言，进入司法程序的被追究的职务犯罪只是职务犯罪的一部分。行政诉讼法虽规定了检察监督制度，但监督方式单一，监督手段有限，存在间接性、滞后性等缺陷。目前在国家制度层面的行政法制监督体系中，权力机关、人民法院、行政监督机关对行政执法的监督具有明显的局限性，不足以保障行政机关依法行政，只有发挥检察机关法律监督的功能和比较优势，扩大行政执法检察监督的范围，对一般行政违法行为和行政犯罪进行监督相结合，才能保障行政机关依法行政。在苏联以及现在的俄罗斯，检察机关的监督功能也主要是指其监督行政的功能。检察机关行使行政执法监督工作的内容空洞，可操作性不强。检察机关在行政执法监督过程中多是以检察建议的形式履行监督职能，若遇行政机关不理不问，付之高阁以对之，检察机关便只能“欣然”接受；四是行政执法机关接受被监督的意识不强。通常情形之下，某一个机关或个人是不会愿意主动接受他人的监督。个别行政执法人员徇私枉法、渎职失职充当不法利益的“保护伞”，加大了行政执法监督难度。在利益的驱使下，个别行政执法人员铤而走险，为违反国家法律的行政相对人充当保护伞。他们利用手中的各种权利掩饰不法行为，并通过多种方法开脱违法者的罪责，致使法律监督机关难以监督。
二、对行政执法行为实施监督的比较考察
应对行政执法机关怠于移送乃至不移送涉嫌犯罪案件的行为，重点就是要加大对行政执法行为的监督。从我国体制来看，对行政执法行为进行的监督主要有各级人大监督、政府内部监督、检察机关监督、新闻舆论监督、人民群众监督等，虽然监督主体和种类还算丰富，但实践中真正发挥出的作用却并不强大。
一是政府内部监督虚化。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》：“行政执法机关违反本规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送，……”，中办发《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中也有类似的条款。但是，出于部门利益或者地方保护主义等不相关因素考虑以及受陈腐观念的侵蚀，这种本应该最能直接起到监督作用的政府内部监督往往由于独立性不够而流于形式，“手心”监督“手背”，效果大打折扣。
二是各级人大监督弱化。关于人大监督的规定不全面，程序性监督欠缺法律规定，实体性监督缺乏制度保障，监督的可操作性不强；再加之行政执法具有较强的专业性、广泛性和复杂性，在信息不对称的前提下，往往导致人大的监督有“山高水远”之嫌，无法及时有效的监督行政执法权的行使。
三是新闻舆论监督软化。由于行政机关执法信息的非透明化和媒体监督法律规定的欠缺，且媒体监督极易受到各方的阻力和干扰，使得该“第四种权力”的监督往往难以触及问题实质，监督实效不高。
四是人民群众监督的淡化。《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》在“加强对衔接工作的监督”中确立了公众参与监督制度：“完善行政执法与刑事司法衔接工作举报制度。县级以上地方人民政府、人民检察院和监察机关对行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送……的举报，要认真调查处理，并将调查处理结果告知实名举报人。……”但实践中，由于传统观念的影响，广大群众对与违法行政行为往往存在着“不敢监督、不愿监督、不善监督”的状况，此外，群众群体在法律保障、经济基础、政治地位、信息资源、人力成本等方面与行政机关之间力量不对称，且群众监督一般都是非常规性的、随机的，难以形成制度化、规范化的权力监督机制，等等这些因素导致了公众参与监督程度低，群众监督没有发挥应有的作用。
三、明确赋予检察机关对行政执法活动的法律监督权 通过立法途径，充实检察监督职能内容，使监督具有可操作性。“无以规矩，不以成方圆”，为实现监督的最终目的，检察机关需要从立法中获得更多实体内容和程序操作办法来充实其监督职能，明确监督者和被监督者在执法与监督过程中各自的权力、义务，充分做到有法可依虽然对于应当在行政执法过程适当引入检察监督的观点得到了大部分学者和实务界人士的认同，但是毕竟尚无法律对此作出明确规定，这也就使得检察机关对行政行为的监督终归有些“底气不足”。由此引发“多米诺骨牌效应”导致相应的配套监督机制和手段难以真正建立，检察监督权最终沦为“皇帝的新衣”。目前我们已经具备了适当恢复和重构检察机关的一般监督权的条件，因此建议在修改《人民检察院组织法》时赋予检察机关对行政执法机关向司法机关移交刑事案件进行监督的权力，同时，在修改《刑事诉讼法》时应增加行政机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的相关规定，使检察机关对行政执法行为的监督权真正成为一种法定权力固定下来。
行政执法检察监督应当是其中的一个重要制度，检察机关通过行使法律监督权，采取检察建议、支持起诉、行政执法备案、提起行政公诉等监督措施对行政执法实施法律监督。2012年《民事诉讼法》修改时，赋予检察机关民事检察监督证据调查权。《行政诉讼法》修改时应参照《民事诉讼法》的规定，赋予检察机关因履行行政监督职责需要，有向行政机关及其工作人员调查核实情况的权力。赋予检察机关对有关行政执法材料的调阅权。检察机关在行政执法监督中，有权调阅行政机关的执法卷宗、档案及其它与被监督行政行为有关的材料，以实现行政执法与刑事司法有效衔接。赋予行政检察建议一定的法律效力。检察建议的法律效力是对行政机关具有强制性约束力，是启动行政监督程序的强力保证。如赋予检察建议启动监督程序的效力、被监督对象对检察建议作出反馈的效力。以此增强行政检察建议的强制性和对被监督对象的约束力。
检察机关监督行政机关的执法行为，有利于维护政府形象，有利于保护国家、法人和公民的合法权益。对行政机关的违法执法行为就难以制止，难于追究，使行政违法行为继续对国家、对社会产生危害。检察机关对行政机关执法行为实行法律监督，不仅可以尽量避免行政执法行为的发生，有效防止某些行政违法行为无人过问的现象，还可以减少行政赔偿案件的数量，提高行政执法的质量，节约行政成本，这对于保护国家、法人、公民的合法权益，稳定社会政治和经济秩序，将产生积极的效果。
参考文献：
[1]谢佑平，燕星宇.我国检察权性质的复合式解读[J].人民检察，2012（09）.
[2]雷小政.往返流盼：检察机关一般监督权的考证与展望[J].法律科学（西北政法大学学报），2012（02）.
[3]王玄玮.行政权检察监督的法理分析和制度设计[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2011（04）.
[4]田凯.检察机关开展行政执法监督的理论分析与制度设计[J].人民检察，2006（21）.
[5]杨书文.检察建议基本问题研究[J].人民检察，2005（17）.
关键词：行政执法；监督检察；监督职能
中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，同时还强调“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权的行为，应该督促其纠正”。因此，充分发挥检察职能，依法开展对行政执法活动的监督，既是法律赋予检察机关的重要职责，也是十八届四中全会对检察职能的进一步明确和新的要求。行政权的检察监督符合法理，这是中国宪政模式下权力分工制约机制的应然内涵，是检察机关法律监督权能发展完善的必然结果，同时也是中华法系权力监督传统模式的延续传承。作为法律监督主体的检察机关应该发挥什么样的作用？检察机关可否利用法律监督职能对行政执法机关的执法活动进行监督？其监督的依据、监督的内容、监督的方式，以及在监督中所处的地位将如何？带着一连串的问题，笔者就如何运用检察权监督行政执法活动略陈管见。
一、当前我国行政执法及其监督工作的现状
《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》的相关条文明确规定，检察机关对法律执行中的一切违法行为都有权进行法律监督。为此，监督职能以法律的形式被赋予了人民检察院。法律授予检察机关的监督职能不仅是一项权力，而且还是一项义务。如果检察机关在法律的监督过程中不及时有效进行监督，甚至放任被监督对象的违法行为继续实施的，检察机关就是一种失职渎职行为，是应该被追究责任的。据此，检察机关作为法律监督机关，务必应当承担起履行好法律监督的职责。
目前，检察机关对行政权的监督仅仅限于行政犯罪，而对大多数行政违法行为没有监督权。相对于大量的行政违法行为，行政犯罪毕竟只占相当小的比例。因没有对违法行为进行监督的程序，事实上存在的职务犯罪，检察机关也难以发现，更不可能进入司法程序。客观而言，进入司法程序的被追究的职务犯罪只是职务犯罪的一部分。行政诉讼法虽规定了检察监督制度，但监督方式单一，监督手段有限，存在间接性、滞后性等缺陷。目前在国家制度层面的行政法制监督体系中，权力机关、人民法院、行政监督机关对行政执法的监督具有明显的局限性，不足以保障行政机关依法行政，只有发挥检察机关法律监督的功能和比较优势，扩大行政执法检察监督的范围，对一般行政违法行为和行政犯罪进行监督相结合，才能保障行政机关依法行政。在苏联以及现在的俄罗斯，检察机关的监督功能也主要是指其监督行政的功能。检察机关行使行政执法监督工作的内容空洞，可操作性不强。检察机关在行政执法监督过程中多是以检察建议的形式履行监督职能，若遇行政机关不理不问，付之高阁以对之，检察机关便只能“欣然”接受；四是行政执法机关接受被监督的意识不强。通常情形之下，某一个机关或个人是不会愿意主动接受他人的监督。个别行政执法人员徇私枉法、渎职失职充当不法利益的“保护伞”，加大了行政执法监督难度。在利益的驱使下，个别行政执法人员铤而走险，为违反国家法律的行政相对人充当保护伞。他们利用手中的各种权利掩饰不法行为，并通过多种方法开脱违法者的罪责，致使法律监督机关难以监督。
二、对行政执法行为实施监督的比较考察
应对行政执法机关怠于移送乃至不移送涉嫌犯罪案件的行为，重点就是要加大对行政执法行为的监督。从我国体制来看，对行政执法行为进行的监督主要有各级人大监督、政府内部监督、检察机关监督、新闻舆论监督、人民群众监督等，虽然监督主体和种类还算丰富，但实践中真正发挥出的作用却并不强大。
一是政府内部监督虚化。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》：“行政执法机关违反本规定，逾期不将案件移送公安机关的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送，……”，中办发《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中也有类似的条款。但是，出于部门利益或者地方保护主义等不相关因素考虑以及受陈腐观念的侵蚀，这种本应该最能直接起到监督作用的政府内部监督往往由于独立性不够而流于形式，“手心”监督“手背”，效果大打折扣。
二是各级人大监督弱化。关于人大监督的规定不全面，程序性监督欠缺法律规定，实体性监督缺乏制度保障，监督的可操作性不强；再加之行政执法具有较强的专业性、广泛性和复杂性，在信息不对称的前提下，往往导致人大的监督有“山高水远”之嫌，无法及时有效的监督行政执法权的行使。
三是新闻舆论监督软化。由于行政机关执法信息的非透明化和媒体监督法律规定的欠缺，且媒体监督极易受到各方的阻力和干扰，使得该“第四种权力”的监督往往难以触及问题实质，监督实效不高。
四是人民群众监督的淡化。《关于加强行政执法和刑事司法衔接工作的意见》在“加强对衔接工作的监督”中确立了公众参与监督制度：“完善行政执法与刑事司法衔接工作举报制度。县级以上地方人民政府、人民检察院和监察机关对行政执法机关应当移送涉嫌犯罪案件而不移送……的举报，要认真调查处理，并将调查处理结果告知实名举报人。……”但实践中，由于传统观念的影响，广大群众对与违法行政行为往往存在着“不敢监督、不愿监督、不善监督”的状况，此外，群众群体在法律保障、经济基础、政治地位、信息资源、人力成本等方面与行政机关之间力量不对称，且群众监督一般都是非常规性的、随机的，难以形成制度化、规范化的权力监督机制，等等这些因素导致了公众参与监督程度低，群众监督没有发挥应有的作用。
三、明确赋予检察机关对行政执法活动的法律监督权 通过立法途径，充实检察监督职能内容，使监督具有可操作性。“无以规矩，不以成方圆”，为实现监督的最终目的，检察机关需要从立法中获得更多实体内容和程序操作办法来充实其监督职能，明确监督者和被监督者在执法与监督过程中各自的权力、义务，充分做到有法可依虽然对于应当在行政执法过程适当引入检察监督的观点得到了大部分学者和实务界人士的认同，但是毕竟尚无法律对此作出明确规定，这也就使得检察机关对行政行为的监督终归有些“底气不足”。由此引发“多米诺骨牌效应”导致相应的配套监督机制和手段难以真正建立，检察监督权最终沦为“皇帝的新衣”。目前我们已经具备了适当恢复和重构检察机关的一般监督权的条件，因此建议在修改《人民检察院组织法》时赋予检察机关对行政执法机关向司法机关移交刑事案件进行监督的权力，同时，在修改《刑事诉讼法》时应增加行政机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的相关规定，使检察机关对行政执法行为的监督权真正成为一种法定权力固定下来。
行政执法检察监督应当是其中的一个重要制度，检察机关通过行使法律监督权，采取检察建议、支持起诉、行政执法备案、提起行政公诉等监督措施对行政执法实施法律监督。2012年《民事诉讼法》修改时，赋予检察机关民事检察监督证据调查权。《行政诉讼法》修改时应参照《民事诉讼法》的规定，赋予检察机关因履行行政监督职责需要，有向行政机关及其工作人员调查核实情况的权力。赋予检察机关对有关行政执法材料的调阅权。检察机关在行政执法监督中，有权调阅行政机关的执法卷宗、档案及其它与被监督行政行为有关的材料，以实现行政执法与刑事司法有效衔接。赋予行政检察建议一定的法律效力。检察建议的法律效力是对行政机关具有强制性约束力，是启动行政监督程序的强力保证。如赋予检察建议启动监督程序的效力、被监督对象对检察建议作出反馈的效力。以此增强行政检察建议的强制性和对被监督对象的约束力。
检察机关监督行政机关的执法行为，有利于维护政府形象，有利于保护国家、法人和公民的合法权益。对行政机关的违法执法行为就难以制止，难于追究，使行政违法行为继续对国家、对社会产生危害。检察机关对行政机关执法行为实行法律监督，不仅可以尽量避免行政执法行为的发生，有效防止某些行政违法行为无人过问的现象，还可以减少行政赔偿案件的数量，提高行政执法的质量，节约行政成本，这对于保护国家、法人、公民的合法权益，稳定社会政治和经济秩序，将产生积极的效果。
参考文献：
[1]谢佑平，燕星宇.我国检察权性质的复合式解读[J].人民检察，2012（09）.
[2]雷小政.往返流盼：检察机关一般监督权的考证与展望[J].法律科学（西北政法大学学报），2012（02）.
[3]王玄玮.行政权检察监督的法理分析和制度设计[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2011（04）.
[4]田凯.检察机关开展行政执法监督的理论分析与制度设计[J].人民检察，2006（21）.
[5]杨书文.检察建议基本问题研究[J].人民检察，2005（17）.