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公益诉讼的法律制度最早可追溯到古罗马时代。在罗马法中,以保护国家和社会公共利益为目的的诉讼为公益诉讼以保护个人利益为目的的诉讼为私益诉讼。近现代西方国家如美国法国等都建立了各具特点的公益诉讼制度。此种制度的实质特征主要有:1、公益诉讼的目的是维护国家和社会公共利益。2、公诉原告可以是与侵害后果无厉害关系的任何组织与个人。3、公益诉讼成立的前提可以是违法行为已经造成了现实的损害,也可以是尚未造成现实的损害但有损害发生的可能。可见,公益诉讼引入的是一种成本经济学原理。
一、公益诉讼的“外部性”经济学阐释
(一)经济学上的外部性及其内化
市场是资源配置的好方法。但市场也非十全十美,在许多情况下,市场也会出现失灵。市场失灵(Market failure),是指价格系统使社会产生了问题或者无法达成社会目标的情形。市场失灵产生于竞争的缺乏、外部性[1]、公共物品和收入不平等。
根据经济学的原理,在市场经济中,生产者考虑的是产品的成本和收益,消费者考虑的是购买的商品或劳务的效用和付出的价格。当生产者与消费者的供求实现平衡时,私人成本和私人利益是相等的。当生产者和消费者通过市场调节实现供求平等时,社会利益与社会成本相等,从社会角度看,从而得以实现资源配置最优化。但是,由于外部性的存在,社会成本要么大于社会收益,要么小于社会收益,资源配置无法达到最优。这就是市场失灵的表现。
在经济学上,解决外部性问题的方法被称为内化。
对于负外部性的内化,一般做法是由政府向引起负外部性的生产者征税(这种税收最初由英国经济学家庇古提出,故也称为庇古税),把引起负外部性的外部成本转给引起负外部性的生产者,从而使私人成本增加到与社会成本相等。
对于正外部性的内化,一般做法是由政府向引起正外部性的生产者给予补贴,把引起正外部性的外部收益转给引起正外部性的生产者,从而使私人收益增加到与社会收益相等。
(二)公益诉讼具有正外部性
公益诉讼的正外部性,即原告胜诉不仅会为本人带来收益,也会给第三方带来收益。
但是,公益诉讼的原告,尤其是私人原告(有别于国家机关和社会团体充当的原告)的诉讼却是明显不经济。一方面,诉讼本身的技术难度和社会压力会增加原告方的诉讼成本;另一方面,与高代价的诉讼成本相比,原告所获得的诉讼收益却明显偏低,有时甚至没有经济回报,而只有象征性的道义胜利(譬如时常发生的为一毛钱而发动的诉讼)。这种交易显然得不偿失,不符合市场经济中“经济人”的正常理性思维。因为“经济人”在决定自己的行为时会统筹考虑成本和收益,当成本大于收益时,正常的理性会使得行为回避。从单纯经济角度考虑,目前有关公益诉讼的做法是不值得提倡,甚至应予反对的。
诚然,公益诉讼在司法理论界和实务界已受到越来越大的重视,一些成功的案件(如文首的案例)也取得了积极的社会效应,但是,不可否认的是,这些诉讼由于得不到制度的保障和支持,在付出较高代价后却达不到应有的效果。长此以往,必将严重阻碍我国公益诉讼制度的正常发展。
任何一项合理的制度,必定内含合理的利益分配。为使我国的公益诉讼制度获得健康、正常发展,必须改变原告诉讼成本与收益严重不对称的状况,重新进行利益分配。对此,可根据经济学上有关正外部性内化的做法,一方面,尽量减少公益诉讼原告的诉讼成本;另一方面,适当增加其诉讼收益。
二、公益诉讼外部性的内化
(一)多元化公益诉讼原告方,降低诉讼成本
长期以来,我国公益诉讼一般只是私人以个人名义发动进行,没有得到国家和社会的实质性支持和呼应,由此导致诉讼成本偏高。为此,应拓展公益诉讼原告范围,摆脱私人原告“孤军奋战”的局面,将本来只由个人承担的成本变为更多的主体承担,以降低原告的诉讼成本。
立法的限制性规定是目前公益诉讼原告单一化的主要原因,现行《民事诉讼法》第108条规定,原告必须是与本案有“直接利害关系”的公民、法人和其他组织。所以,必须对该条规定予以修改,多元化公益诉讼原告方,降低公益诉讼的诉讼成本。
1、检察机关应对侵犯国家和社会普遍利益的民事行为加以追诉
《宪法》第129条规定:“中国人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,其基本职能是行使国家的检察权,以维护国家法制的统一和尊严。目前,我国检察机关有关检察权行使的主要形式是公诉权,对于侵犯国家和社会普遍利益的民事行为却未规定也应予以追诉。
检察机关对侵犯国家和社会普遍利益的民事行为予以追诉,不仅符合检察机关在诉讼中作为国家和社会普遍利益代表者的身份,也与其法律监督者的地位相一致;同时,由于公益诉讼的公益性,由其代表国家和社会提起诉讼,也可避免诉讼主体不确定或缺位时国家、社会利益遭受损害却得不到救济的尴尬处境。
同时,检察机关提起公益诉讼,也是司法权对行政权进行合理制约的具体体现。根据权力制约理论,“权力的分立与权力的制约是法治的支撑点”,权力制约不仅要求制约权力的滥用,而且还要制约权力的不作为。在当前,由于法制不健全和部门主义、地方保护主义作祟,行政权力在呈现出扩张、膨胀趋势的同时,也表现出萎缩的趋势:一部分有利可图的领域成为众多行政权力争相管辖的热点,而另一部分得罪人或对己无利的事(如对公益行为的管理)却无人愿管。因此,如果行政权力救济缺位,作为我国司法权的检察权,应作为最后的保障,直接以原告身份起诉,保障国家、社会普遍利益不受侵害。
2、特定社会团体和组织对侵犯特定群体的民事行为加以追诉
在社会化程度越来越高的今天,社会发展的一个重要趋势是越来越多的公共事务,逐渐由政府主导让度为社会主导,各社会团体的力量将越来越强。因此,对于诸多侵犯特定群体的公害行为可以由相应的社会团体和组织予以追诉。
目前,我国已经建立了许多全国性的或区域性、行业性的社团,法律等规范性文件也规定这些社团有保护其成员的义务,如《工会法》、《妇女权益保护法》和《消费者权益保护法》等都规定,工会、妇联、消协等有义务维护职工、妇女和消费者的合法权益,并有义务支持受害人提起诉讼。
但是,有关法律只是赋予这些组织以非诉讼主体的身份“支持”、“帮助”受害人起诉,与公益诉讼的要求有很大不同。这些社会团体不仅应维护单个或数个受害人的合法权益,而且应对其应维护的全部成员的合法权益予以维护,这就要求,社会团体在现行做法的基础上,主动发现侵害社会和特定群体利益的普遍性行为,直接以原告身份提起诉讼,或积极协助已起诉的私人原告直至裁判为止。
(二)给予原告“补贴”,增加诉讼收益
检察机关和社会团体依法提起公益诉讼,系其义务之所在,而私人提起公益诉讼并非其义务,为彰显该义举,鼓励该行为,应对私人原告给予“补贴”。
“补贴”应兼具物质性和精神性。
(1)物质“补贴”可借鉴告发人诉讼中有关做法,以标的额的一定比例对胜诉原告予以奖励;同时,设立公益诉讼基金等对私人原告予以支持,其来源可以是政府拨款、社会捐助、追缴侵害公众利益的行为所得等等。
具体“补贴”方式可以有:一是对已确定为公益诉讼的案件,以基金名义出资帮助原告聘请律师,法院也可免于或减少收取诉讼费用。二是在原告胜诉后,对于可明确计算出赔偿数额的案件,可依据赔偿额的一定比例给予奖励;对于无法明确计算赔偿数额的,或者不存在赔偿问题,而仅就某项规定请求废止的,可以基金名义对于私人原告给予一定奖励。但是,给予私人原告以奖励,应当以平衡其诉讼中的收益和成本为限,奖励额度不可过高,否则就会向公众发出错误信号,诱导公众“无事生非”,恣意起诉,浪费有限的诉讼资源。
(2)精神“补贴”主要是通过一定渠道,对原告的正当行为予以肯定,并舒缓原告可能面对的社会压力,使其全力投入诉讼中。
注释:
[1] 外部性(Externity),又称溢出效果或邻近效果,是指除了商品与服务的消费者和生产者之外的其他人不得不接受的成本或收益。
(上接第97页)
否则可将此材料一并移送人民法院,只有这样,法院在执行时有先行机关报的财产报告,就可以掌握犯罪人的财产线索,克服盲目性,做到诉讼经济,同时也使今后的执行有的放矢。
注释:
[1] 姜国旺.王晨.:《罚金刑:困境与出路》,载《人民司法》1999年第7期,第36页。
参考文献:
[1]陈建军.简论罚金刑中的几个问提.[J].当代法学,2001,(5).
[2]徐洋,黄英.罚金刑的立法缺陷及完善.[J].党政干部学刊.2001,(9).
[3]卢小毛.罚金刑的立法发展与缺陷.[J].江苏警管学院报,2003,(2).
[4]孙景仙.罚金刑制度论.[J].黑龙江省政法管理干部学院报.2004,(3).
[5]李建明.杨力.证据理论与诉讼实践[M].黑龙江人民出版社,2001.
[6]马克昌.比较刑法原理[M].武汉大学出版社,2002.
一、公益诉讼的“外部性”经济学阐释
(一)经济学上的外部性及其内化
市场是资源配置的好方法。但市场也非十全十美,在许多情况下,市场也会出现失灵。市场失灵(Market failure),是指价格系统使社会产生了问题或者无法达成社会目标的情形。市场失灵产生于竞争的缺乏、外部性[1]、公共物品和收入不平等。
根据经济学的原理,在市场经济中,生产者考虑的是产品的成本和收益,消费者考虑的是购买的商品或劳务的效用和付出的价格。当生产者与消费者的供求实现平衡时,私人成本和私人利益是相等的。当生产者和消费者通过市场调节实现供求平等时,社会利益与社会成本相等,从社会角度看,从而得以实现资源配置最优化。但是,由于外部性的存在,社会成本要么大于社会收益,要么小于社会收益,资源配置无法达到最优。这就是市场失灵的表现。
在经济学上,解决外部性问题的方法被称为内化。
对于负外部性的内化,一般做法是由政府向引起负外部性的生产者征税(这种税收最初由英国经济学家庇古提出,故也称为庇古税),把引起负外部性的外部成本转给引起负外部性的生产者,从而使私人成本增加到与社会成本相等。
对于正外部性的内化,一般做法是由政府向引起正外部性的生产者给予补贴,把引起正外部性的外部收益转给引起正外部性的生产者,从而使私人收益增加到与社会收益相等。
(二)公益诉讼具有正外部性
公益诉讼的正外部性,即原告胜诉不仅会为本人带来收益,也会给第三方带来收益。
但是,公益诉讼的原告,尤其是私人原告(有别于国家机关和社会团体充当的原告)的诉讼却是明显不经济。一方面,诉讼本身的技术难度和社会压力会增加原告方的诉讼成本;另一方面,与高代价的诉讼成本相比,原告所获得的诉讼收益却明显偏低,有时甚至没有经济回报,而只有象征性的道义胜利(譬如时常发生的为一毛钱而发动的诉讼)。这种交易显然得不偿失,不符合市场经济中“经济人”的正常理性思维。因为“经济人”在决定自己的行为时会统筹考虑成本和收益,当成本大于收益时,正常的理性会使得行为回避。从单纯经济角度考虑,目前有关公益诉讼的做法是不值得提倡,甚至应予反对的。
诚然,公益诉讼在司法理论界和实务界已受到越来越大的重视,一些成功的案件(如文首的案例)也取得了积极的社会效应,但是,不可否认的是,这些诉讼由于得不到制度的保障和支持,在付出较高代价后却达不到应有的效果。长此以往,必将严重阻碍我国公益诉讼制度的正常发展。
任何一项合理的制度,必定内含合理的利益分配。为使我国的公益诉讼制度获得健康、正常发展,必须改变原告诉讼成本与收益严重不对称的状况,重新进行利益分配。对此,可根据经济学上有关正外部性内化的做法,一方面,尽量减少公益诉讼原告的诉讼成本;另一方面,适当增加其诉讼收益。
二、公益诉讼外部性的内化
(一)多元化公益诉讼原告方,降低诉讼成本
长期以来,我国公益诉讼一般只是私人以个人名义发动进行,没有得到国家和社会的实质性支持和呼应,由此导致诉讼成本偏高。为此,应拓展公益诉讼原告范围,摆脱私人原告“孤军奋战”的局面,将本来只由个人承担的成本变为更多的主体承担,以降低原告的诉讼成本。
立法的限制性规定是目前公益诉讼原告单一化的主要原因,现行《民事诉讼法》第108条规定,原告必须是与本案有“直接利害关系”的公民、法人和其他组织。所以,必须对该条规定予以修改,多元化公益诉讼原告方,降低公益诉讼的诉讼成本。
1、检察机关应对侵犯国家和社会普遍利益的民事行为加以追诉
《宪法》第129条规定:“中国人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,其基本职能是行使国家的检察权,以维护国家法制的统一和尊严。目前,我国检察机关有关检察权行使的主要形式是公诉权,对于侵犯国家和社会普遍利益的民事行为却未规定也应予以追诉。
检察机关对侵犯国家和社会普遍利益的民事行为予以追诉,不仅符合检察机关在诉讼中作为国家和社会普遍利益代表者的身份,也与其法律监督者的地位相一致;同时,由于公益诉讼的公益性,由其代表国家和社会提起诉讼,也可避免诉讼主体不确定或缺位时国家、社会利益遭受损害却得不到救济的尴尬处境。
同时,检察机关提起公益诉讼,也是司法权对行政权进行合理制约的具体体现。根据权力制约理论,“权力的分立与权力的制约是法治的支撑点”,权力制约不仅要求制约权力的滥用,而且还要制约权力的不作为。在当前,由于法制不健全和部门主义、地方保护主义作祟,行政权力在呈现出扩张、膨胀趋势的同时,也表现出萎缩的趋势:一部分有利可图的领域成为众多行政权力争相管辖的热点,而另一部分得罪人或对己无利的事(如对公益行为的管理)却无人愿管。因此,如果行政权力救济缺位,作为我国司法权的检察权,应作为最后的保障,直接以原告身份起诉,保障国家、社会普遍利益不受侵害。
2、特定社会团体和组织对侵犯特定群体的民事行为加以追诉
在社会化程度越来越高的今天,社会发展的一个重要趋势是越来越多的公共事务,逐渐由政府主导让度为社会主导,各社会团体的力量将越来越强。因此,对于诸多侵犯特定群体的公害行为可以由相应的社会团体和组织予以追诉。
目前,我国已经建立了许多全国性的或区域性、行业性的社团,法律等规范性文件也规定这些社团有保护其成员的义务,如《工会法》、《妇女权益保护法》和《消费者权益保护法》等都规定,工会、妇联、消协等有义务维护职工、妇女和消费者的合法权益,并有义务支持受害人提起诉讼。
但是,有关法律只是赋予这些组织以非诉讼主体的身份“支持”、“帮助”受害人起诉,与公益诉讼的要求有很大不同。这些社会团体不仅应维护单个或数个受害人的合法权益,而且应对其应维护的全部成员的合法权益予以维护,这就要求,社会团体在现行做法的基础上,主动发现侵害社会和特定群体利益的普遍性行为,直接以原告身份提起诉讼,或积极协助已起诉的私人原告直至裁判为止。
(二)给予原告“补贴”,增加诉讼收益
检察机关和社会团体依法提起公益诉讼,系其义务之所在,而私人提起公益诉讼并非其义务,为彰显该义举,鼓励该行为,应对私人原告给予“补贴”。
“补贴”应兼具物质性和精神性。
(1)物质“补贴”可借鉴告发人诉讼中有关做法,以标的额的一定比例对胜诉原告予以奖励;同时,设立公益诉讼基金等对私人原告予以支持,其来源可以是政府拨款、社会捐助、追缴侵害公众利益的行为所得等等。
具体“补贴”方式可以有:一是对已确定为公益诉讼的案件,以基金名义出资帮助原告聘请律师,法院也可免于或减少收取诉讼费用。二是在原告胜诉后,对于可明确计算出赔偿数额的案件,可依据赔偿额的一定比例给予奖励;对于无法明确计算赔偿数额的,或者不存在赔偿问题,而仅就某项规定请求废止的,可以基金名义对于私人原告给予一定奖励。但是,给予私人原告以奖励,应当以平衡其诉讼中的收益和成本为限,奖励额度不可过高,否则就会向公众发出错误信号,诱导公众“无事生非”,恣意起诉,浪费有限的诉讼资源。
(2)精神“补贴”主要是通过一定渠道,对原告的正当行为予以肯定,并舒缓原告可能面对的社会压力,使其全力投入诉讼中。
注释:
[1] 外部性(Externity),又称溢出效果或邻近效果,是指除了商品与服务的消费者和生产者之外的其他人不得不接受的成本或收益。
(上接第97页)
否则可将此材料一并移送人民法院,只有这样,法院在执行时有先行机关报的财产报告,就可以掌握犯罪人的财产线索,克服盲目性,做到诉讼经济,同时也使今后的执行有的放矢。
注释:
[1] 姜国旺.王晨.:《罚金刑:困境与出路》,载《人民司法》1999年第7期,第36页。
参考文献:
[1]陈建军.简论罚金刑中的几个问提.[J].当代法学,2001,(5).
[2]徐洋,黄英.罚金刑的立法缺陷及完善.[J].党政干部学刊.2001,(9).
[3]卢小毛.罚金刑的立法发展与缺陷.[J].江苏警管学院报,2003,(2).
[4]孙景仙.罚金刑制度论.[J].黑龙江省政法管理干部学院报.2004,(3).
[5]李建明.杨力.证据理论与诉讼实践[M].黑龙江人民出版社,2001.
[6]马克昌.比较刑法原理[M].武汉大学出版社,2002.