论文部分内容阅读
[摘 要] 当前中国立法体制中，由国务院有关部委起草法律议案、全国人大及其常委会通过的占较大的比例，这种现象的存在破坏了法律的权威性和公正性。对此，我们应该通过规范立法体制、实现开门立法、提高人大代表议事能力、加强法律议案的审查和法律的备案等措施，改变这种现状。维护法制的公正和权威。
[关键词] 部门立法 规范立法体制
我国是社会主义民主国家，人民代表大会制度是我国最根本的政治制度，各级人民代表大会是我国各级政府的权力机关。宪法也把立法权赋予了人民代表大会，按照相关法律的规定，可以将我国立法程序分为以下几个步骤：法律的起草、法律草案的提出、法律草案的审议、法律草案的表决通过、法律的公布。立法法中没有对法律的起草作出规定，但实践中通常由议案的提案人或提案人所在的部门或工作机关起草；法律草案的提出主体和程序法律均有规定，立法法第十二、十三和二十四、二十五分别规定了向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出法律案的主体资格及相应程序；法律草案的审议和表决通过在立法法第十五至二十二及二十六至四十条进行了规定；立法法第二十三和四十一条规定了法律的公布。
一、部门立法
随着我国民主法制发展，我国立法程序不断规范化、立法质量在不断提高，出现了物权法草案向全社会征集意见建议，召开立法听证会；人民代表大会代表参政素质、立法意识不断提高，如有些代表自费聘请法律和专业助手。
但法律起草阶段中，草案大量由国务院各部委、直属的事业性单位起草，且起草过程中部门利益严重影响法律公正的状况普遍存在，这对我国法治建设产生很大不利影响。
在国务院提请全国人民代表大会起草的法律来说，一般起草哪部法律，就由交由哪个部门负责，比如公安部起草治安管理处罚条例，铁道部起草铁路法等。对于这种实质上由国务院各部委主导制定，而全国人大通过的法律的现象，就是我们通常所说的“部门立法”现象。
部门主导立法的结果就是“法律部门化”，因为主导立法的部门通常就是未来行使监管权力的部门，因而，在这些法律、行政法规和部门规章中，起草者为了监管部门设立了过多的管制权力，约束机制也非常薄弱；相反，对于被监管对象，则规定了太多义务，对于权利和利益遭受损害、尤其是遭受监管机构损害的个人和企业，也没有提供有效而及时的救济手段。
二、解决措施
解决中国当前部门立法中存在的问题，我们得充分借鉴国外立法经验，同时结合中国国情。配合中国民主政治体制改革，尤其是随着人民代表大会制度的不断完善，中国的立法一定会不断民主透明化。
（一）规范现行立法体制：
完善法律议案起草主体机制。我国立法议案制度规定目前存在着开口过窄的问题，从现行宪法和法律的规定上来看，有立法提案权的主体大致可分为两类。一类是国家机关立法议案，一类是代表立法议案。 这种制度设计的思路反映了宪法中所调整的国家和公民的基本关系，国家机关立法议案代表国家，代表立法议案则反映公民的意志。然而由于中国社会转型期第三部门的兴起，并开始寻求更多地独立参与国家权力的运行。同时，国家为了改革的顺利推进，也在寻求整合越来越自主的社会的新途径，试图将日益发展的第三部门纳入正常的制度体系。第三部门所包括的组织范围非常广大，大型的非政府组织、工会、共青团、妇联、非正式的自助团体以及为数众多的各种民间组织等都属于该范畴。 第三部门在中国的持续发展壮大，必然会打破原有的中国政府于公民关系的建构，最终在政府改革与社会肌体发育的动态进程中，在政府权力与公民权利之间形成一个新的平衡状态。第三部门中的各组织在表达利益诉求时同样需要制度上的依据，而在立法层面上就需要立法议案提案权属制度作出相应的开放，实践中的需要证明了这种开放是必要的。
完善立法程序：提倡开门立法，立法机构主要是全国人大及其常委会（也包括行使实质的法律草案起草权的国务院有关部委及其他机构）在立法过程中能够通过各种途径广泛的征集各方面的意见，其中特别包括利害相关人（被监管的企业和监管主体）的意见，专业意见（如专家学者等），也可以通过立法听证会等形式征求一般民众的意见。这一点在当前中国正在不断的完善中，全国人大常委会法制工作委员会分别就物权法、劳动合同法等两部关系重大的法律草案公布全社会征集意见。同时就个人所得税起征点进行立法听证。构建更加透明清晰公正化的立法体制仍是我们的奋斗目标。
（二）提高人大代表的议事和议案能力，加大普通民众的参与
限于我国人大代表选举制度等的影响，人大代表的政治专业、法律和文化素质参差不齐，较大多数代表素质较低。当前人大代表在参与国家立法的过程中，主要的作用集中于法律的审议，法律议案的提出真正属于极少数。人大代表的议案集中于个案性问题或执法类问题，同时很多代表提案内容不符合规范要求，只能按建议意见处理。因此提高人民代表议事和议案能力是迫在眉睫的。
我认为最关键的是实现人大代表专业化。在我国，除了常委会组成人员中的专职委员外，绝大多数的代表和常委会委员是非专业化的。我国的宪法和法律都不存在对人大代表专职的要求，这就意味着绝大多数的代表都具有双重的角色，一个是职业的角色，一个是代表的角色。由于职业上的责任制和各种约束机制，他们最主要的精力必然投入到自己的本职工作上， 分身乏术是重大障碍， 这事实上造成代表对代议事务的普遍陌生。代表们对立法的关注程度也大大低于对重大决策甚至个案监督。他们擅长于对国家或地方大政方针发表自己的看法，一些代表对某些案件可以保持长期的跟踪和关注，却很少会对立法活动保持持续的热情。即使代表拥有很多的时间，其有限的立法能力又是制约代表立法议案质量提升的“瓶颈”。代表的专业化要求其必须具备立法决策相关方面的专业理论知识。诚如密尔所言，“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。” 因此，如果不加强代表的立法专业能力，其立法议案水平将会继续受到很大的制约。
由于法律涉及到的是社会上每一个人的切身利益，尤其是全国人大及其常委会制定的法律更是如此。在这个过程中，听取各方面的意见对于制定完善切实可行的法律是尤为重要的。诚如美国宪法就是在辩论和妥协的基础上制定的。让公民积极主动地参与立法活动既有利于法律的完善，同时也是一种法治的宣传。在当前我国，最关键的是要有一套规范的制度使公民方便的参与立法中，这一方面就需要立法的公开，另外需要立法机关主动地向民众宣传。
（三）加强法律议案审查和法律的事后审查
国家机关立法议案主导立法格局的现状有其现实性基础，代表立法议案发挥实质作用的过程还很漫长。从立法的整体上来讲，如果立法的最初动议绝大程度上为国家机关所左右的话，在立法议案列入立法议程后，立法机关在审议阶段发挥其“政策形成能力”，以审议阶段的民意基础补充提案阶段民意基础的不足是事后矫正功能的发挥。
建立法律法规审查备案制度。对于在实践中出现的存在偏袒部门利益、侵犯公民利益的法律法规，要有一套专门的审查制度，由立法机关通过特定的程序予以撤消。
注释：
①蔡定剑《中国人大制度》，社会科学文献出版社，1992年版，第244页。
②中国新闻周刊，2005年3月7日。
③梁永存《全国人大及其常委会立法议案制度研究》，北大法律信息网。
④梁永存《全国人大及其常委会立法议案制度研究》，北大法律信息网。
[关键词] 部门立法 规范立法体制
我国是社会主义民主国家，人民代表大会制度是我国最根本的政治制度，各级人民代表大会是我国各级政府的权力机关。宪法也把立法权赋予了人民代表大会，按照相关法律的规定，可以将我国立法程序分为以下几个步骤：法律的起草、法律草案的提出、法律草案的审议、法律草案的表决通过、法律的公布。立法法中没有对法律的起草作出规定，但实践中通常由议案的提案人或提案人所在的部门或工作机关起草；法律草案的提出主体和程序法律均有规定，立法法第十二、十三和二十四、二十五分别规定了向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出法律案的主体资格及相应程序；法律草案的审议和表决通过在立法法第十五至二十二及二十六至四十条进行了规定；立法法第二十三和四十一条规定了法律的公布。
一、部门立法
随着我国民主法制发展，我国立法程序不断规范化、立法质量在不断提高，出现了物权法草案向全社会征集意见建议，召开立法听证会；人民代表大会代表参政素质、立法意识不断提高，如有些代表自费聘请法律和专业助手。
但法律起草阶段中，草案大量由国务院各部委、直属的事业性单位起草，且起草过程中部门利益严重影响法律公正的状况普遍存在，这对我国法治建设产生很大不利影响。
在国务院提请全国人民代表大会起草的法律来说，一般起草哪部法律，就由交由哪个部门负责，比如公安部起草治安管理处罚条例，铁道部起草铁路法等。对于这种实质上由国务院各部委主导制定，而全国人大通过的法律的现象，就是我们通常所说的“部门立法”现象。
部门主导立法的结果就是“法律部门化”，因为主导立法的部门通常就是未来行使监管权力的部门，因而，在这些法律、行政法规和部门规章中，起草者为了监管部门设立了过多的管制权力，约束机制也非常薄弱；相反，对于被监管对象，则规定了太多义务，对于权利和利益遭受损害、尤其是遭受监管机构损害的个人和企业，也没有提供有效而及时的救济手段。
二、解决措施
解决中国当前部门立法中存在的问题，我们得充分借鉴国外立法经验，同时结合中国国情。配合中国民主政治体制改革，尤其是随着人民代表大会制度的不断完善，中国的立法一定会不断民主透明化。
（一）规范现行立法体制：
完善法律议案起草主体机制。我国立法议案制度规定目前存在着开口过窄的问题，从现行宪法和法律的规定上来看，有立法提案权的主体大致可分为两类。一类是国家机关立法议案，一类是代表立法议案。 这种制度设计的思路反映了宪法中所调整的国家和公民的基本关系，国家机关立法议案代表国家，代表立法议案则反映公民的意志。然而由于中国社会转型期第三部门的兴起，并开始寻求更多地独立参与国家权力的运行。同时，国家为了改革的顺利推进，也在寻求整合越来越自主的社会的新途径，试图将日益发展的第三部门纳入正常的制度体系。第三部门所包括的组织范围非常广大，大型的非政府组织、工会、共青团、妇联、非正式的自助团体以及为数众多的各种民间组织等都属于该范畴。 第三部门在中国的持续发展壮大，必然会打破原有的中国政府于公民关系的建构，最终在政府改革与社会肌体发育的动态进程中，在政府权力与公民权利之间形成一个新的平衡状态。第三部门中的各组织在表达利益诉求时同样需要制度上的依据，而在立法层面上就需要立法议案提案权属制度作出相应的开放，实践中的需要证明了这种开放是必要的。
完善立法程序：提倡开门立法，立法机构主要是全国人大及其常委会（也包括行使实质的法律草案起草权的国务院有关部委及其他机构）在立法过程中能够通过各种途径广泛的征集各方面的意见，其中特别包括利害相关人（被监管的企业和监管主体）的意见，专业意见（如专家学者等），也可以通过立法听证会等形式征求一般民众的意见。这一点在当前中国正在不断的完善中，全国人大常委会法制工作委员会分别就物权法、劳动合同法等两部关系重大的法律草案公布全社会征集意见。同时就个人所得税起征点进行立法听证。构建更加透明清晰公正化的立法体制仍是我们的奋斗目标。
（二）提高人大代表的议事和议案能力，加大普通民众的参与
限于我国人大代表选举制度等的影响，人大代表的政治专业、法律和文化素质参差不齐，较大多数代表素质较低。当前人大代表在参与国家立法的过程中，主要的作用集中于法律的审议，法律议案的提出真正属于极少数。人大代表的议案集中于个案性问题或执法类问题，同时很多代表提案内容不符合规范要求，只能按建议意见处理。因此提高人民代表议事和议案能力是迫在眉睫的。
我认为最关键的是实现人大代表专业化。在我国，除了常委会组成人员中的专职委员外，绝大多数的代表和常委会委员是非专业化的。我国的宪法和法律都不存在对人大代表专职的要求，这就意味着绝大多数的代表都具有双重的角色，一个是职业的角色，一个是代表的角色。由于职业上的责任制和各种约束机制，他们最主要的精力必然投入到自己的本职工作上， 分身乏术是重大障碍， 这事实上造成代表对代议事务的普遍陌生。代表们对立法的关注程度也大大低于对重大决策甚至个案监督。他们擅长于对国家或地方大政方针发表自己的看法，一些代表对某些案件可以保持长期的跟踪和关注，却很少会对立法活动保持持续的热情。即使代表拥有很多的时间，其有限的立法能力又是制约代表立法议案质量提升的“瓶颈”。代表的专业化要求其必须具备立法决策相关方面的专业理论知识。诚如密尔所言，“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。” 因此，如果不加强代表的立法专业能力，其立法议案水平将会继续受到很大的制约。
由于法律涉及到的是社会上每一个人的切身利益，尤其是全国人大及其常委会制定的法律更是如此。在这个过程中，听取各方面的意见对于制定完善切实可行的法律是尤为重要的。诚如美国宪法就是在辩论和妥协的基础上制定的。让公民积极主动地参与立法活动既有利于法律的完善，同时也是一种法治的宣传。在当前我国，最关键的是要有一套规范的制度使公民方便的参与立法中，这一方面就需要立法的公开，另外需要立法机关主动地向民众宣传。
（三）加强法律议案审查和法律的事后审查
国家机关立法议案主导立法格局的现状有其现实性基础，代表立法议案发挥实质作用的过程还很漫长。从立法的整体上来讲，如果立法的最初动议绝大程度上为国家机关所左右的话，在立法议案列入立法议程后，立法机关在审议阶段发挥其“政策形成能力”，以审议阶段的民意基础补充提案阶段民意基础的不足是事后矫正功能的发挥。
建立法律法规审查备案制度。对于在实践中出现的存在偏袒部门利益、侵犯公民利益的法律法规，要有一套专门的审查制度，由立法机关通过特定的程序予以撤消。
注释：
①蔡定剑《中国人大制度》，社会科学文献出版社，1992年版，第244页。
②中国新闻周刊，2005年3月7日。
③梁永存《全国人大及其常委会立法议案制度研究》，北大法律信息网。
④梁永存《全国人大及其常委会立法议案制度研究》，北大法律信息网。