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摘要：2011年是“三公经费”公开元年，是政府信息公开历史上的又一里程碑。从对“三公经费”公开过程的解读，发现在公开过程中存在着降低政府公信力、部门转嫁“三公”费用、公众满意度低、为地方消极示范等隐形的行政成本。从公开“三公经费”事件可以看出我国在进行政府信息公开时存在着权力控制的行政文化、政府回应能力差、公开与否无明确界定等困境。
关键词：三公经费；政府信息公开；困境
中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-12-0-02
一、中央部委“三公经费”公布的路线图
“三公经费”是指财政拨款开支的，仅限于政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的费用，是在行政管理过程中产生的，为政府进行社会管理提供保障。
2011年3月23日国务院决定，于6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开。5月4日国务院要求，中央及地方财政预算公开将更加透明，覆盖面也更广，其中“三公经费”成为需重点公开的项目。由此，公开“三公经费”成为政府信息公开的里程碑。截至8月23日，94个部委陆续公布了本部门2010“三公经费”决算以及2011年“三公经费”预算。建国以来规模最大的一次“三公经费”公开接近尾声，但过程却一波三折，有诸多问题。
（—）公布时间不按时
按要求，各部委需在6月底公开三公经费，但截止8月23日，97个中央部委仅有科技部于4月14日公布经费预决算，占总数的1%。有93个部委未在6月公布，占96%，至今仍有外交部、国务院侨务办、国务院港澳事务办三个部门尚未公布，占3%。
（二）公布数据不详细
目前，只有审计署细化到每辆公车的费用，并有较详尽的解释，其他部门均缺少细节。同时所公布的数据没有详细的项目，无法看出数据的合理性和真实性。在已公布的数据中，极少提及本部门的职工数，因此无法核算人均消费的三公费用，无法对比各部门费用是否合理。
（三）公布标准不统一
已公布的2010年三公经费决算总额最高的为国家税务总局，最低的为国家信访局，两者经费相差2204.9倍。2011年的三公经费预算总额最高的仍为国家税务总局，最低的为国家扶贫办，两者经费相差1442倍。
经费差距之大客观上是各部门职能不一，工作重点各不同。但主观上是各部门“三公”经费统计口径不一样。财政部财政科学研究所所长贾康认为，各部门的人员数量不同，工作职能也不同，“三公”费用规模是大还是小，支出是高还是低，很难用一个标准去评判，让外界监督也就无从谈起。
二、“三公经费”不透明的隐形行政成本
（一）信息不透明使政府公信力下降
政府公信力是指社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断,它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反应,即民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等,与此相应的行为表现是民众是否自愿地配合政府的行政行为以减少政府的公共管理成本,从而提高政府行政效率。
政府公信力是政府进行社会管理和公共服务的一种权威和影响力，政府公信力高将使民众自愿配合政府的行政行为，从而减少政府的公共管理成本。反之，政府公信力低意味着公众不配合政府行政行为，从而增加行政成本，这种成本以一种隐形的形式存在，但却具有极大危险性。
1、信息模糊降低政府公信力
2011年中央各部委首次向社会公开“三公经费”，是我国政府信息公开的一大进步，但却并未公布各个部门的详细开支。如前所分析的，大部分的部委只有宏观数据，无微观说明，数据的模糊使公众一头雾水，虽然公开但并不透明，引起公众质疑。
2、公开延时再挫政府公信力
从公布时间来看，仅有一家提前公布数据，其余96个部委并未按国务院要求按时公开。中央部委的集体“迟到”对国务院政令权威是一种无形的打击，极大损害了政府公信力，凸显一些行政部门执行力差。缺乏行政问责，缺少惩罚制度是这一问题出现的深层原因。
3、回应性差又损政府公信力
回应性主要指政府对公民诉求回馈和反应的迅捷与充分程度。监督“三公经费”公开第一人的李劲松向多部委申请公开三公经费，各部委回应不一，引起公众的广泛关注。据报道，李劲松向国家几十个部委发出电子邮件，以公民身份提出申请，要求各部门公开“三公经费”，部分邮件因地址不对被退回，最后他收到13家中央部委及单位的回复。其中，国家发改委等3部门认为该数据不属于公开范畴，农业部等8个部门称马上公开。
《条例》的实施，已明确公民有权申请公开政务信息，而李劲松的案例表明，我国政府回应性仍然较弱。仅仅几个月后，当初回复不能公开的部门却又公布了相关信息，这对于政府公信力是极大的损害。
政府公信力的受损无法用金钱来衡量，是一种隐形的行政成本，这种成本对于执政至关重要，一旦隐形成本增加将极大地增加社会管理的难度。
（二）财政不透明使部门转嫁“三公”
财政透明是现代政府打造阳光政府的一个必要条件，尤其是公民纳税人意识逐渐觉醒的时代，公民迫切地想了解公共财政预算，政府消费明细。我国财政预算制度长期实行的基数预算法和不透明的财政预算使得权利腐败成为政府社会管理和公共服务的隐形成本之一。
“三公经费”是职务消费的一种，之所以引起公众的关注是因为三公消费是公权力与私权利的混合，界限模糊。“三公消费”不透明极其容易被公权力者私用，也容易被转嫁。
我国目前编制预算是同时采用两种方法编制两个账本，一个账本是按功能支出编制的，叫功能支出账本，就是目前各中央部门所公开的。另一本帐则是经济支出账本，按经济支出分类来编制，包括具体的支出明细，比如汽车、房租、培训等纳税人最需要了解的项目，这个成熟的账本编制，财政部了解，各部门自己了解，可是纳税人却没有机会了解。所以公开“三公经费”仍然暴露了我国财政不透明的问题。公共财政不透明使政府部门易转嫁消费，纳税者仍无从监督。
（三）公开数据引致公众满意度不高
公众满意度是政府公信力的构成因素里最直接显示政府公信力强弱的因素，基于委托代理的关系，政府作为为社会成员提供普遍服务的组织，公众委托政府进行社会管理和提供公共服务，公众满意度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。公众满意度高有利于政府进行行政管理，降低行政管理成本，反之将可能提高行政成本。
“三公经费”公开受到公众瞩目，公众意见经媒体整合后形成强大的舆论。以目前互动最广和传播最快的微博为例，截止2011年8月26日，输入“三公经费”进行话题查询，新浪有87905条微博，腾讯有110736条广播，搜狐有3954条微博。网民在微博中经过无数次的转播和互动对“三公经费”进行评论，在肯定“三公经费”首次亮相的同时，更多的网民提出了对公开程度、公开金额和公开细节等的广泛质疑，特别是所公布的数字离公众期望值较远，使公众满意度不高。
从微博到报纸、广播、电视等媒体，全社会形成了巨大的舆论，表达公众的质疑和诉求，以期通过舆论倒逼“三公经费”公开体制成熟。
（四）中央部委为地方政府消极示范
国务院要求，地方政府及其有关部门应该比照中央，公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政总预算和总决算，并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。相对于中央部委，地方由于监管和体制等原因，情况更加复杂。中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授认为，中央部门此次公开出现的口径不一、标准不同、内容不清、语焉不详的问题，值得地方政府注意。
三、从“三公经费”看政府信息公开困境
（一）权力控制的行政文化
行政文化是政府在行政管理和提供公共服务的过程中形成的，将影响政府进行行政管理。根据公共选择理论，政府部门也是经济人，政府的部门利益和官员的个人利益与公共利益是并存于行政过程中的，而政府赖以维持自身利益的重要手段之一，是对自己所掌握的信息进行垄断。信息垄断来至于缺少相应监督的权力控制。
中央部委“三公经费”公开过程中，未按时公开相关信息。在国务院、媒体及网民的广泛关注下，终于公布“三公经费”。但社会各界广泛质疑的经费金额、使用途径等的内容，相关部委也没有积极和详细的进行解释。
这反映了我国政府信息公开的困境，部门权力的控制凌驾于权利和责任之上。对于法治社会和透明政府来说，信息公开可以有效地对权力进行约束，但目前的困境是，权力控制大于法治。部门为部门利益和个人私利，可以选择不公开，既不会带来部门利益的损失也不会有行政责罚，机会成本很低。因此在政府信息公开的过程中，如何规避由权力控制所影响的行政文化是政府信息公开面临的一个难题。
（二）政府回应的水平有限
政府公开的信息应能经得起公民的质疑，如果公民存在疑问，政府应积极回应，满足公众知情权。公民知情权是公民的基本权利之一，也是公民参政的基本条件之一。《条例》的实施，对于提高公民的政治参与度是为有利的保障，同时，公民积极的政治参与能有效监督政府，防止腐败。
从普通公民杨劲松向中央部委发信申请公开“三公经费”以及网民紧追“三公经费”的舆论热潮来看，纳税人意识逐渐觉醒。与此相反的是政府回应能力弱，这是当前政府信息公开过程中的另一困境。在《条例》实施过程中，仍然存在着政府回应渠道不畅、回应态度消极、回应信息模糊等问题。
（三）公开与否的界限不明
政府回应性弱的一个深层次的原因是政府信息公开与否的界限不明。2011年中央部门“三公经费”公开过程中，仍有三个部门未公开。8月22日，外交部明确表示有关预算涉及国家秘密不公开本部门“三公经费”，这是本年度唯一一个明确表示不公开的中央部门。
长期以来，由于“不公开为原则，公开为例外”的惯性思维的存在，政治文化环境中已经形成了“不公开”惯例。而《条例》的实施，明确表示应以“公开为原则，不公开为例外”来处理政务信息。根据国家管理的需要，《保密法》等法律法规共同存在于法律体系中，从《条例》施行以来，最大的争议就是政务信息公开与否的界限不明，存在制度上的缺陷，这一制度缺陷也是众多不愿公开政务信息的政府部门的借口之一。此次中央部委“三公经费”公开过程中的案例再次证明制度的缺陷仍是政府信息公开的困境之一。
四、结语
当前，我国正努力构建透明政府和服务政府，政务信息公开是主要的特征。从中央部委公布“三公经费”这一事件可以解读我国政府信息公开过程中存在的种种问题。这些问题的存在将使公民的知情权无法得到具体的保障，有损政府公信力，不利于政府进行社会管理和提供公共服务。因此，正确认识和解决这些问题将是政府面临的挑战。政府将要面对日益成熟的公众越来越广泛的质疑，政府信息公开的日渐频繁化、正常化将是未来社会的主要特征之一。面对质疑，执政者必须学会倾听不同社会阶层的声音，必须学会冷静、理性地进行回应。满足公众的知情权，公开、透明的行政将是构建和谐社会的主要任务之一。
参考文献：
[1]钟声.“三公”改革应整体推动[J].新理财,2010,(6):73-74.
[2]林力.如何治理“三公”消费[J].管理观察,2009,(6):58-59.
[3]卢琳.走出我国政府信息公开的困境[J].行政论坛，2003,(7):38-39.
[4]邓晓兰主编.财政学[M].西安：西安交通大学出版社，2007.
关键词：三公经费；政府信息公开；困境
中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1009-0118（2011）-12-0-02
一、中央部委“三公经费”公布的路线图
“三公经费”是指财政拨款开支的，仅限于政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的费用，是在行政管理过程中产生的，为政府进行社会管理提供保障。
2011年3月23日国务院决定，于6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开。5月4日国务院要求，中央及地方财政预算公开将更加透明，覆盖面也更广，其中“三公经费”成为需重点公开的项目。由此，公开“三公经费”成为政府信息公开的里程碑。截至8月23日，94个部委陆续公布了本部门2010“三公经费”决算以及2011年“三公经费”预算。建国以来规模最大的一次“三公经费”公开接近尾声，但过程却一波三折，有诸多问题。
（—）公布时间不按时
按要求，各部委需在6月底公开三公经费，但截止8月23日，97个中央部委仅有科技部于4月14日公布经费预决算，占总数的1%。有93个部委未在6月公布，占96%，至今仍有外交部、国务院侨务办、国务院港澳事务办三个部门尚未公布，占3%。
（二）公布数据不详细
目前，只有审计署细化到每辆公车的费用，并有较详尽的解释，其他部门均缺少细节。同时所公布的数据没有详细的项目，无法看出数据的合理性和真实性。在已公布的数据中，极少提及本部门的职工数，因此无法核算人均消费的三公费用，无法对比各部门费用是否合理。
（三）公布标准不统一
已公布的2010年三公经费决算总额最高的为国家税务总局，最低的为国家信访局，两者经费相差2204.9倍。2011年的三公经费预算总额最高的仍为国家税务总局，最低的为国家扶贫办，两者经费相差1442倍。
经费差距之大客观上是各部门职能不一，工作重点各不同。但主观上是各部门“三公”经费统计口径不一样。财政部财政科学研究所所长贾康认为，各部门的人员数量不同，工作职能也不同，“三公”费用规模是大还是小，支出是高还是低，很难用一个标准去评判，让外界监督也就无从谈起。
二、“三公经费”不透明的隐形行政成本
（一）信息不透明使政府公信力下降
政府公信力是指社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断,它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反应,即民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等,与此相应的行为表现是民众是否自愿地配合政府的行政行为以减少政府的公共管理成本,从而提高政府行政效率。
政府公信力是政府进行社会管理和公共服务的一种权威和影响力，政府公信力高将使民众自愿配合政府的行政行为，从而减少政府的公共管理成本。反之，政府公信力低意味着公众不配合政府行政行为，从而增加行政成本，这种成本以一种隐形的形式存在，但却具有极大危险性。
1、信息模糊降低政府公信力
2011年中央各部委首次向社会公开“三公经费”，是我国政府信息公开的一大进步，但却并未公布各个部门的详细开支。如前所分析的，大部分的部委只有宏观数据，无微观说明，数据的模糊使公众一头雾水，虽然公开但并不透明，引起公众质疑。
2、公开延时再挫政府公信力
从公布时间来看，仅有一家提前公布数据，其余96个部委并未按国务院要求按时公开。中央部委的集体“迟到”对国务院政令权威是一种无形的打击，极大损害了政府公信力，凸显一些行政部门执行力差。缺乏行政问责，缺少惩罚制度是这一问题出现的深层原因。
3、回应性差又损政府公信力
回应性主要指政府对公民诉求回馈和反应的迅捷与充分程度。监督“三公经费”公开第一人的李劲松向多部委申请公开三公经费，各部委回应不一，引起公众的广泛关注。据报道，李劲松向国家几十个部委发出电子邮件，以公民身份提出申请，要求各部门公开“三公经费”，部分邮件因地址不对被退回，最后他收到13家中央部委及单位的回复。其中，国家发改委等3部门认为该数据不属于公开范畴，农业部等8个部门称马上公开。
《条例》的实施，已明确公民有权申请公开政务信息，而李劲松的案例表明，我国政府回应性仍然较弱。仅仅几个月后，当初回复不能公开的部门却又公布了相关信息，这对于政府公信力是极大的损害。
政府公信力的受损无法用金钱来衡量，是一种隐形的行政成本，这种成本对于执政至关重要，一旦隐形成本增加将极大地增加社会管理的难度。
（二）财政不透明使部门转嫁“三公”
财政透明是现代政府打造阳光政府的一个必要条件，尤其是公民纳税人意识逐渐觉醒的时代，公民迫切地想了解公共财政预算，政府消费明细。我国财政预算制度长期实行的基数预算法和不透明的财政预算使得权利腐败成为政府社会管理和公共服务的隐形成本之一。
“三公经费”是职务消费的一种，之所以引起公众的关注是因为三公消费是公权力与私权利的混合，界限模糊。“三公消费”不透明极其容易被公权力者私用，也容易被转嫁。
我国目前编制预算是同时采用两种方法编制两个账本，一个账本是按功能支出编制的，叫功能支出账本，就是目前各中央部门所公开的。另一本帐则是经济支出账本，按经济支出分类来编制，包括具体的支出明细，比如汽车、房租、培训等纳税人最需要了解的项目，这个成熟的账本编制，财政部了解，各部门自己了解，可是纳税人却没有机会了解。所以公开“三公经费”仍然暴露了我国财政不透明的问题。公共财政不透明使政府部门易转嫁消费，纳税者仍无从监督。
（三）公开数据引致公众满意度不高
公众满意度是政府公信力的构成因素里最直接显示政府公信力强弱的因素，基于委托代理的关系，政府作为为社会成员提供普遍服务的组织，公众委托政府进行社会管理和提供公共服务，公众满意度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。公众满意度高有利于政府进行行政管理，降低行政管理成本，反之将可能提高行政成本。
“三公经费”公开受到公众瞩目，公众意见经媒体整合后形成强大的舆论。以目前互动最广和传播最快的微博为例，截止2011年8月26日，输入“三公经费”进行话题查询，新浪有87905条微博，腾讯有110736条广播，搜狐有3954条微博。网民在微博中经过无数次的转播和互动对“三公经费”进行评论，在肯定“三公经费”首次亮相的同时，更多的网民提出了对公开程度、公开金额和公开细节等的广泛质疑，特别是所公布的数字离公众期望值较远，使公众满意度不高。
从微博到报纸、广播、电视等媒体，全社会形成了巨大的舆论，表达公众的质疑和诉求，以期通过舆论倒逼“三公经费”公开体制成熟。
（四）中央部委为地方政府消极示范
国务院要求，地方政府及其有关部门应该比照中央，公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政总预算和总决算，并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。相对于中央部委，地方由于监管和体制等原因，情况更加复杂。中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授认为，中央部门此次公开出现的口径不一、标准不同、内容不清、语焉不详的问题，值得地方政府注意。
三、从“三公经费”看政府信息公开困境
（一）权力控制的行政文化
行政文化是政府在行政管理和提供公共服务的过程中形成的，将影响政府进行行政管理。根据公共选择理论，政府部门也是经济人，政府的部门利益和官员的个人利益与公共利益是并存于行政过程中的，而政府赖以维持自身利益的重要手段之一，是对自己所掌握的信息进行垄断。信息垄断来至于缺少相应监督的权力控制。
中央部委“三公经费”公开过程中，未按时公开相关信息。在国务院、媒体及网民的广泛关注下，终于公布“三公经费”。但社会各界广泛质疑的经费金额、使用途径等的内容，相关部委也没有积极和详细的进行解释。
这反映了我国政府信息公开的困境，部门权力的控制凌驾于权利和责任之上。对于法治社会和透明政府来说，信息公开可以有效地对权力进行约束，但目前的困境是，权力控制大于法治。部门为部门利益和个人私利，可以选择不公开，既不会带来部门利益的损失也不会有行政责罚，机会成本很低。因此在政府信息公开的过程中，如何规避由权力控制所影响的行政文化是政府信息公开面临的一个难题。
（二）政府回应的水平有限
政府公开的信息应能经得起公民的质疑，如果公民存在疑问，政府应积极回应，满足公众知情权。公民知情权是公民的基本权利之一，也是公民参政的基本条件之一。《条例》的实施，对于提高公民的政治参与度是为有利的保障，同时，公民积极的政治参与能有效监督政府，防止腐败。
从普通公民杨劲松向中央部委发信申请公开“三公经费”以及网民紧追“三公经费”的舆论热潮来看，纳税人意识逐渐觉醒。与此相反的是政府回应能力弱，这是当前政府信息公开过程中的另一困境。在《条例》实施过程中，仍然存在着政府回应渠道不畅、回应态度消极、回应信息模糊等问题。
（三）公开与否的界限不明
政府回应性弱的一个深层次的原因是政府信息公开与否的界限不明。2011年中央部门“三公经费”公开过程中，仍有三个部门未公开。8月22日，外交部明确表示有关预算涉及国家秘密不公开本部门“三公经费”，这是本年度唯一一个明确表示不公开的中央部门。
长期以来，由于“不公开为原则，公开为例外”的惯性思维的存在，政治文化环境中已经形成了“不公开”惯例。而《条例》的实施，明确表示应以“公开为原则，不公开为例外”来处理政务信息。根据国家管理的需要，《保密法》等法律法规共同存在于法律体系中，从《条例》施行以来，最大的争议就是政务信息公开与否的界限不明，存在制度上的缺陷，这一制度缺陷也是众多不愿公开政务信息的政府部门的借口之一。此次中央部委“三公经费”公开过程中的案例再次证明制度的缺陷仍是政府信息公开的困境之一。
四、结语
当前，我国正努力构建透明政府和服务政府，政务信息公开是主要的特征。从中央部委公布“三公经费”这一事件可以解读我国政府信息公开过程中存在的种种问题。这些问题的存在将使公民的知情权无法得到具体的保障，有损政府公信力，不利于政府进行社会管理和提供公共服务。因此，正确认识和解决这些问题将是政府面临的挑战。政府将要面对日益成熟的公众越来越广泛的质疑，政府信息公开的日渐频繁化、正常化将是未来社会的主要特征之一。面对质疑，执政者必须学会倾听不同社会阶层的声音，必须学会冷静、理性地进行回应。满足公众的知情权，公开、透明的行政将是构建和谐社会的主要任务之一。
参考文献：
[1]钟声.“三公”改革应整体推动[J].新理财,2010,(6):73-74.
[2]林力.如何治理“三公”消费[J].管理观察,2009,(6):58-59.
[3]卢琳.走出我国政府信息公开的困境[J].行政论坛，2003,(7):38-39.
[4]邓晓兰主编.财政学[M].西安：西安交通大学出版社，2007.