论文部分内容阅读
一、引言
在处理重大伤亡事故时，相应政府部门在"稳定压倒一切"的执法理念下，利用其掌握的公共资源"慷慨解囊"[1]。政府部门的行为虽然解燃眉之急，但受害人往往不能得到及时，公平的赔偿金，另一方面因"政府买单"会造成纳税人承担企业责任。因此，要有效解决类似事故赔偿问题可以参考美国911善后工作中建立的补偿基金制度，融入立法、司法因素，建立重大事故受害者补偿基金。
二、美国911受害补偿基金制度概况
911事件发生后美国国会通过《航空运输安全与系统稳定法》（ATSSSA）目的是以政府贷款的形式保护几乎瘫痪的航空业和美国经济，并稳定民众信心[2]。该法规定了基金来自政府拨款和社会捐助，支付的顺序是先使用捐款再使用政府拨款。
1、911补偿基金的执行主体
美国司法部任命"特别长官"（special master）负责基金执行，管理补偿项目，发布所有关于基金管理的程序和实体规则，雇佣并监督受理请求的官员以及其他管理人员。特别长官对司法部负责，并在《航空运输安全与系统稳定法》制定后90日内会同司法部长公布行政规章、听证程序以及实施情况。
2、申请911补偿基金步骤
《航空运输安全与系统稳定法》对基金申请和审查做了细致的规定，并在各个环节设定时限。该基金面向"911" 死亡或受伤者的亲属支付的补偿金，申请人可以上网或书面登记，只需提供姓名、地址和邮件等简单信息。一个月后申请人提交证明，经审核后主管部门将会让申请人填写申请表。特别长官在申请提出120天内进行审查，做出决定，并按照侵权行为的赔偿标准和赔偿计算方式进行结算，书面通知申请人。该决定是终局的，不再接受司法审查。特别长官做出赔偿决定的20日内支付补偿金[2]。设立补偿基金是希望受害者通过基金渠道寻求救济，而避免诉讼。因此申请一旦提出，申请人就放弃了诉讼方式求偿[3]。
3、基金特点
911基金的设立在崇尚诉讼的美国是一次史无前例的尝试，它提供给受害者两种选择：一是接受基金赔偿，放弃对航空公司等相关企业的诉讼；二是不接受基金赔偿，直接诉讼。这种选择权使得公权力对航空业与受害者的保护之间达到了某种平衡，聪明的美国人面对巨额的律师费和漫长的庭审时当然更愿意选择高效的基金赔偿。
911补偿基金是私法救济向公法渗透的经典例子，在解决效率与公平的问题上有独特的优势，因为它既不同于一般的行政行为，又不受司法程序繁琐而严格的约束，它以迅速高效的申请和审查程序稳定了人心。
在程序正义与实质正义之间它更偏向实质正义，基金对来自保险等来源的补偿进行抵消，也就是不会让受害者吃亏也不能让其牟利。而与普通的补偿制度相比，基金本身不设定金额限制[4]。911基金建立之后大概97%的人选择了基金赔偿，只有3%的人选择诉讼，选择诉讼的人最终通过和解解决问题，补偿基金实现了良好的社会效果。
三、我国建立受害者基金的必要性
我国长期以来采用的以行政救济为主导的救济模式虽然颇具效率，但其公平性常常被人忽视[5]。尤其在政企不分的情况下，政府承担企业责任，其行政行为本身的透明度值得重视，因此单靠行政方式已经不能全面解决公共資源的分配，对肇事企业的追偿，受害者救济等问题。
有学者提出向一些西方国家学习，通过加大保险业的业务范围，将损害赔偿的归到保险公司的管理下进行[6]。但我国的保险业并不想西方保险业那样发达，重大事故损害程度和发生概率很难估算，大多数保险公司采取较为谨慎的行为。因此中国保险业的现状难当此重任。
四、补偿基金的引入
基于我国重大事故的多发性和目前解决机制的缺陷，建立重大事故受害者补偿基金制度大势所趋。
（一）基金来源
911补偿基金旨在保护航空业，而我国目前的重大事故多是企业本身过错造成的，政府买单势必造成企业责任心冷漠，因此基金应该追加企业责任金。但补偿的巨额性和紧迫性使得某些企业一时不能筹集足额赔款，这时政府拨款可先行垫付。由此我国基金筹款应包括责任人赔付、政府财政拨款、社会捐助。偿付顺序首先为责任人赔付和保险理赔金，其次是社会捐助，政府拨款作最终补偿。
（二）管理主体
管理该基金的主体由政府组织，接受申请人，人大代表和事故管辖地法院的监督。原因：首先，行政主导是我国公权力的一大特点，政府的号召力比人大和司法部门大，效率最高，而且基金部分来源是政府拨款，政府有义务负责基金合法运作。其次，在中央政府和地方政府之间，基金由中央政府运作更为合适，这是因为重大事故的影响范围较广，往往对某个行业的发展或者某些地区的经济社会安全造成影响。地方政府处理不在本辖区的事务力不从心，因此赔偿基金应设在部级单位或由国务院直属管理。
（三）补偿范围和基本步骤
基金设立之后，受害者可以向基金管理着提出赔偿申请，管理者应尽快对申请人进行资格审查，这是初步审查，属于形式审查。申请人对初审不服的可以复议或者诉讼。如果申请人符合赔偿条件，管理人可直接对申请人实际损害进行审查，这是复审查，属于实质审查，复审后按照法定的计算标准进行偿付。当然申请人可以选择诉讼或补偿基金，但选择补偿基金后应放弃诉讼索赔。
五、建立补偿基金辅助制度
建立补偿基金后还需要相应的辅助机制。笔者归纳了两点：
（一）立法辅助。我国的诉讼法和侵权责任赔偿法对基金建立有理论上的指导意义，但具体到基金运行，则需要全国人大制定或完善相关法律，解决重大事故的认定问题，赔偿归责原则适用问题，赔偿计算方法并将申请步骤法律化。
（二）司法辅助。行政主导往往重效率轻正义，建立补偿基金的目的之一就是能让效率和正义的天平尽可能不倾斜。因此，对基金运行的司法监督还是必须的。在司法监督的同时，司法机关也应该提供适当帮助，如尽快解决不接受基金赔偿受害人诉讼问题，为基金运行提供司法建议等。
参考文献：
[1] 张新宝，大规模侵权赔偿基金：社会管理创新的一个思路，光明日报，2011年9月29日第015版
[2]Elizabeth Berkowitz，The Problematic Role of the Special Master：Undermining the Legitimacy of the 911 Victim Compensation Fund,24 Yale Law and Policy Review 1,2006
[3] Gillian K.Hadfield，The September 11th Victim Compensation Fund "An Unprecedented Experiment in American Democracy" University of Southern California Law School Los Angeles,CA90089-0071
[4]George L. Priest，The Problematic Structure of the September 11th Victim Compensation Fund,53DePaul Law Review527(2003)
[5]胡震宇，大规模侵权损害赔偿基金制度设计的思考，法学论丛，总第455期2011
[6]孙绍聘，《中国救灾制度研究》，商务印书馆，2004年
作者简介：宋辉，上海大学法学院 2009级法律硕士。
在处理重大伤亡事故时，相应政府部门在"稳定压倒一切"的执法理念下，利用其掌握的公共资源"慷慨解囊"[1]。政府部门的行为虽然解燃眉之急，但受害人往往不能得到及时，公平的赔偿金，另一方面因"政府买单"会造成纳税人承担企业责任。因此，要有效解决类似事故赔偿问题可以参考美国911善后工作中建立的补偿基金制度，融入立法、司法因素，建立重大事故受害者补偿基金。
二、美国911受害补偿基金制度概况
911事件发生后美国国会通过《航空运输安全与系统稳定法》（ATSSSA）目的是以政府贷款的形式保护几乎瘫痪的航空业和美国经济，并稳定民众信心[2]。该法规定了基金来自政府拨款和社会捐助，支付的顺序是先使用捐款再使用政府拨款。
1、911补偿基金的执行主体
美国司法部任命"特别长官"（special master）负责基金执行，管理补偿项目，发布所有关于基金管理的程序和实体规则，雇佣并监督受理请求的官员以及其他管理人员。特别长官对司法部负责，并在《航空运输安全与系统稳定法》制定后90日内会同司法部长公布行政规章、听证程序以及实施情况。
2、申请911补偿基金步骤
《航空运输安全与系统稳定法》对基金申请和审查做了细致的规定，并在各个环节设定时限。该基金面向"911" 死亡或受伤者的亲属支付的补偿金，申请人可以上网或书面登记，只需提供姓名、地址和邮件等简单信息。一个月后申请人提交证明，经审核后主管部门将会让申请人填写申请表。特别长官在申请提出120天内进行审查，做出决定，并按照侵权行为的赔偿标准和赔偿计算方式进行结算，书面通知申请人。该决定是终局的，不再接受司法审查。特别长官做出赔偿决定的20日内支付补偿金[2]。设立补偿基金是希望受害者通过基金渠道寻求救济，而避免诉讼。因此申请一旦提出，申请人就放弃了诉讼方式求偿[3]。
3、基金特点
911基金的设立在崇尚诉讼的美国是一次史无前例的尝试，它提供给受害者两种选择：一是接受基金赔偿，放弃对航空公司等相关企业的诉讼；二是不接受基金赔偿，直接诉讼。这种选择权使得公权力对航空业与受害者的保护之间达到了某种平衡，聪明的美国人面对巨额的律师费和漫长的庭审时当然更愿意选择高效的基金赔偿。
911补偿基金是私法救济向公法渗透的经典例子，在解决效率与公平的问题上有独特的优势，因为它既不同于一般的行政行为，又不受司法程序繁琐而严格的约束，它以迅速高效的申请和审查程序稳定了人心。
在程序正义与实质正义之间它更偏向实质正义，基金对来自保险等来源的补偿进行抵消，也就是不会让受害者吃亏也不能让其牟利。而与普通的补偿制度相比，基金本身不设定金额限制[4]。911基金建立之后大概97%的人选择了基金赔偿，只有3%的人选择诉讼，选择诉讼的人最终通过和解解决问题，补偿基金实现了良好的社会效果。
三、我国建立受害者基金的必要性
我国长期以来采用的以行政救济为主导的救济模式虽然颇具效率，但其公平性常常被人忽视[5]。尤其在政企不分的情况下，政府承担企业责任，其行政行为本身的透明度值得重视，因此单靠行政方式已经不能全面解决公共資源的分配，对肇事企业的追偿，受害者救济等问题。
有学者提出向一些西方国家学习，通过加大保险业的业务范围，将损害赔偿的归到保险公司的管理下进行[6]。但我国的保险业并不想西方保险业那样发达，重大事故损害程度和发生概率很难估算，大多数保险公司采取较为谨慎的行为。因此中国保险业的现状难当此重任。
四、补偿基金的引入
基于我国重大事故的多发性和目前解决机制的缺陷，建立重大事故受害者补偿基金制度大势所趋。
（一）基金来源
911补偿基金旨在保护航空业，而我国目前的重大事故多是企业本身过错造成的，政府买单势必造成企业责任心冷漠，因此基金应该追加企业责任金。但补偿的巨额性和紧迫性使得某些企业一时不能筹集足额赔款，这时政府拨款可先行垫付。由此我国基金筹款应包括责任人赔付、政府财政拨款、社会捐助。偿付顺序首先为责任人赔付和保险理赔金，其次是社会捐助，政府拨款作最终补偿。
（二）管理主体
管理该基金的主体由政府组织，接受申请人，人大代表和事故管辖地法院的监督。原因：首先，行政主导是我国公权力的一大特点，政府的号召力比人大和司法部门大，效率最高，而且基金部分来源是政府拨款，政府有义务负责基金合法运作。其次，在中央政府和地方政府之间，基金由中央政府运作更为合适，这是因为重大事故的影响范围较广，往往对某个行业的发展或者某些地区的经济社会安全造成影响。地方政府处理不在本辖区的事务力不从心，因此赔偿基金应设在部级单位或由国务院直属管理。
（三）补偿范围和基本步骤
基金设立之后，受害者可以向基金管理着提出赔偿申请，管理者应尽快对申请人进行资格审查，这是初步审查，属于形式审查。申请人对初审不服的可以复议或者诉讼。如果申请人符合赔偿条件，管理人可直接对申请人实际损害进行审查，这是复审查，属于实质审查，复审后按照法定的计算标准进行偿付。当然申请人可以选择诉讼或补偿基金，但选择补偿基金后应放弃诉讼索赔。
五、建立补偿基金辅助制度
建立补偿基金后还需要相应的辅助机制。笔者归纳了两点：
（一）立法辅助。我国的诉讼法和侵权责任赔偿法对基金建立有理论上的指导意义，但具体到基金运行，则需要全国人大制定或完善相关法律，解决重大事故的认定问题，赔偿归责原则适用问题，赔偿计算方法并将申请步骤法律化。
（二）司法辅助。行政主导往往重效率轻正义，建立补偿基金的目的之一就是能让效率和正义的天平尽可能不倾斜。因此，对基金运行的司法监督还是必须的。在司法监督的同时，司法机关也应该提供适当帮助，如尽快解决不接受基金赔偿受害人诉讼问题，为基金运行提供司法建议等。
参考文献：
[1] 张新宝，大规模侵权赔偿基金：社会管理创新的一个思路，光明日报，2011年9月29日第015版
[2]Elizabeth Berkowitz，The Problematic Role of the Special Master：Undermining the Legitimacy of the 911 Victim Compensation Fund,24 Yale Law and Policy Review 1,2006
[3] Gillian K.Hadfield，The September 11th Victim Compensation Fund "An Unprecedented Experiment in American Democracy" University of Southern California Law School Los Angeles,CA90089-0071
[4]George L. Priest，The Problematic Structure of the September 11th Victim Compensation Fund,53DePaul Law Review527(2003)
[5]胡震宇，大规模侵权损害赔偿基金制度设计的思考，法学论丛，总第455期2011
[6]孙绍聘，《中国救灾制度研究》，商务印书馆，2004年
作者简介：宋辉，上海大学法学院 2009级法律硕士。