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内容摘要 国有企业员工持股计划正伴随国有企业改革步伐的稳健推进而不断深化。然而，实践中，员工持股计划的激励机制并未得到有效发挥，究其原因在于持股员工权益得不到有效保障，导致员工持股积极性降低。文章分析影响持股员工权益实现的具体困境，从自愿、民主、公正、公开的原则出发，建议在扩宽员工持股的实施范围、明确持股会的独立民事主体资格、避免内部人控制、建立灵活的退出机制4个方面加强对持股员工权益的保障。
关键词 国有企业 混合所有制改制 员工持股
1 问题的提出
如今员工参股、持股应成为国企改革的一个重要方向。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”;之后，2015年8月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和2016年8月出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（以下简称《试点意见》），为国有混合所有制企业员工持股明确了改革思路和具体方式;随后，各省市国资委也纷纷发布了各省市国有控股混合所有制企业开展员工持股的试行意见;2018年12月举行的中央经济工作会议又强调“要加快国资国企改革”“积极推进混合所有制改革”。开展国有企业员工持股试点，是深化改革的一项重要举措，开展员工参股持股规范有序开展员工持股，有利于企业建立利益共享、风险共担、激励约束的长效机制，形成员工与企业的利益共同体[1]， 有利于吸引和留住人才，充分调动员工的积极性和主动性，有利于进一步优化企业股权结构，完善公司治理。但在实践中，普遍存在员工权益保障缺失的现象，致使国有企业混改活力缺失，背离了激发企业发展活力的初衷。
2 国企混改背景下员工持股权益保障的现实困境
纵览员工持股在我国三十余年的发展过程，从其产生伊始就伴随着质疑，实践中更可谓一波三折，经历了萌芽初期的探索到进一步规范，再至其被管理层收购制度取代，再到当下的重启，现今还存在诸多现实困难，表现在以下方面。
2.1 员工持股的主体范围较窄
《试点意见》规定：“参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同”。持股员工范围从以前的管理层持股变为“管理层+业务骨干+科研人员”持股，范围虽有所扩大，但仍然排斥大多数普通员工。国有企业改制中引入员工持股就是为了充分调动员工的积极性，留住企业人才，发挥员工参与管理的积极性，扩大员工的话语权。要实现这一目标，需要采取普惠的方式，让更多普通员工参与其中，少数精英员工参股持股无法达成上述目标，加上公司法中持股员工权益保障的缺陷，使员工股东的权益很难得到有效保障。
2.2 员工持股会的独立民事主体资格未明确
《试点意见》指出的员工持股方式有3种：个人直接持股、持股会持股及外部转持股。当前，我国需要进行混合所有制改制的国有企业基本为大中型企业，企业员工较多，因此，参与员工持股计划的员工人数一般都很多，自然人直接持股事实上不可能成为主流形式。外部转持股是由有持股意愿的员工成立一个公司，由公司代员工对国有企业持股，员工间接享有国有企业的股权，但该形式涉及双重纳税问题，减少了员工的积极性和效益性。持股会形式是指由持股员工资源建立一个持股会，委托该持股会对他们所享有的股权进行集中管理。相对于自然人直接持股与外部转持股，持股会持股既能解决持股员工数量较多问题，又能满足持股员工降低税收的需求，似乎是3种持股类型中更优的选择。但是，目前我国公司法对持股会的性質、地位尚无明确规定，致使持股会在行使股东权利、履行股东义务、诉讼主体资格等方面存在实践困难和障碍。
2.3 需关注企业内部管理机制建设问题
多数国有企业内部都存在内部人控制、信息不透明，小股东的权益难保障等问题。以往员工持股实践的失败除了员工持股计划本身不够成熟外，更重要的原因是国有企业的主管机关——国资委及相关部门严格把控着对国有企业的管理，或多或少地干预或者控制着企业决策，最典型的是管理层的选聘、任命、考核等都是由政府及其职能部门决定。要充分实现员工持股计划的激励效应，保障持股员工的合法权益，需要关注企业内部管理机制建设问题，改变内部人控制现象。
2.4缺乏员工持股计划的回购机制
进退自由的持股制度所具有的吸引力要远远大于只进不退或进易退难的持股制度。如果要达到让员工参股以激励其工作迸发积极性和主动性目的，必须保证员工股具有进退自由的权利，能够按照员工意愿进行处置[2]。《试点意见》规定“持股员工因辞职、调离、退休、死亡或被解雇等原因离开本公司的，应在12个月内将所持股份进行内部转让。转让给持股平台、符合条件的员工或非公有资本股东的，转让价格由双方协商确定;转让给国有股东的，转让价格不得高于上一年度经审计的每股净资产值。国有控股上市公司员工转让股份按证券监管有关规定办理”。但该规定中未明确规定哪些非公有资本股东属于“符合条件的非公有资本股东”，也未对回购员工股权的持股平台的资金来源作出相关规定，缺乏具体的回购机制。
3 国企混改背景下员工持股全力保障的进路构建
员工持股制度的完善直接关乎能否有效发挥其激励作用和保障权益效用，针对上述困境，笔者认为从以下几个方面加强我国员工持股权益的保障不失为一种可行的现实选择。
3.1 遵循自愿、民主、公正、公开的原则
首先，在员工持股计划的设计和实施中，应遵循民主、公开和公正的基本原则。①员工持股计划的方案设计要充分征求广大员工的意见。②根据普通员工和高级管理人员不同的贡献设计不同的分配方式和分配比例，这种相对公平，是为了保证绝对公平。同时，为了防止员工持股计划沦为公司高级管理人员变相侵占国有资产的幌子。其次，员工持股计划作为兼具投资性质的员工福利，不能够保证收益，存在一定的风险性，无论企业和员工处于何种目的发起员工持股计划，都需要在信息充分披露、尊重员工自主意愿的基础上开展，企业应向员工宣传持股计划，以及股权退出、转让、权益保护等法律制度和本企业规章制度。最后，员工持股计划要及时向外界公众披露。有效的信息披露制度，既是对国家、企业、社会公众及投资人等利益相关者负责，也是一种社会监督。 3.2 扩宽员工持股的实施范围
首先，合理界定出人员范围，是建立有效激励约束机制的内在要求，也是有效实施员工持股的必要条件。为有效保障持股员工的话语权，在国有企业员工持股计划的设立过程中，在维持国有股的控股地位的前提下，应逐步扩大员工持股比例，尽量不出现员工控股的现象。其次，尽可能扩大参股员工的范围，特别是吸收普通职工参与。如果员工持股仅仅针对少数管理人员及业务骨干层，其激励范围有限;同时从人的逐利本性来看，在进行公司决策时骨干员工通常会选择对自己有利的方式，置公司与其他员工利益于不顾，吸收普通员工参与，不仅有利于激发制度本身的活力，也更有利于保障员工的权益，增强企业与员工的联系。最后，在扩宽员工持股范围的同时，需要有激励不等于福利的意识，要避免出现全员持股的现象，同时参考要参考企业的行业性质及所处的市场竞争状况，合理确定员工持股范围。
3.3 明确持股会的独立民事主体资格
目前，持股会独立民事主体资格地位并不明确，但笔者认为，持股会独立民事主体资格理论上不存在障碍，关键时具体实施上的细节。①正如有学者指出的，“在理论界，法布里求斯提出‘相对权利能力理论’，其核心是：应承认更多元的主体设计，使用更加具体的权利能力概念，使不同主体享有不同程度的权利能力。民事主体的范围不是由法律先验地确定，而是由法律对已存在的人和组织以一定标准筛选的结果”[3]。 从实践情况看，2000年以前，一些实行企业员工持股试点的地方便将持股会规定为法人。《民法总则》规定了自然人、法人、非法人组织三类民事主体，由此可见，赋予持股会民事主体地位，在法理上和法律规定上都没有障碍。②“自然人以人的身份而当然取得权利能力即主体资格，而组织只有在符合法律规定的条件时才能成为民事主体” [5]。持股会需取得登记才能最终取得民事主体地位，但需要法律明确承认持股会的民事主体地位，并統一规定持股会的设立登记程序。
3.4 避免内部人控制
在员工持股计划中要重视企业内部的制约与监督，建立内部监控制度，让员工股权真正落到实处。除发挥好员工代表大会及监事会的作用外，还需要建立内部控制的外力救济机制，特别是司法救济问题，例如，对于外部转持股公司或者员工代表大会作出的非代表全体参股员工的违法、违章的决议，应作为无效决议处理;解除董事的职权或判定其作出某种特定行为;判令实施内部控制行为人的相关人员承担损害赔偿责任”[5]。这些制度监督制约机制，可以有效避免内部人控制现象发生，如持股会和外部转持股的公司中被少数股权占多数的员工控制。
3.5 建立灵活的退出机制
员工持股能自由进出是持股员工的一项基本权利。合理的退出机制能够有效避免企业直接向员工输送利益，同时也能防止股权固化、僵化，影响员工持股计划的激烈效果。①员工持股退出采取自由转让方式的，应充分尊重员工意愿，由转让方与受让方充分协商价格及转让方式，企业积极配合完成转让;②采取企业回购方式的，要引入中介机构，对转让股权进行估价，确定合理回购价格，可以借鉴深圳市的有效经验，在国企员工持股改革试点中，设立备用金制度，用于购买职工所持股份。总之，进退自由、规范、有序的工持股计划才能有效能够降低员工股东承担的风险，保障员工股东权益，减少纠纷的发生。
4 结语
员工持股计划作为国有企业新一轮改革的突破口，如何通过员工持股计划实现国有企业吸引人才、留住人才、激励人才、提升业绩才是改革的关键所在，笔者提出的问题及完善建议，以期对我国国企员工持股计划的有效实施提供一点参考价值。而除了持股员工权益保障，自上而下的顶层制度设计、规范的操作流程、有针对性的优惠政策等也对持股计划的实施效果有着重大影响，仍需进一步研究完善。
（作者系普洱学院政法学院 副教授）
【参考文献】
[1] 徐永前.员工持股、股权激励与主协调律师制度[M].北京：法律出版社，20016.
[2] 黄山.国有企业混改背景下员工持股的法律激励[J].中国经贸导刊（经济法规），2017（2）：63-64.
[3] 王楚云.论员工持股组织的民事主体地位[J].法制博览，2014
（2）：244+241.
[4] 王利明.民法总则研究[M].北京：中国人民政法大学出版社，
2003.
[5] 蒋大兴.中国员工持股立法难点问题研究——一个经验、理论和立法的分析[J].法律科学，2001（4）：94-112.
关键词 国有企业 混合所有制改制 员工持股
1 问题的提出
如今员工参股、持股应成为国企改革的一个重要方向。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”;之后，2015年8月出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和2016年8月出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（以下简称《试点意见》），为国有混合所有制企业员工持股明确了改革思路和具体方式;随后，各省市国资委也纷纷发布了各省市国有控股混合所有制企业开展员工持股的试行意见;2018年12月举行的中央经济工作会议又强调“要加快国资国企改革”“积极推进混合所有制改革”。开展国有企业员工持股试点，是深化改革的一项重要举措，开展员工参股持股规范有序开展员工持股，有利于企业建立利益共享、风险共担、激励约束的长效机制，形成员工与企业的利益共同体[1]， 有利于吸引和留住人才，充分调动员工的积极性和主动性，有利于进一步优化企业股权结构，完善公司治理。但在实践中，普遍存在员工权益保障缺失的现象，致使国有企业混改活力缺失，背离了激发企业发展活力的初衷。
2 国企混改背景下员工持股权益保障的现实困境
纵览员工持股在我国三十余年的发展过程，从其产生伊始就伴随着质疑，实践中更可谓一波三折，经历了萌芽初期的探索到进一步规范，再至其被管理层收购制度取代，再到当下的重启，现今还存在诸多现实困难，表现在以下方面。
2.1 员工持股的主体范围较窄
《试点意见》规定：“参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同”。持股员工范围从以前的管理层持股变为“管理层+业务骨干+科研人员”持股，范围虽有所扩大，但仍然排斥大多数普通员工。国有企业改制中引入员工持股就是为了充分调动员工的积极性，留住企业人才，发挥员工参与管理的积极性，扩大员工的话语权。要实现这一目标，需要采取普惠的方式，让更多普通员工参与其中，少数精英员工参股持股无法达成上述目标，加上公司法中持股员工权益保障的缺陷，使员工股东的权益很难得到有效保障。
2.2 员工持股会的独立民事主体资格未明确
《试点意见》指出的员工持股方式有3种：个人直接持股、持股会持股及外部转持股。当前，我国需要进行混合所有制改制的国有企业基本为大中型企业，企业员工较多，因此，参与员工持股计划的员工人数一般都很多，自然人直接持股事实上不可能成为主流形式。外部转持股是由有持股意愿的员工成立一个公司，由公司代员工对国有企业持股，员工间接享有国有企业的股权，但该形式涉及双重纳税问题，减少了员工的积极性和效益性。持股会形式是指由持股员工资源建立一个持股会，委托该持股会对他们所享有的股权进行集中管理。相对于自然人直接持股与外部转持股，持股会持股既能解决持股员工数量较多问题，又能满足持股员工降低税收的需求，似乎是3种持股类型中更优的选择。但是，目前我国公司法对持股会的性質、地位尚无明确规定，致使持股会在行使股东权利、履行股东义务、诉讼主体资格等方面存在实践困难和障碍。
2.3 需关注企业内部管理机制建设问题
多数国有企业内部都存在内部人控制、信息不透明，小股东的权益难保障等问题。以往员工持股实践的失败除了员工持股计划本身不够成熟外，更重要的原因是国有企业的主管机关——国资委及相关部门严格把控着对国有企业的管理，或多或少地干预或者控制着企业决策，最典型的是管理层的选聘、任命、考核等都是由政府及其职能部门决定。要充分实现员工持股计划的激励效应，保障持股员工的合法权益，需要关注企业内部管理机制建设问题，改变内部人控制现象。
2.4缺乏员工持股计划的回购机制
进退自由的持股制度所具有的吸引力要远远大于只进不退或进易退难的持股制度。如果要达到让员工参股以激励其工作迸发积极性和主动性目的，必须保证员工股具有进退自由的权利，能够按照员工意愿进行处置[2]。《试点意见》规定“持股员工因辞职、调离、退休、死亡或被解雇等原因离开本公司的，应在12个月内将所持股份进行内部转让。转让给持股平台、符合条件的员工或非公有资本股东的，转让价格由双方协商确定;转让给国有股东的，转让价格不得高于上一年度经审计的每股净资产值。国有控股上市公司员工转让股份按证券监管有关规定办理”。但该规定中未明确规定哪些非公有资本股东属于“符合条件的非公有资本股东”，也未对回购员工股权的持股平台的资金来源作出相关规定，缺乏具体的回购机制。
3 国企混改背景下员工持股全力保障的进路构建
员工持股制度的完善直接关乎能否有效发挥其激励作用和保障权益效用，针对上述困境，笔者认为从以下几个方面加强我国员工持股权益的保障不失为一种可行的现实选择。
3.1 遵循自愿、民主、公正、公开的原则
首先，在员工持股计划的设计和实施中，应遵循民主、公开和公正的基本原则。①员工持股计划的方案设计要充分征求广大员工的意见。②根据普通员工和高级管理人员不同的贡献设计不同的分配方式和分配比例，这种相对公平，是为了保证绝对公平。同时，为了防止员工持股计划沦为公司高级管理人员变相侵占国有资产的幌子。其次，员工持股计划作为兼具投资性质的员工福利，不能够保证收益，存在一定的风险性，无论企业和员工处于何种目的发起员工持股计划，都需要在信息充分披露、尊重员工自主意愿的基础上开展，企业应向员工宣传持股计划，以及股权退出、转让、权益保护等法律制度和本企业规章制度。最后，员工持股计划要及时向外界公众披露。有效的信息披露制度，既是对国家、企业、社会公众及投资人等利益相关者负责，也是一种社会监督。 3.2 扩宽员工持股的实施范围
首先，合理界定出人员范围，是建立有效激励约束机制的内在要求，也是有效实施员工持股的必要条件。为有效保障持股员工的话语权，在国有企业员工持股计划的设立过程中，在维持国有股的控股地位的前提下，应逐步扩大员工持股比例，尽量不出现员工控股的现象。其次，尽可能扩大参股员工的范围，特别是吸收普通职工参与。如果员工持股仅仅针对少数管理人员及业务骨干层，其激励范围有限;同时从人的逐利本性来看，在进行公司决策时骨干员工通常会选择对自己有利的方式，置公司与其他员工利益于不顾，吸收普通员工参与，不仅有利于激发制度本身的活力，也更有利于保障员工的权益，增强企业与员工的联系。最后，在扩宽员工持股范围的同时，需要有激励不等于福利的意识，要避免出现全员持股的现象，同时参考要参考企业的行业性质及所处的市场竞争状况，合理确定员工持股范围。
3.3 明确持股会的独立民事主体资格
目前，持股会独立民事主体资格地位并不明确，但笔者认为，持股会独立民事主体资格理论上不存在障碍，关键时具体实施上的细节。①正如有学者指出的，“在理论界，法布里求斯提出‘相对权利能力理论’，其核心是：应承认更多元的主体设计，使用更加具体的权利能力概念，使不同主体享有不同程度的权利能力。民事主体的范围不是由法律先验地确定，而是由法律对已存在的人和组织以一定标准筛选的结果”[3]。 从实践情况看，2000年以前，一些实行企业员工持股试点的地方便将持股会规定为法人。《民法总则》规定了自然人、法人、非法人组织三类民事主体，由此可见，赋予持股会民事主体地位，在法理上和法律规定上都没有障碍。②“自然人以人的身份而当然取得权利能力即主体资格，而组织只有在符合法律规定的条件时才能成为民事主体” [5]。持股会需取得登记才能最终取得民事主体地位，但需要法律明确承认持股会的民事主体地位，并統一规定持股会的设立登记程序。
3.4 避免内部人控制
在员工持股计划中要重视企业内部的制约与监督，建立内部监控制度，让员工股权真正落到实处。除发挥好员工代表大会及监事会的作用外，还需要建立内部控制的外力救济机制，特别是司法救济问题，例如，对于外部转持股公司或者员工代表大会作出的非代表全体参股员工的违法、违章的决议，应作为无效决议处理;解除董事的职权或判定其作出某种特定行为;判令实施内部控制行为人的相关人员承担损害赔偿责任”[5]。这些制度监督制约机制，可以有效避免内部人控制现象发生，如持股会和外部转持股的公司中被少数股权占多数的员工控制。
3.5 建立灵活的退出机制
员工持股能自由进出是持股员工的一项基本权利。合理的退出机制能够有效避免企业直接向员工输送利益，同时也能防止股权固化、僵化，影响员工持股计划的激烈效果。①员工持股退出采取自由转让方式的，应充分尊重员工意愿，由转让方与受让方充分协商价格及转让方式，企业积极配合完成转让;②采取企业回购方式的，要引入中介机构，对转让股权进行估价，确定合理回购价格，可以借鉴深圳市的有效经验，在国企员工持股改革试点中，设立备用金制度，用于购买职工所持股份。总之，进退自由、规范、有序的工持股计划才能有效能够降低员工股东承担的风险，保障员工股东权益，减少纠纷的发生。
4 结语
员工持股计划作为国有企业新一轮改革的突破口，如何通过员工持股计划实现国有企业吸引人才、留住人才、激励人才、提升业绩才是改革的关键所在，笔者提出的问题及完善建议，以期对我国国企员工持股计划的有效实施提供一点参考价值。而除了持股员工权益保障，自上而下的顶层制度设计、规范的操作流程、有针对性的优惠政策等也对持股计划的实施效果有着重大影响，仍需进一步研究完善。
（作者系普洱学院政法学院 副教授）
【参考文献】
[1] 徐永前.员工持股、股权激励与主协调律师制度[M].北京：法律出版社，20016.
[2] 黄山.国有企业混改背景下员工持股的法律激励[J].中国经贸导刊（经济法规），2017（2）：63-64.
[3] 王楚云.论员工持股组织的民事主体地位[J].法制博览，2014
（2）：244+241.
[4] 王利明.民法总则研究[M].北京：中国人民政法大学出版社，
2003.
[5] 蒋大兴.中国员工持股立法难点问题研究——一个经验、理论和立法的分析[J].法律科学，2001（4）：94-112.