论文部分内容阅读
近来养老金缺口问题引起了全社会的广泛关注。全国社保基金理事会党委书记戴相龙在参加博鳌亚洲论坛时说，中国养老金确有缺口，并建议通过延长退休年龄至65岁以减少缺口。但有关报告显示，退休年龄每延迟一年，可以弥补基金缺口约200亿元，目前中国养老金空账已达2.3万亿元，若要补齐现有的空账水平，将需要100年以上时间。存量尚且如此，如果再考虑到增量，显然此举无法解决中国养老金缺口问题。这无异于通过节衣缩食来买房，买房需等到何时？
中国实行的是社会统筹和个人账户相结合的养老制度，社会统筹账户用于支付应付退休金，个人账户则用于个人积累。
其中，引发舆论关注的“养老金缺口”主要是由于社会统筹账户无法足额支付当期养老金，个人账户资金被挪用以弥补社会统筹账户资金不足，造成在个人账户中记账部分与实账部分有2.3万亿元的缺口，虽然当期能够满足支付需要，但个人账户的空账运行让未来的支付面临较大困难。
缺口形成的主要原因有：一是改革建立“统账结合”的养老保险模式初期，挪用个人缴费支付当时并未参保的退休者养老金，造成了在职职工个人账户出现空账；二是近年来中国老龄化速度加快，并且养老金水平逐步提高，使得国家无法在短期内解决缺口问题。
养老金缺口形成原因的特殊性决定了应采取特定的方法弥补。延迟退休政策无法从根本上解决个人账户“空账”问题，它只能是远期甚至被迫采取的政策，现阶段不宜采取延迟退休政策。这是因为：
首先，不符合中国现阶段的状况。确实，20世纪90年代以来，一些西方国家被迫采取了推迟退休年龄的政策，但是，该政策主要是为了解决严重的人口老龄化以及劳动力缺口问题，而不是为了解决养老金的入不敷出。发达经济体采取此类政策通常是经济发展到一定阶段的产物，中国的情况与此有显著区别。
中国经济还处于快速增长阶段，为弥补养老金缺口实施延迟退休政策，不符合现阶段情况。虽然人口红利呈逐渐减小趋势，但应着重从提升劳动力素质、开发劳动力资源或适当放松计划生育政策予以解决。与中国处于大体相同发展阶段的金砖国家，如俄罗斯和印度，职工退休年龄均维持在60岁以下。
其次，加剧了劳动力市场供过于求的矛盾。未来中国每年仅大学生就有600万左右进入人才市场，就业压力十分严峻。如果实行延迟退休政策，将有大量岗位被老龄职工占据，这会在一定程度上挤占年轻人就业的机会。因此，延迟退休政策将加剧劳动力市场供过于求的矛盾。
再次，阻碍中国经济的转型和升级。在中国经济转型过程中，降低国民储蓄，促进居民消费是未来发展的方向，无论是延迟退休年龄还是提高个人缴费比例来做实个人账户，都是以不同形式将公民资金存储起来，不利于刺激居民的消费和中国经济结构的调整。同时，中国的劳动力素质相对较低，延迟退休年龄政策将使他们工作更长时间，这既影响年轻人的就业，也不利于劳动力向产业附加值高的行业转移，阻碍产业结构的升级和调整。
最后，不利于社会公平，减少人民幸福感。改善民生、促进社会公平是经济社会发展的重要目标。而延迟退休政策的受益者主要是高级公务人员及企事业单位的高管等小部分人群，他们可以享有职位延续的权力和待遇。
然而，多数退休职工则没有延迟退休的意愿，对于即将退休的普通职工来说，他们本可以利用退休后的时间享受天伦之乐，让自己和家庭过得更好一点，而延迟退休政策打破了这些人美好的愿望。
中国养老问题不能简单地归为基本养老保险资金缺口问题，它更是养老体系不够完善的结果。如果缺乏科学的制度设计，贴补了今天的缺口，新的缺口还会不断增大。中国现行养老制度存在的主要不足：
延迟退休政策无法从根本上解决个人账户“空账”问题，它只能是远期甚至被迫采取的政策，现阶段不宜采取延迟退休政策。
首先是养老体系不平衡。与成熟的以基本养老保险、企业年金和商业养老保险组成的“三大支柱”养老保障体系相比，中国养老保障体系存在明显不足，“第一支柱”即基本养老保险占比偏大，“第二支柱”即企业补充养老保险覆盖面较小，“第三支柱”即个人商业养老保险发展缺乏动力。
造成这种失衡现象的主要原因，一是在缴费率方面，基本养老保险费率为员工基本工资的28%，与其他OECD国家相比，中国的养老金缴费率仅次于意大利和西班牙，过高的缴费比率抑制了第二、第三支柱的发展；二是在税收制度方面，中国对补充养老体系的税收政策扶持太少，例如目前中国企业年金税前扣除比例较低，仅为工资总额的5%，且个人缴费部分不予扣除。
其次，基本养老保险制度存在缺陷。现行“一刀切”的养老金制度存在的问题是：
一方面，缴纳标准让很多低收入群体，尤其是农村人口对基本养老保险望而却步，而退休后的统一支付标准又无法满足部分高收入群众的基本需求，影响了基本养老保险的覆盖面。
另一方面，由于中国各地资金结余的巨大差异以及制度设计的不足，目前仍然采取省级统筹，统筹层次较低导致各政府层级间的责任未完全理清，城镇职工基本养老保险、农民工养老保险等制度间的边界不清晰，阻碍了基本养老保险的发展。
再次，有效弥补基本养老金缺口的渠道不足。由于特殊的历史原因，中国养老金缺口在建立账户之初便存在，通过提高个人缴费比例或延迟退休政策难以解决结构性缺口，应适当加大财政资金的扶持力度。从资金来源上看，基本养老金除个人缴费与企业缴费以外，主要包括地方拨款、中央转移支付和经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益。但也不能指望短期一下子解决，需要一个过程。 第四，基金投资运营管理水平较低，无法实现保值增值。中国基本养老保险金的投资范围主要以安全性高的银行存款为主。以2011年底全国基本养老保险基金结余为例，活期存款和定期存款占到了95%，年收益率不到2%，而在过去的11年，年均通货膨胀率为2.47%。过低的投资收益影响了未来养老金的支付，同时也减弱了养老金对资本市场的促进作用。
造成这种现象的原因主要有：一是不完善的资本市场影响了养老金的投资运营，过高的投资风险减少了养老金可投资的范围，同时降低了养老金的收益水平；二是中国养老金运行的目标规模、封闭期、支付期、积累规划、支出规划等制度都尚未确定，制度的确阻碍了养老金规模合理增长，对执行基金长期投资理念和功能有效发挥产生了负面影响。
第五，养老金双轨制亟须改革。养老金双轨制是指行政事业单位人员和城镇企业职工两大类人员采取两种不同的养老保险方式，企业职工实行“缴费型”统筹制度，行政事业单位等公职人员的退休金由国家财政统一发放，且标准明显高于企业退休人员。“双轨制”的产生是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显。
建立可持续发展的社会养老保障体系是中国面临的重大课题。中国人口比较多，层次复杂，实现基本覆盖国民的社会保障难度很大，加之实施期限较短，而随着老龄化、城镇化的深入，养老金支出增加又快，因此，应采取有效措施健全适应国情的养老制度体系。
一、加大政策对养老体系完善与发展的支持力度。企业年金和商业保险是保证生活水平较高人员养老的必然途径，也是养老体系中发展潜力较大的部分。可考虑适当降低社会基本养老保险的缴费比例，增大企业年金的发展空间，激发更多中小企业设计企业年金的积极性。为此，需要完善企业年金以及商业养老保险的相关政策优惠，允许企业缴纳年金部分在企业所得税前扣除，并对个人缴费部分通过税收递延实现优惠；逐步探索在商业养老保险中赋予个人投资选择权。
中国国情决定了完全采用养老院等方式解决养老问题成本巨大，需要注意发挥家庭养老的补充作用。可考虑采取优惠政策扶持家庭养老，比如对与60岁以上老人同住的成年独生子女，适当减免其个人所得税，并在购买经济适用房、入住廉租房和公租房时给予一定优惠。根据家庭成员中享有养老标准较低成员的实际情况，适当降低直系亲属子女的个人所得税率等。
二、建立合理、多层次的基本养老金缴纳和发放标准。缴纳和发放标准直接影响缺口的大小。一是针对不同收入水平的人群，实行多层次的养老金缴纳发放标准，标准要符合实际，做到既能满足中、高收入群众退休后的基本生活需求，也能让低收入人群保持一定的生活品质，让基本养老制度发挥适当的作用。二是适度降低基本养老金缴费比例，人们可以选择把更多的钱投入到企业年金和商业保险中去，提高退休后的生活质量，促进第二、第三支柱的发展。三是适当降低农民工等低收入人群的缴费门槛，把更多的人纳入到中国基本养老保险体系中。
三、完善基本养老金补充机制。调整财政支出机构，适当加大基本养老金的财政补贴力度。中国财政收入在1994年分税制改革后有了大幅度的提高，但中国的社会保障支出占财政支出的比重常年处于较低水平，2010年财政社会保障支出占财政支出的比重为14.06%，养老金支出更是不到3%，而发达国家的社会保障支出占比往往处于30%-50%之间。可考虑适度减少“三公”经费的拨付以及行政费用的支出，从而加大社会性支出的力度，同时开辟一些渠道弥补充实养老金。充实养老金要在保持社会正常发展的前提下进行，可考虑：进一步完善国企股份减持和利润上缴政策；划拨部分外汇储备；发行小规模养老金专项国债等。
四、稳步推进养老金进入资本市场，实现养老金的保值增值。保值增值是实现养老金平衡的目标和途径。养老金是长期稳定的资金，是资本市场平稳发展的重要机构投资者。同时，资本市场也为养老金的保值增值提供了重要的投资渠道，在风险可控的前提下，资本市场的长期平稳发展，可以最大限度地实现养老金的保值增值，最大程度地满足老龄化社会日益增加的养老金的投资需求。
逐步放开企业年金和商业养老保险基金的投资限制，激发市场对养老产品的需求，选择适当的时机将养老金投入资本市场，应根据资本市场发展情况有序进入。养老金性质不同投资渠道也应有差异。
五、有序推进养老金并轨制度改革。养老金并轨是实现全社会养老基本平衡的重要条件。
首先，逐步建立机关事业单位养老保险个人账户，实现缴费与养老待遇直接挂钩；其次，选择适当的时机缩小行政事业单位人员与城镇企业职工退休金支付差异。有关测算显示，实行并轨制后，每年可以解决约1000亿元的缺口，这可在很大程度上填补养老金的空缺，更有利于社会公平和稳定。
中国养老金缺口形成的深刻背景
中国实行的是社会统筹和个人账户相结合的养老制度，社会统筹账户用于支付应付退休金，个人账户则用于个人积累。
其中，引发舆论关注的“养老金缺口”主要是由于社会统筹账户无法足额支付当期养老金，个人账户资金被挪用以弥补社会统筹账户资金不足，造成在个人账户中记账部分与实账部分有2.3万亿元的缺口，虽然当期能够满足支付需要，但个人账户的空账运行让未来的支付面临较大困难。
缺口形成的主要原因有：一是改革建立“统账结合”的养老保险模式初期，挪用个人缴费支付当时并未参保的退休者养老金，造成了在职职工个人账户出现空账；二是近年来中国老龄化速度加快，并且养老金水平逐步提高，使得国家无法在短期内解决缺口问题。
现阶段不宜延迟退休
养老金缺口形成原因的特殊性决定了应采取特定的方法弥补。延迟退休政策无法从根本上解决个人账户“空账”问题，它只能是远期甚至被迫采取的政策，现阶段不宜采取延迟退休政策。这是因为：
首先，不符合中国现阶段的状况。确实，20世纪90年代以来，一些西方国家被迫采取了推迟退休年龄的政策，但是，该政策主要是为了解决严重的人口老龄化以及劳动力缺口问题，而不是为了解决养老金的入不敷出。发达经济体采取此类政策通常是经济发展到一定阶段的产物，中国的情况与此有显著区别。
中国经济还处于快速增长阶段，为弥补养老金缺口实施延迟退休政策，不符合现阶段情况。虽然人口红利呈逐渐减小趋势，但应着重从提升劳动力素质、开发劳动力资源或适当放松计划生育政策予以解决。与中国处于大体相同发展阶段的金砖国家，如俄罗斯和印度，职工退休年龄均维持在60岁以下。
其次，加剧了劳动力市场供过于求的矛盾。未来中国每年仅大学生就有600万左右进入人才市场，就业压力十分严峻。如果实行延迟退休政策，将有大量岗位被老龄职工占据，这会在一定程度上挤占年轻人就业的机会。因此，延迟退休政策将加剧劳动力市场供过于求的矛盾。
再次，阻碍中国经济的转型和升级。在中国经济转型过程中，降低国民储蓄，促进居民消费是未来发展的方向，无论是延迟退休年龄还是提高个人缴费比例来做实个人账户，都是以不同形式将公民资金存储起来，不利于刺激居民的消费和中国经济结构的调整。同时，中国的劳动力素质相对较低，延迟退休年龄政策将使他们工作更长时间，这既影响年轻人的就业，也不利于劳动力向产业附加值高的行业转移，阻碍产业结构的升级和调整。
最后，不利于社会公平，减少人民幸福感。改善民生、促进社会公平是经济社会发展的重要目标。而延迟退休政策的受益者主要是高级公务人员及企事业单位的高管等小部分人群，他们可以享有职位延续的权力和待遇。
然而，多数退休职工则没有延迟退休的意愿，对于即将退休的普通职工来说，他们本可以利用退休后的时间享受天伦之乐，让自己和家庭过得更好一点，而延迟退休政策打破了这些人美好的愿望。
弥补“缺口”乃治“标”之策
中国养老问题不能简单地归为基本养老保险资金缺口问题，它更是养老体系不够完善的结果。如果缺乏科学的制度设计，贴补了今天的缺口，新的缺口还会不断增大。中国现行养老制度存在的主要不足：
首先是养老体系不平衡。与成熟的以基本养老保险、企业年金和商业养老保险组成的“三大支柱”养老保障体系相比，中国养老保障体系存在明显不足，“第一支柱”即基本养老保险占比偏大，“第二支柱”即企业补充养老保险覆盖面较小，“第三支柱”即个人商业养老保险发展缺乏动力。
造成这种失衡现象的主要原因，一是在缴费率方面，基本养老保险费率为员工基本工资的28%，与其他OECD国家相比，中国的养老金缴费率仅次于意大利和西班牙，过高的缴费比率抑制了第二、第三支柱的发展；二是在税收制度方面，中国对补充养老体系的税收政策扶持太少，例如目前中国企业年金税前扣除比例较低，仅为工资总额的5%，且个人缴费部分不予扣除。
其次，基本养老保险制度存在缺陷。现行“一刀切”的养老金制度存在的问题是：
一方面，缴纳标准让很多低收入群体，尤其是农村人口对基本养老保险望而却步，而退休后的统一支付标准又无法满足部分高收入群众的基本需求，影响了基本养老保险的覆盖面。
另一方面，由于中国各地资金结余的巨大差异以及制度设计的不足，目前仍然采取省级统筹，统筹层次较低导致各政府层级间的责任未完全理清，城镇职工基本养老保险、农民工养老保险等制度间的边界不清晰，阻碍了基本养老保险的发展。
再次，有效弥补基本养老金缺口的渠道不足。由于特殊的历史原因，中国养老金缺口在建立账户之初便存在，通过提高个人缴费比例或延迟退休政策难以解决结构性缺口，应适当加大财政资金的扶持力度。从资金来源上看，基本养老金除个人缴费与企业缴费以外，主要包括地方拨款、中央转移支付和经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益。但也不能指望短期一下子解决，需要一个过程。 第四，基金投资运营管理水平较低，无法实现保值增值。中国基本养老保险金的投资范围主要以安全性高的银行存款为主。以2011年底全国基本养老保险基金结余为例，活期存款和定期存款占到了95%，年收益率不到2%，而在过去的11年，年均通货膨胀率为2.47%。过低的投资收益影响了未来养老金的支付，同时也减弱了养老金对资本市场的促进作用。
造成这种现象的原因主要有：一是不完善的资本市场影响了养老金的投资运营，过高的投资风险减少了养老金可投资的范围，同时降低了养老金的收益水平；二是中国养老金运行的目标规模、封闭期、支付期、积累规划、支出规划等制度都尚未确定，制度的确阻碍了养老金规模合理增长，对执行基金长期投资理念和功能有效发挥产生了负面影响。
第五，养老金双轨制亟须改革。养老金双轨制是指行政事业单位人员和城镇企业职工两大类人员采取两种不同的养老保险方式，企业职工实行“缴费型”统筹制度，行政事业单位等公职人员的退休金由国家财政统一发放，且标准明显高于企业退休人员。“双轨制”的产生是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显。
政策建议
建立可持续发展的社会养老保障体系是中国面临的重大课题。中国人口比较多，层次复杂，实现基本覆盖国民的社会保障难度很大，加之实施期限较短，而随着老龄化、城镇化的深入，养老金支出增加又快，因此，应采取有效措施健全适应国情的养老制度体系。
一、加大政策对养老体系完善与发展的支持力度。企业年金和商业保险是保证生活水平较高人员养老的必然途径，也是养老体系中发展潜力较大的部分。可考虑适当降低社会基本养老保险的缴费比例，增大企业年金的发展空间，激发更多中小企业设计企业年金的积极性。为此，需要完善企业年金以及商业养老保险的相关政策优惠，允许企业缴纳年金部分在企业所得税前扣除，并对个人缴费部分通过税收递延实现优惠；逐步探索在商业养老保险中赋予个人投资选择权。
中国国情决定了完全采用养老院等方式解决养老问题成本巨大，需要注意发挥家庭养老的补充作用。可考虑采取优惠政策扶持家庭养老，比如对与60岁以上老人同住的成年独生子女，适当减免其个人所得税，并在购买经济适用房、入住廉租房和公租房时给予一定优惠。根据家庭成员中享有养老标准较低成员的实际情况，适当降低直系亲属子女的个人所得税率等。
二、建立合理、多层次的基本养老金缴纳和发放标准。缴纳和发放标准直接影响缺口的大小。一是针对不同收入水平的人群，实行多层次的养老金缴纳发放标准，标准要符合实际，做到既能满足中、高收入群众退休后的基本生活需求，也能让低收入人群保持一定的生活品质，让基本养老制度发挥适当的作用。二是适度降低基本养老金缴费比例，人们可以选择把更多的钱投入到企业年金和商业保险中去，提高退休后的生活质量，促进第二、第三支柱的发展。三是适当降低农民工等低收入人群的缴费门槛，把更多的人纳入到中国基本养老保险体系中。
三、完善基本养老金补充机制。调整财政支出机构，适当加大基本养老金的财政补贴力度。中国财政收入在1994年分税制改革后有了大幅度的提高，但中国的社会保障支出占财政支出的比重常年处于较低水平，2010年财政社会保障支出占财政支出的比重为14.06%，养老金支出更是不到3%，而发达国家的社会保障支出占比往往处于30%-50%之间。可考虑适度减少“三公”经费的拨付以及行政费用的支出，从而加大社会性支出的力度，同时开辟一些渠道弥补充实养老金。充实养老金要在保持社会正常发展的前提下进行，可考虑：进一步完善国企股份减持和利润上缴政策；划拨部分外汇储备；发行小规模养老金专项国债等。
四、稳步推进养老金进入资本市场，实现养老金的保值增值。保值增值是实现养老金平衡的目标和途径。养老金是长期稳定的资金，是资本市场平稳发展的重要机构投资者。同时，资本市场也为养老金的保值增值提供了重要的投资渠道，在风险可控的前提下，资本市场的长期平稳发展，可以最大限度地实现养老金的保值增值，最大程度地满足老龄化社会日益增加的养老金的投资需求。
逐步放开企业年金和商业养老保险基金的投资限制，激发市场对养老产品的需求，选择适当的时机将养老金投入资本市场，应根据资本市场发展情况有序进入。养老金性质不同投资渠道也应有差异。
五、有序推进养老金并轨制度改革。养老金并轨是实现全社会养老基本平衡的重要条件。
首先，逐步建立机关事业单位养老保险个人账户，实现缴费与养老待遇直接挂钩；其次，选择适当的时机缩小行政事业单位人员与城镇企业职工退休金支付差异。有关测算显示，实行并轨制后，每年可以解决约1000亿元的缺口，这可在很大程度上填补养老金的空缺，更有利于社会公平和稳定。