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一、前言
近年来，中老、中缅经贸往来持续快速发展，西双版纳州企业走出去步伐加快，跨境结算资金需求日益旺盛。由于老挝、缅甸经济社会发展程度较低，金融体系欠发达，双边银行结算渠道短期内难以畅通，携带人民币现钞出入境成为当下西双版纳州企业从事跨境经贸活动的共同选择。现行人民币现钞出入境管理政策规定个人携带人民币现钞出入境限额为人均两万元，远不能满足企业境外发展需求，不但在实际操作中难以执行，同时也制约了沿边地区跨境经贸的发展。本文在深入调查当前西双版纳州人民币跨境流通情况的基础上，探讨完善人民币跨境流通管理的相关举措。
二、西双版纳州人民币跨境流通的现状
（一）中老银行结算渠道通而不畅
2009年12月，中国农业银行与老挝发展银行边贸网银结算正式开通，西双版纳州首次与邻国银行实现了人民币结算，但受多种因素制约，四年来中老双边银行结算一直处于“通而不畅”的状况。一是老挝发展银行人民币支付头寸不足。在实际操作中采取基普、美元、人民币配比的方式进行支付，难以满足中方企业的现金需求；二是结算成本较高。目前农业银行云南省分行与老挝发展银行双方对边境贸易银行结算服务的资金转出、收入实行双向收费（中国农业银行费率为0.1%，最低50元人民币（对私20元人民币）、最高1000行费元人民币（对私200元人民币），老挝发展银率为0.1%，最低5美元、最高800美元）；三是老方金融生态环境较差。西双版纳州跨境企业以从事境外替代种植和特色产品进出口为主，活动范围多集中在老挝边境沿线山区，当地金融服务缺失，社会发展程度较低，居民不愿接受银行卡转账等非现金交易方式，也在一定程度上制约了双边非现金结算的发展。
（二）中缅银行结算渠道尚未搭建
西双版纳州与缅甸边境贸易还未实现银行结算，双边贸易结算主要以现金结算和通过境外“背包客”结算为主。第四特区开办的缅甸益丰银行不属于企业，按现行的账户管理规定，该银行不能在境内银行开立结算账户，只能以其私人的名义开立个人银行结算账户。
（三）人民币现金跨境流量、境外存量快速增长
西双版纳与老挝、缅甸不但山水相连，双方边民亦有民族和亲缘的联系，近年来，双边经贸活动、探亲访友、跨境旅游等往来日益频繁，带动了人民币现金跨境流量快速增长。人行西双版纳中支监测显示，2013年西双版纳州跨境人民币资金流量约为220.05亿元，同比增长33.77%。2009～2013五年间，西双版纳州跨境人民币资金流量由96亿元增至220.05亿元，年均增长18.23%。由于老方银行不吸收人民币存款，目前老挝人民币存量主要通过当地居民购买中方出口商品回流，其余部分则发挥价值储藏功能在当地沉淀。截至2013年12月末，在老挝北部四省及缅甸第四特区小勐拉县的人民币资金存量约为18.5亿元，同比增长27.6%，2009～2013五年间，上述地区人民币资金存量由7.8亿元增至18.5亿元，年均增长33.4%。
图1 2008～2013西双版纳州人民币跨境资金流量 单位：亿元
（四）个人携带大额人民币现钞出入境已成为常态
由于境外人力成本上涨和扩大规模的需要，近年来西双版纳州跨境企业携带人民币现钞出境的金额和频率逐年走高。以勐腊县勐捧糖厂为例，2013年原料收购期，每隔十天需携带人民币现钞赴老挝支付甘蔗收购款，每次金额均在200～300万元间。据监测显示，2013年西双版纳州边境口岸个人携带人民币出入境约140.6亿元，占全年人民币跨境资金流量的63.9%。
图2 2013年西双版纳州跨境人民币现金流量结构
（五）现行携带人民币现钞出入境限额政策执行难
按人民银行相关规定，现行携带人民币现钞出入境限额为两万元。调查发现，目前西双版纳州企业在出境过程中，携带的人民币现金基本在数十万至数百万之间，当地海关采取抽查方式，不能有效堵截大额人民币现钞出入境。此外，由于我州国境线长，与老挝、缅甸无天然屏障，不少企业和个人选择通过山路、便道等绕过关口携带人民币现金出入境。
二、当前人民币跨境流通管理存在的问题
（一）人民币跨境流通监测难度大
2005年以来，为适应沿边经贸发展形势，人行西双版纳中支在上级行指导下建立了辖区人民币跨境流通监测体系，通过对出入境人员随机发放调查问卷，了解人均携带人民币现金出入境情况及人民币在老、缅的沉淀情况，结合海关、商务统计数据，测算当年人民币现金跨境流量及境外存量。该监测体系受限于统计样本的覆盖面和调查对象的配合意愿，监测结果波动较大，难以全面准确掌握人民币跨境流动情况。
（二）沿边金融管理难度大
一是境外反假压力大。长期以来人民币币值稳定，在老挝北部四省和缅甸小勐拉等地区广泛流通和使用，深受当地百姓的喜爱。由于当地居民文化程度低，缺乏反假人民币相关知识，给不法分子带来了可乘之机。近年来，上述地区多次查获假人民币案件，金额五万至三十万不等，据相关部门反映，由于人员和经费原因，一些假人民币案件线索未能及时侦破，反假形势严峻。二是反洗钱压力大。西双版纳州与老挝、缅甸接壤，靠近金三角地区，地理位置特殊。长期以来，缅甸小勐拉、老挝磨丁通过开设赌场招揽中国人赴境外赌博，境外毒源不断通过边境向国内渗透，跨境人民币流通中赌资、毒资难以甄别。三是对货币政策的影响。当前境外人民币资金回流渠道单一，大量资金沉淀境外，加大了人民银行现金管理的难度，增加了基础货币投放量，在一定程度上削弱货币政策在我州的实施效应。
（三）跨境企业面临多重风险
一是政策风险。在携带人民币现钞出入境过程中，因个别企业携带大额人民币现钞出境受到处罚。如2013年10月，勐腊县某进出口企业工作人员携带人民币现钞50万元出境被查获，虽经商务、公安等多个部门协调，仍被处于1万元罚款，不但造成了企业的直接经济损失，还延误了其经营活动的开展。
二是运输风险。受当前人民币出入境管理政策的限制，大部分跨境企业在携带资金出境过程中采取了加大频率、分拆金额的办法，运送过程次数的增加无疑加大了运输成本和现金的在途风险。
三、完善人民币跨境流通管理的相关建议
（一）建议提高携带人民币现钞出入境限额
2013年11月21日，中国人民银行等11部委联合印发了《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革实验区总体方案》，明确指出要“创新现钞出入境携带证制度，研究放宽个人携带人民币现钞出入境额度，探索开展跨境个人人民币结算试点”。建议尽快出台云南省携带人民币现钞出入境管理办法，借鉴红河、临沧等州市先进经验，对企业携带人民币出入境的，按照实际需求实施现钞出入境携带证制度，放宽个人携带人民币现钞出入境限额，同时给予各沿边州市根据自身情况和形势灵活调整的权限。
（二）建议建立人民币现钞跨境流通管理工作协调机制
放宽携带人民币现钞出入境管理政策，引导人民币现金跨境流通渠道“阳光化、规范化”，将推动西双版纳州人民币现金跨境流量大幅增长，相关管理部门将面临巨大压力。建议建立人民银行、海关、商务、公安、边防、各金融机构等相关部门组成的人民币现金跨境流通管理工作协调机制。一是加大执法力度，推动跨境人民币现金流向规范渠道，加大对非正规流通渠道的堵截力度，从源头上减少人民币现金跨境流通违法行为；二是加强信息交流和工作协调，提高跨境企业通关效率，加强部门合作，共同研究完善人民币跨境流通监测工作，提高监测准确性；三是加强对沿边金融机构的业务指导和工作支持。提高其现金管理能力，确保其现金需求；四是建议上级行适当调整当地人民银行发行基金的库限和券别，确保现金供应。
（三）建立跨国金融合作机制
从国家层面建立与老挝、缅甸的金融合作机制，加强双边反假、反洗钱合作，加强境外人民币反假宣传，提高当地居民假币辨识能力，维护人民币信誉和国家形象。加强双边金融合作，鼓励双边银行互开金融机构，放宽资本项目管制，允许境外金融机构投资，提高其开展人民币相关业务的积极性，拓宽境外人民币资金回流渠道，推动双边电子结算发展，让企业享受更多现代金融服务，从根本上扭转当前基本依赖现金结算的现状，切实缓解人民币现金跨境流通管理压力。
近年来，中老、中缅经贸往来持续快速发展，西双版纳州企业走出去步伐加快，跨境结算资金需求日益旺盛。由于老挝、缅甸经济社会发展程度较低，金融体系欠发达，双边银行结算渠道短期内难以畅通，携带人民币现钞出入境成为当下西双版纳州企业从事跨境经贸活动的共同选择。现行人民币现钞出入境管理政策规定个人携带人民币现钞出入境限额为人均两万元，远不能满足企业境外发展需求，不但在实际操作中难以执行，同时也制约了沿边地区跨境经贸的发展。本文在深入调查当前西双版纳州人民币跨境流通情况的基础上，探讨完善人民币跨境流通管理的相关举措。
二、西双版纳州人民币跨境流通的现状
（一）中老银行结算渠道通而不畅
2009年12月，中国农业银行与老挝发展银行边贸网银结算正式开通，西双版纳州首次与邻国银行实现了人民币结算，但受多种因素制约，四年来中老双边银行结算一直处于“通而不畅”的状况。一是老挝发展银行人民币支付头寸不足。在实际操作中采取基普、美元、人民币配比的方式进行支付，难以满足中方企业的现金需求；二是结算成本较高。目前农业银行云南省分行与老挝发展银行双方对边境贸易银行结算服务的资金转出、收入实行双向收费（中国农业银行费率为0.1%，最低50元人民币（对私20元人民币）、最高1000行费元人民币（对私200元人民币），老挝发展银率为0.1%，最低5美元、最高800美元）；三是老方金融生态环境较差。西双版纳州跨境企业以从事境外替代种植和特色产品进出口为主，活动范围多集中在老挝边境沿线山区，当地金融服务缺失，社会发展程度较低，居民不愿接受银行卡转账等非现金交易方式，也在一定程度上制约了双边非现金结算的发展。
（二）中缅银行结算渠道尚未搭建
西双版纳州与缅甸边境贸易还未实现银行结算，双边贸易结算主要以现金结算和通过境外“背包客”结算为主。第四特区开办的缅甸益丰银行不属于企业，按现行的账户管理规定，该银行不能在境内银行开立结算账户，只能以其私人的名义开立个人银行结算账户。
（三）人民币现金跨境流量、境外存量快速增长
西双版纳与老挝、缅甸不但山水相连，双方边民亦有民族和亲缘的联系，近年来，双边经贸活动、探亲访友、跨境旅游等往来日益频繁，带动了人民币现金跨境流量快速增长。人行西双版纳中支监测显示，2013年西双版纳州跨境人民币资金流量约为220.05亿元，同比增长33.77%。2009～2013五年间，西双版纳州跨境人民币资金流量由96亿元增至220.05亿元，年均增长18.23%。由于老方银行不吸收人民币存款，目前老挝人民币存量主要通过当地居民购买中方出口商品回流，其余部分则发挥价值储藏功能在当地沉淀。截至2013年12月末，在老挝北部四省及缅甸第四特区小勐拉县的人民币资金存量约为18.5亿元，同比增长27.6%，2009～2013五年间，上述地区人民币资金存量由7.8亿元增至18.5亿元，年均增长33.4%。
图1 2008～2013西双版纳州人民币跨境资金流量 单位：亿元
（四）个人携带大额人民币现钞出入境已成为常态
由于境外人力成本上涨和扩大规模的需要，近年来西双版纳州跨境企业携带人民币现钞出境的金额和频率逐年走高。以勐腊县勐捧糖厂为例，2013年原料收购期，每隔十天需携带人民币现钞赴老挝支付甘蔗收购款，每次金额均在200～300万元间。据监测显示，2013年西双版纳州边境口岸个人携带人民币出入境约140.6亿元，占全年人民币跨境资金流量的63.9%。
图2 2013年西双版纳州跨境人民币现金流量结构
（五）现行携带人民币现钞出入境限额政策执行难
按人民银行相关规定，现行携带人民币现钞出入境限额为两万元。调查发现，目前西双版纳州企业在出境过程中，携带的人民币现金基本在数十万至数百万之间，当地海关采取抽查方式，不能有效堵截大额人民币现钞出入境。此外，由于我州国境线长，与老挝、缅甸无天然屏障，不少企业和个人选择通过山路、便道等绕过关口携带人民币现金出入境。
二、当前人民币跨境流通管理存在的问题
（一）人民币跨境流通监测难度大
2005年以来，为适应沿边经贸发展形势，人行西双版纳中支在上级行指导下建立了辖区人民币跨境流通监测体系，通过对出入境人员随机发放调查问卷，了解人均携带人民币现金出入境情况及人民币在老、缅的沉淀情况，结合海关、商务统计数据，测算当年人民币现金跨境流量及境外存量。该监测体系受限于统计样本的覆盖面和调查对象的配合意愿，监测结果波动较大，难以全面准确掌握人民币跨境流动情况。
（二）沿边金融管理难度大
一是境外反假压力大。长期以来人民币币值稳定，在老挝北部四省和缅甸小勐拉等地区广泛流通和使用，深受当地百姓的喜爱。由于当地居民文化程度低，缺乏反假人民币相关知识，给不法分子带来了可乘之机。近年来，上述地区多次查获假人民币案件，金额五万至三十万不等，据相关部门反映，由于人员和经费原因，一些假人民币案件线索未能及时侦破，反假形势严峻。二是反洗钱压力大。西双版纳州与老挝、缅甸接壤，靠近金三角地区，地理位置特殊。长期以来，缅甸小勐拉、老挝磨丁通过开设赌场招揽中国人赴境外赌博，境外毒源不断通过边境向国内渗透，跨境人民币流通中赌资、毒资难以甄别。三是对货币政策的影响。当前境外人民币资金回流渠道单一，大量资金沉淀境外，加大了人民银行现金管理的难度，增加了基础货币投放量，在一定程度上削弱货币政策在我州的实施效应。
（三）跨境企业面临多重风险
一是政策风险。在携带人民币现钞出入境过程中，因个别企业携带大额人民币现钞出境受到处罚。如2013年10月，勐腊县某进出口企业工作人员携带人民币现钞50万元出境被查获，虽经商务、公安等多个部门协调，仍被处于1万元罚款，不但造成了企业的直接经济损失，还延误了其经营活动的开展。
二是运输风险。受当前人民币出入境管理政策的限制，大部分跨境企业在携带资金出境过程中采取了加大频率、分拆金额的办法，运送过程次数的增加无疑加大了运输成本和现金的在途风险。
三、完善人民币跨境流通管理的相关建议
（一）建议提高携带人民币现钞出入境限额
2013年11月21日，中国人民银行等11部委联合印发了《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革实验区总体方案》，明确指出要“创新现钞出入境携带证制度，研究放宽个人携带人民币现钞出入境额度，探索开展跨境个人人民币结算试点”。建议尽快出台云南省携带人民币现钞出入境管理办法，借鉴红河、临沧等州市先进经验，对企业携带人民币出入境的，按照实际需求实施现钞出入境携带证制度，放宽个人携带人民币现钞出入境限额，同时给予各沿边州市根据自身情况和形势灵活调整的权限。
（二）建议建立人民币现钞跨境流通管理工作协调机制
放宽携带人民币现钞出入境管理政策，引导人民币现金跨境流通渠道“阳光化、规范化”，将推动西双版纳州人民币现金跨境流量大幅增长，相关管理部门将面临巨大压力。建议建立人民银行、海关、商务、公安、边防、各金融机构等相关部门组成的人民币现金跨境流通管理工作协调机制。一是加大执法力度，推动跨境人民币现金流向规范渠道，加大对非正规流通渠道的堵截力度，从源头上减少人民币现金跨境流通违法行为；二是加强信息交流和工作协调，提高跨境企业通关效率，加强部门合作，共同研究完善人民币跨境流通监测工作，提高监测准确性；三是加强对沿边金融机构的业务指导和工作支持。提高其现金管理能力，确保其现金需求；四是建议上级行适当调整当地人民银行发行基金的库限和券别，确保现金供应。
（三）建立跨国金融合作机制
从国家层面建立与老挝、缅甸的金融合作机制，加强双边反假、反洗钱合作，加强境外人民币反假宣传，提高当地居民假币辨识能力，维护人民币信誉和国家形象。加强双边金融合作，鼓励双边银行互开金融机构，放宽资本项目管制，允许境外金融机构投资，提高其开展人民币相关业务的积极性，拓宽境外人民币资金回流渠道，推动双边电子结算发展，让企业享受更多现代金融服务，从根本上扭转当前基本依赖现金结算的现状，切实缓解人民币现金跨境流通管理压力。