摘要： 这几年快速发展的无人机获得了广泛的关注，虽然无人机是航空领域的新鲜事物，但其发展速度之快远远超过了传统的载人飞机。“据预测，在未来十年中国将成为全球无人机生产中心。” 根据中国民航局飞标司制定的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》 中的定义，“无人驾驶航空器，是一架由遥控站管理（ 包括远程操纵或自主飞行） 的航空器，也称遥控驾驶航空器。 ”由于《中华人民共和国民用航空法》 将“除用于执行军事、 海关、警察飞行任务外的航空器” 全部都纳入该法适用的民用航空器，民用无人机理所当然也就属于《民用航空法》 的调整范围之内。然而，中国无人机现阶段的迅猛发展势头却遭遇了法律规则的空白状态。从理论上，《中华人民共和国民用航空法》 和行政法规《中华人民共和国飞行基本规则》 的调整范围涵盖了所有的民用航空活动，可是现行的民航法规和规章中仍然缺乏适合于无人机制造和使用的具体法律规则。
　　关键词： 无人机；法律监管；隐私权
　　【中图分类号】D922.296【文献标识码】A【文章编号】2236-1879（2017）21-0024-02
　　一、 无人机立法的必要性
　　从实践发展的角度，中国迅猛发展的无人机产业和市场需要相应的法规支持。“从现在到 2023 年，中国航空工业总公司将生产价值约 57.6亿美元的无人驾驶飞行器。从价值上看，这超过了同期全球生产的无人驾驶飞行器的半数。该公司生产的无人飞行器几乎都出售给中国买家。 ” 可是，现行的《民用航空法》 及其他民航规章基本上是为载人航空器而制定的。如果将这些为载人航空器制定的民航法规照抄照搬适用于无人机的制造和使用活动，中国的无人机产业和市场将受到严重的限制。根据《飞行基本规则》 第一百一十七条的规定，“未按本规则规定履行审批、 备案或者其他手续的，由有关部门按照职责分工责令改正； 情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分； 构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在 2014 年，国内就发生了一个无人机“黑飞” 被起诉至法院的案例。2013 年 12 月 28 日，北京国遥星图航空科技有限公司的飞行队长郝某、 以及员工乔某和李某，在所属的公司不具备航空摄影测绘资质并且未申请空域的情况下，对河北中色测绘有限公司承接的河北三河公务机场项目进行航拍测绘。据新闻披露，此次非法航拍导致多架次民航航班飞行受影响，北京军区空军战机紧急起飞拦截。乔某和李某等三名操作人员后被检方指控犯有过失以危险方法危害公共安全罪诉至平谷区人民法院。 法院经过审理后认定，3 名被告人违反民用航空管理法规的黑飞行为已经危害了公共安全，构成过失以危险方法危害公共安全罪，依法判处有期徒刑1年6个月，缓刑2年。
　　由于无人机的售价和使用成本远比载人航空器低廉，无人机拥有者也更加广泛，无人机的飞行需求越来越多。在这几年来，由于现行的以载人航空器为基准的飞行规则并不适应无人机的飞行，无人机非法违规飞行的事件越来越多，既给正常的飞行秩序造成了干扰，也影响了空防安全。这种现象表明民航相关法规已经跟不上无人机发展的形势，有必要进行修改。与载人航空器相比，无人机最大的不同就在于其控制方式上依靠无线电技术实行远程控制。
　　自上个世纪诞生以来，虽然无人机的技术经过了几十年的发展变化，但是无人机操控依靠无线电技术进行远程控制的模式没有变化。这意味着，在《民用航空法》 现有的框架下审视无人机的制造和使用模式问题，涉及到的民航法规则主要是飞行规则（主要是空域使用）、适航规则、资质管理规则和无线电管理规则等。这一点不会有太大的变化。另一方面，从法律规则自身的角度，由于法律规则本身的概括性和抽象性，法律规则通常不涉及具体的技术内容。即便是技术性的法律规则，也只是涉及一些技术性能要求，与无人机技术如何设计实施关系不大。因此，在无人机操控技术无根本性改变的前提下，参考中国民用航空法律和规章中现有的规则，根据无人机的技术特点和使用模式进行修改，已经可以在这些条件下制定适用的法律规则。
　　二、无人机应用可能带来的隐私问题
　　目前，无人机的应用已经引发较多的隐私风险。例如， 当前无人机已经被记者、私家侦探等用于侦察，谷歌将无机用于街景拍摄，罪犯将无人机用于骚扰和追踪等等。无人机强大的监视技术威胁到个人隐私。通过无人机可收集个人信息，包括物理位置、生物信息等。无人机的应用明显降低监视的门槛，滥用的风险也随之增加。无人机技术的日益精进及其应用功能的不断创新，使个人隐私面临实在的威胁。主要表现在以下几个方面。
　　第一，清晰度最高的十亿级像素的相机、倾斜摄影 、3 D扫描跟拍摄、虚拟现实技术与 无人机系统的结合，能在极短时间内提供大量的实时、清晰的画面和视频信息流，并实现 跟踪拍摄，极易侵犯相关公众隐私。第二，无人机的追踪能力提升，使得同时追踪大面积多目标任务成为可能，导致不特定的多数群体面临被追踪的风险。第三，红外线相机、热传感器、GPS、监测运动传感器、许可牌照自动读取器、和面部识别技术，能轻松采集个人敏感的信息，定位个人行踪。第四，无人机这项技术本身具有监视功能的特点，使其能高空拍摄，越过围栏、围墙、树木、高楼等障碍物进行监视，侵犯公众空间隐私。其设计、大小、飞行高度等因素使得其可以进行活动而不被发现，使得侵犯隐私具有极大的隐蔽性。第五，将芯片技术和在线共享功能匹配到无人机系统，使无人机具有运算和处理能力，并进行相应的在线共享，如果不对其使用行为加以规范，将导致更为严重的侵犯隐私后果。
　　三、无人机法律规制构想
　　一是厘清基本问题。无人机是近年来出现的新生事物，它同有人驾驶飞机相比，具有特 殊性。因此，要解决有人机与无人机的法律规制区分问题。明确无人机分类标准，进行分类管理。无人机低空空域使用是无人机法律规制的核心问题。低空空域资源具有公共性，根据公权力与私权利的划分理论，低空空域权空域所有权与空域使用权的二分性， 低空空域所有权属于国家， 为公权力。低空空域使用权是私权利， 应归属于人民。在此基础之上， 明确无人机的空域使用范围、界限，确定无人机在低空空域的合法身份问题， 将无人机纳入现有的航空体系之中。明确无人机的法律属性。树立无人机监管的理念： 促进产业发展， 从管制到管制与服务并重，注重社会利益，与国际航空准则接轨。明确无人机监管的原则： 协调性原则、 针对性原则、效率性原则、安全性原则。
　　二是建立健全相关立法。这方面可以借鉴美国通用航空法律体系。美国是世界航空业的领军者，拥有全世界最健全的航空法规体系， 不仅拥有美国政府在战略和政策上的支持， 又具有细致具体的法规条款， 涵盖了通用航空器的运营标准、机场使用和飞行员培训等诸多方面。美国现行的航空法律体系大致可以分为以下五个部分：①联邦航空法； ②其它
　　与航空业有关的专门立法； ③适用于航空业的其他律；④美国参加的国际航空公约；⑤依照以上四种律的法院判例和行政决定。建立健全相关立法应当从制定航空基本法入手，解决有人机与无人机的法律规制区分问题，明确无人机的空域使用范围、界限，确定无人机在低空空域的合法身份问题，将无人机纳入现有的航空体系之中。完善《低空空域管理使用规定》，使之具有可操作性。在此基础上，明确空域划设、分类管理、飞行准入、安全监管、使用評估和人员培训等问题，建立健全低空空域管理法律制度。建立具体的无人机飞行许可制度、无人机适航性标准认定制度、无人机操控人员资质制度；完善无人机涉及保险和合同等商业方面的相关法律，以及有关网络安全、 环境保护、隐私和人权等社会公共利益的法律；完善无人机侵权责任制度。完善无人机行业规则。无人机行业复杂，上游和下游产业链都需要得到管理和规制。无人机行业涉及的驾驶员、 培训机构、 证照管理、飞行空域、应用范围、适航标准、企业准入等方面均需由行业管理机构进行统一的行业立法。
　　三是参与国际无人机法律法规的制定。中国政府目前已经加入国际民航组织（ICAO）和欧洲无人航天器标准制定联合局（JARUS），必须参与国际无人机法律法规的制定，否则，只能遵循别人制定的标准。
　　纵观古今，新兴科技发展总会带相应问题，无人机问题也正是立法滞后性的一个缩影，当前我国正在针对无人机的管理进行相关规定的筹备，除了借鉴国际上相关做法也应该立足于我国实际问题解决无人机带来的一系列社会问题。