2000年初,国务院办公厅转发了国务院体改办等八部门共同制定的《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》。四年过去了,改革的进展似乎并不尽如人意,各项政策在实践中遭遇了种种问题,无法实现预期的目标。特别是城市医疗机构改革,由于长期受计划经济和保守的单一公有制思想的影响、改革经验的缺乏、对社会主义市场经济条件下应具备的医疗卫生事业的特点认识不足和政策的不明确,医疗机构产权制度改革进展缓慢。我国医疗机构的产权制度改革是在卫生行政部门不支持、不反对、不表态的宏观环境中自发产生的,而宏观管理的缺位与默许,必然使这种改革缺乏规范的制度环境。2004年上半年,卫生部推动进行新一轮的城市医改,新的城市医疗机构改革试点方案呼之欲出,但各界观点仍存在分歧。在这一背景下,本文作者对近80位北京市的医院管理者和基层卫生行政管理人员进行了一次问卷调查,旨在了解公立医院已经开展的改制和取得的成效,并考察被调查者对公立医院改革的主要出路、公立医院的社会功能定位等问题的看法。问卷调查的结果显示,基层卫生管理人员对城市医疗机构改革的看法和主张有一些共识,但也存在着一定的分歧和矛盾。大多数人认为政府应该举办完全出资的公立医院,但不应占据统治地位;公立医院的定位应该是提供基本医疗服务的非营利医院;支持和肯定未来医疗市场的竞争并认为政府应维护市场公平竞争。但是支持公立医院股份制改革和拍卖的人并不多,尤其是政府官员,他们更倾向于通过解决政府作为出资人和医院作为法人的委托代理问题来进行改革,这反映了在目前社会医疗保险体制不完善、政府监管能力不强的条件下,人们对产权改革和市场化的担忧。笔者认为,目前城市医疗体制改革主要有三大目标:第一是解决中下层收入者"看病贵"的问题,满足他们的基本医疗需要;第二是解决公立医院管理不善、运行效率低的问题;第三是满足中高收入阶层的健康需求,同时以医疗服务拉动内需,带动经济发展。而在这三个目标之下,隐含着三大问题:第一是政府对公立医院不恰当的"放权"而监管失效,导致其行为与其应履行的社会目标相背离;第二是由于公立医院产权不清导致其经营管理缺乏激励机制;第三是医疗行业在政府的统管下排斥社会资本,无法做大,不能满足不同层次的需求。改革的三大目标之间存在着一定的不兼容性,任何一个改革方案都必须在这三大目标间进行权衡,在实践中寻找一个最佳的结合点。