政策不作为现象在公共政策实践中大量存在,然而,政策科学研究领域热衷于对政策过程与政策活动的研究,对政策不作为研究甚少,因而有必要研究、分析评估政策不作为现象。本文将政策不作为置于政策科学的研究议程中进行分析,首先,简要考察了政策不作为的研究缘起及发展现状,提炼并总结出政策不作为的价值内涵;其次,依据政策行为者的意愿性和能动性的强弱构建了“意愿-能动”模型以作政策不作为研究的解释框架,将政策不作为划分为四种模式:有计划的政策不作为、意识上的政策不作为、受阻碍的政策不作为和无意识的政策不作为,并基于暴力拆迁、疫情防控、代孕现象、家庭暴力、环保督察、智慧康养、农民工融入与“996”模式共八个案例详细描述了其行为表征和行动选择;再次,从政策场域的四个层面分析了政策不作为的驱动因素:政策行为者的行为模式、公共组织的信息病态、政府机构的运作逆境以及政策网络的伙伴关系;最后,基于政策不作为对21世纪政策科学构成的持续挑战,提出防范和治理政策不作为的三条路径。政策不作为是中立的,是政策行为者、公共组织、政府机构或政策网络对其管辖范围内或潜在管辖范围内的问题不进行干预的一个事实,以及其他可能的潜在政策干预没有发生的情况。不同类型的政策不作为会受到不同因素的驱动:政策行为者的行动不仅仅有其动机、情绪和需求,自我联盟和集体联系也是关键的驱动力;组织信息处理失败的普遍存在形成了信息病态,信息病态会减缓甚至阻碍公共组织制定切实可行的方案和策略;政府机构在结构、运作和对环境开放的差异也会导致感知能力的差异,看似能够在公共组织框架内采取行动的问题,可能会在其关注范围的边缘徘徊;政策网络的协作治理能力取决于诸多因素,当先决条件和伙伴关系的耦合没有发生时,网络结构可能形成不信任或其他形式的离心行为,进而产生政策僵局。基于此,可得出三条制度安排和治理路径:识别政策不作为、评估政策不作为和治理政策不作为。一是重塑公共政策察觉机制,构建公共政策分析系统;二是建立公共政策评估体系,创新公共政策评估策略;三是强化政策主体能力建设,优化公共政策制定系统,完善公共政策执行机制以及丰富制度设计、改善政策环境。政府组织仅仅依靠完备的规定是远远不够的,调节政策作为与政策不作为的行动边界,方能锻造一个具有强大治理能力的国家政体。