政府有运作资产的职能,其通过多种渠道形成自己的资产,并通过直接投资来提供社会服务和维护市场秩序,亦即在经济生活中行使资本投融资职能为经济发展服务。发达国家经验表明,地方政府债券作为分散化的融资工具能更好地满足公共投资分散化模式下地方性建设资金的需求,是强化地方政府资本职能、规范中央政府资本职能的有效工具。受《预算法》的限制,我国地方政府一直都不具备发债权,不仅地方政府资本职能不完整,还加剧了地方财权与事权的不对称,地方财政运行陷入困境,建立地方政府债券市场融通地方性建设资金的紧迫性日益显露出来。 本文从提供公共服务角度出发给出了政府资本职能的定义,并对目前我国地方政府资本职能在投融资领域的各种实现形式和现状进行了分析,指出由于地方政府缺乏真正意义上的资本职能融资方式,在事权日益扩大的情况下,现有收入能力难以满足支出的需要,以发债方式强化地方政府资本职能的重要性日益明显。接下来,文章从发债对经济生活的影响上对地方政府发债的成本收益进行了分析,得出发债收益远大于发债成本的结论,从而认为以发债方式强化地方政府资本职能是可取的。而且,多年国债运行经验、庞大的资本存量和巨大的债券市场容量也为地方政府发债提供了有利条件,主要障碍在于地方政府发债的风险约束和管理体系建设不到位。因此,文章最后以有效控制风险为出发点,从微观制度设计和宏观控制管理两方面对我国地方政府债券市场的建立提出了一些政策建议。