综合工时制是在一定周期内平均工作时间的灵活工时制度,它增加了雇主对劳动过程控制的灵活性,进而影响了劳资双方在工作时间上的权利配置和利益分配,对降低企业用工成本、提升管理绩效有显著的效用。问题是,综合工时制是否、应否、能否成为兼顾劳资双方利益、灵活安全性的制度安排,形成公平、共赢的权利义务关系与合作模式,既利于社会生产与福利增长,又利于劳动者休息权、时间自主权的更好保障,这是全球市场经济国家综合工时制法律调整所需解决的重要问题。国际劳工组织倡导的相关政策和法律的价值目标、发展趋向是:为提升劳动者福祉,综合工时制的实施应有利于缩短工作时间和促进更合理的工作时间安排,这取决于劳动法律法规能够提供的劳动者权益保障程度、劳资平等博弈与公平合作的可能性、政府对相关问题的适度介入和有效的劳动监管。对于实现该价值目标的法律路径、方法,国际社会仍在探索中。受制于本国的劳动政策、法律和特殊的利益关系,在我国综合工时制实践中,大多数劳动者处于被“强控制、更弱势”的地位,综合工时制呈现出灵活性有余、安全性不足的局面,往往是雇主单方主导和决定相关制度安排,强化了雇主的控制程度、降低了雇主的成本、增加了雇主的绩效、加大了劳动者的负担,导致劳资关系更加失衡。既有理论和劳动政策与立法,并未对综合工时制的经济、法律意义和发生机理以及良性调整的法理、方法,形成扎实、深入的研究,未给出合理有效的解决方法,使问题和矛盾趋于普遍而严重。基于这一考虑,本文以综合工时法律制度为研究对象,以灵活安全性为价值考量,寻求如何通过有效的法律调整促进灵活性向着劳资双方利益共同增进的方向转变。本文形成、证立了以下发现和意见:第一,综合工时制指在一定周期内灵活调整每日工作时间,并要求该周期内平均每日或平均每周工作时间不超过法定标准的灵活工时制度。它在整体上体现为法律问题,其法律意义主要是:法律应遵循灵活安全性的价值理念,以劳资关系平衡为总体目标,使有关灵活工作时间的制度安排,既满足雇主对经济目标的追求,又满足劳动者对休息权、工作时间自主权等合法权益的需求,实现权利、利益在劳资双方之间公平和有效率地分配,产生良性的法律调整绩效。第二,综合工时制促成了新的劳资权利、义务和利益关系格局。与雇主的时间支配权相对应的劳动者权利,除传统休息权之外,还包括劳动者对工作时间的自主权。其中,与休息权保障对应的是一系列实体要素安排,以工时标准为核心,旨在界分工作时间与休息时间;与劳动者工作时间自主权实现相对应的是程序性要素安排,围绕着综合工时制实施方案的确定,旨在促进劳资各方对工作时间的平等博弈。第三,受不同国家劳动关系法律调整模式的影响,综合工时制的这些构成要素在不同国家进行了不同的量化、组合,形成了以美国私营部门压缩工作周为代表的雇主主导型、以德国工时账户制度为代表的劳资双方共享工作时间控制型和以日本变形工时制为代表的立法强制型模式,并形成了诸多共通性经验。其中,对我国综合工时制的法律调整具有较强借鉴意义的有:工时标准需要国家层面立法的强制性规范;劳动者认可是制度成功实施的前提;劳资平等博弈是最核心的程序规则;需要工会参与;保证劳动者不因实行综合工时制而面临收入下降;给予劳动者一定水平的工作时间自主权。第四,综合工时制在我国属于国家法定的特殊工时制度。从整体上看,我国对综合工时制的法律调整类似于日本变形工时制,都由立法全面规范各项构成要素,劳资双方自治的空间不大。不同的是,我国在工时标准的量化、组合以及程序规则构成上均体现出了鲜明的本土特色。最具特色的是,我国对综合工时制进行了较为严格的适用条件和范围限制,政府还借由行政许可制度,对综合工时制实施进行直接规制,形成了立法强势规范、政府直接规制、劳资平等协商的制度格局。第五,我国综合工时制呈现出灵活性有余而安全性不足的状态。具体表现为:灵活性由雇主主导,并对劳动者不利;延长工作时间常态化;突破了法定的适用条件和范围限制以及对企业劳动关系的分化。其背后既有经济层面也有制度层面的成因,并以制度层面的成因为主。在制度层面:其一,综合工时制中的实体和程序要素都存在不足。体现为工时标准粗放,难以区分工作时间与休息时间的边界,不能为劳动者提供稳定的休息保障;劳资权利分配不均,雇主权利占据主导地位,劳动者权利弱势;劳动者权利表达程序受阻,难以与雇主平等协商决定工时方案,也缺少对工作时间的自主权空间。其二,行政许可厉而不严,既有行政许可制度本身的问题,也有政府治理模式改革的冲击,使其未能实现预设的规制效果。其三,我国企业人力资源管理长期以人为成本,人性化关怀与劳资互信薄弱,法制化不足。对这些制度层面的具体问题,亟待通过立法完善予以解决。第六,我国综合工时制的立法完善,应兼顾制度的灵活性与安全性。针对目前灵活性有余、安全性不足的现状,可以分为两个层次的思路进行:首先,突出安全性,保障劳动者最基本的休息权,使劳动者权益不因实行综合工时制而受损;其次,通过有助于劳动者工作时间自主权和体面性要求实现的制度安排,使劳动者在灵活性中受益。只有劳资双方共同受惠的综合工时制,才能有助于劳资关系的平衡,其灵活性才是可持续的。第七,我国综合工时制的立法完善措施,可以分为五个方面:一是健全工时标准,使之能够系统化,同时在相关标准的量化上,保证与劳动法和国际劳动标准的衔接。具体措施包括:限缩计时周期、增设最长工时标准、取消平均每周工作时间标准和增加最短休息时间标准。二是适度放开适用范围限制,将适用对象区分为因生产性质、自然条件限制不能实行标准工时制的岗位和因个体原因需要实行综合工时制的劳动者,以便针对性地设置不同的适用程序。三是以平等协商为原则,健全相应的程序规则。可区分为两类规则:一种是对于需要实行综合工时制的特定劳动者（针对的是不特定工作岗位）,可由雇主与劳动者通过个别协商方式,确定综合工时制方案,并以劳动合同约定之;另一种是对需要实行综合工时制的工作岗位（针对的是不特定劳动者）,由劳资双方通过集体协商,确定综合工时制方案,并以集体合同约定之。四是进行行政许可制度改革。需要明确的是,综合工时制行政许可应被作为政府对劳资双方自我规制不足进行的后设规制,而非对综合工时制的准入限制。除了作为规制工具,其更具有治理性质,需要突出其治理功能。在法律制度上,最需要做的是,以法制化为要求,制约和规范政府权力。因而生成了改革的具体要求,包括行政许可材料的统一化、行政许可程序规范化、行政许可决定公开化以及健全事后检查监督制度。五是结合我国劳动法律制度,进行配套性规则的完善。包括建立夜班工作津贴、进行连班工作限制、确立对有照顾家庭和抚育幼儿责任的女性劳动者的特殊保护规则、调整调休的适用规则以及对雇主的工时管理行为施以必要的法律约束。综上而言,综合工时制挑战和冲击了标准工时制确立起来的工作时间法律保护框架,需要劳动法律制度顺应工作场所的灵活性需求,以灵活安全性为价值理念,适时予以回应。我国应充分汲取市场经济发达国家综合工时制的法律调整经验,结合我国劳资关系的实际情况和制度基础,及时修正现行综合工时制中的不足,在尊重灵活性的基础上,为劳动者提供稳定的休息权和可能的工作时间自主权保障,以使综合工时制的实施有利于劳资双方权益的共同增进,有助于和谐、可持续的劳资关系建设。