自1984年我国建立首批14个经济技术开发区以来,各种各样的开发区在中华大地如雨后春笋般涌现,并为我国的经济腾飞贡献了重要力量。国家发改委2018年统计数据显示,我国现有各级各类开发区2543家,其中国家级开发区552家,省级开发区1991家。（1）这些开发区在设立之初,通常是以特定经济区域的形式呈现的,并形成与行政区域相辅相成的局面。其内涵指向包括如下几个要素:灵活的设立程序、特殊的财税优惠政策、精简的组织架构和高效的管理体制。此种模式下的开发区与行政区分而设立,各司其职,构成了我国开发区类型的绝大多数,因此可将其称之为“政区分立型”开发区。本文将首先对开发区本身规范意义上的合宪性进行检视,在论证其合宪性的基础上,再从实证视角出发针对政区分立型开发区设立时的实体合法性与程序合法性问题进行探讨,并为加强对其的法律控制提供一定建议。具体而言,从规范角度分析开发区这一事物产生的历史来源、概念内涵,其本质上是国家为了实现一定的科技、经济和贸易发展目标而采取的临时性经济手段,符合宪法第十四条发展生产力条款的规范含义和立法精神。改革开放初期,中国经济发展面临客观现实困难,工业基础差、科技水平不高、对外贸易和投资刚刚起步,设立开发区有利于迅速集中资源优势,引进先进生产技术和资金、人才等资源,实现开发区的率先发展,进而带动其它地区,形成规模优势和集约发展格局。这一设立行为符合客观经济规律、符合必要性原则,在宪法层面上具有合法性和适当性。开发区这一事物本身具有合宪性的法律地位,然而在具体实践层面,由于改革先行先试的成果始终未能以法律的形式加以固定和明确,导致在政区分立型开发区的设置过程中产生了侵犯宪法和法律边界的涉宪性问题。如开发区管理机构行政职权的过度膨胀,导致开发区的区域范围逐渐具有行政区划的属性,冲击了宪法所确立的行政区域划分规则,人为地创设了未经适当程序而设立的“准行政区”。此外,开发区管理机构所行使的权力来源也受到追问,未有行政机关地位却行使着类似一级人民政府的行政职权客观上违背了国家权力的设定规则。人大、司法等机关在开发区内的设立也缺乏必要的合法性基础。最后,对于开发区的设立程序本身,也应当从主体、依据和程序等方面加以控制。政区分立型开发区的设置在实践层面具有不容忽视的合法性危机,如不加以控制将会逾越宪法规范的边界,动摇人民主权和依法治国的理论根基。开发区当下在我国确实为国民经济发展和科技进步贡献了诸多力量,其优势和潜力不可否认。因此在确认开发区本身合宪性的基础上,最大程度保持开发区原有的制度设计,并通过法律制度集合对其加以规范化控制,是解决此问题的最好出路。