金融与经济增长的数据显示,在我国经济发展的进程中,存在着一个“增长之谜”:低水平的金融体系与高速度的经济增长同时并存。特别是在我国改革开放30年间,始终存在着一个特殊的非国有经济部门,为经济增长贡献了62%以上的GDP,但从国有银行为主的金融中介机构那里获取的外源融资一直保持较低水平。这与现代金融与经济增长研究的理论预期是不一致的,民间金融则为这个“增长之谜”提供了部分解释。然而,与民间金融对我国经济增长的积极作用不相吻合的是,我国政府对民间金融的管制是非常严苛的,除了极少数不超过银行同期存款利率4倍以内的私人借贷之外,绝大多数民间金融形式都为法律所禁止,迟迟不能获得政府给予合法的社会地位,并辅之以严格的民事责任、行政责任直至刑事责任,尤其以刑事责任的“严刑峻罚”而遭受普遍同情。但这种高强度的管制却未能实现政府管制的初衷,在政府的严格监管之下,民间金融非但没有减少,反而“茁壮”成长,就像一条蓄积了巨大能量的洪流被堵住了去路,一旦决堤其风险之大难以想象。这一反差强烈的现象表明我国民间金融管制的失效,这不得不引起我们深刻的审视与反思。针对这一问题,本文第一章揭示了民间金融在我国产生与兴起的经济社会条件以及对我国经济增长的积极意义。第二章介绍和简要评述金融管制理论的主要流派和演变,为后文分析民间金融管制的现状、绩效以及如何为其设计合适的金融管制提供理论依据。第三章梳理了我国民间金融管制的历史形成与演进,从法律地位、法律责任、监管主体和监管措施等四个方面勾勒出我国民间金融管制的现状。第四章揭示了我国民间金融管制存在的缺陷及危害,并运用金融管制绩效理论对缺陷成因进行挖掘与分析,为后文有的放矢地提出解决途径奠定基础。第五章介绍了国外民间金融管制的发展与实践,提出对我国民间金融管制重构的借鉴意义。第六章致力于问题的解决,首先确立了我国民间金融管制重构所应遵循的理念,探讨了将民间金融纳入法制框架的制度化模式,重点构建了民间金融管制的执行机制——监管制度以及配套法律制度的修订和完善。通过六章的论述,本文的核心观点是:民间金融在我国的产生不是一种主观的产物而是带有强烈的客观必然性,其以旺盛的生命力有力地推动了我国非国有经济的发展,是一种值得倡导的、富于效率的、对中国经济增长具有积极意义的融资机制。但是,由于民间金融体系的脆弱性、民间金融市场的失灵,需要引入外部力量实施适度的金融管制。然而,由于监管能力的欠缺、监管理念的偏差以及政府对自身利益的追求,导致我国现有民间金融管制存在着强度过高与实施绩效低下并存的缺陷,不仅使金融领域蕴藏着较大风险,也对我国经济增长造成负面效应,应当对其予以变革与重构。本文提出民间金融管制重构的重点在于重新确立新的理念,通过两种制度化模式将民间金融纳入法治框架,构建民间金融管制的执行机制——合理高效的监管制度,并通过配套法律制度的制定与完善引导民间金融的健康发展。目前,国内学者对民间金融的研究从法学角度的研究甚少,尽管提出了一些建设性政策建议,但缺乏相应的实施机制,尤其缺乏民间金融监管制度的构建。本文就是从经济法学的角度系统而全面地阐述了我国民间金融管制的实践问题。源于社会现实关心的问题导向型研究路径贯穿全文始终,试图提出解决问题的基本途径以及构建相对完善的监管框架是本文的研究目的与向度。全文共分六章。第一章民间金融的界定与生成本章分为三个部分。第一部分通过对目前学界纷乱繁杂的民间金融的内涵与外延的界定,为民间金融管制重构的理论探讨提供逻辑前提。第二部分对我国民间金融产生与兴起的客观必然性进行理论和实践的探讨。第三部分则分析了民间金融与我国经济增长之间的关系。本文所称的民间金融是泛指存在于信贷市场中的,自然人、企业及其他经济主体在政府批准设立并进行监管的正规金融体系之外所从事的以货币资金为标的的价值让付及还本付息活动的总和。关于民间金融的产生,学术界形成了三种理论假说:金融抑制说、信息不对称和交易成本说,从不同角度为我国民间金融的产生提供了制度上的解释。从信息不对称的角度看,民间金融产生于正规金融的市场失灵。在信息不对称的条件下,由于正规金融面对中小企业、农户或家庭提供贷款时所面临的成本收益约束,其倾向于不为这些群体提供贷款,这些需要资金却又得不到正规金融贷款的资金需求者就会转而求助于民间金融。从金融抑制的角度来看,政府通过价格型和结构型金融抑制以及在金融资源分配过程中的所有制偏见和规模歧视,将有限的金融资源代替财政注入到体制内国有企业,使得非国有经济在发展过程中存在着巨大的资金缺口,加剧了对民间金融的市场需求。在正规金融体系严重缺位的条件下,利益机制必然会促使民间金融得以产生。同时,这种建立在特殊主义信任结构基础之上的融资方式与中国的乡土社会相契合,在我国有着广泛的社会基础。因此,笔者以为,民间金融在我国的产生与兴起不是一种主观的产物,而是带有强烈的客观必然性,并以其旺盛的生命力为非国有经济发展提供强有力的支持。第二章民间金融管制的理论基础本章分为两部分。第一部分是对金融管制理论的梳理和简要的评述。笔者提出:西方古典经济学的金融脆弱说和公共利益理论仅仅论证了金融市场的信息不对称和外部性以及金融组织财务的高杠杆率所导致的金融脆弱性,需要引入政府管制。但上述两个理论都无法论证管制者是如何实施管制以及管制的效果能否达到预期的目标,金融管制的私人利益理论则从多个方面论证了金融管制的效果以及影响金融管制效果的关键性因素。第二部分是将上述理论运用于民间金融的管制实践。笔者提出:民间金融体系的脆弱性、民间金融市场存在的信息不对称与外部性,需要引入外部力量给予必要的管制。同时,为保证民间金融管制的有效性,民间金融管制的制度设计应当重视协调安全、效率和公平等管制理念;平衡管制者私人利益与公共利益的冲突;提高监管主体的独立性和监管措施的有效性;为管制者设置必要的约束机制;重视管制成本与收益的分析以及金融管制应当根据金融市场的变化而适时调整。第三章我国民间金融管制的历史与现状本章分为两部分。第一部分对民间金融管制的历史演进与成型进行梳理。把握我国民间金融管制的历史变迁,有两个关键变量:其一是我国当时的社会经济背景;其二是民间金融的产生与发展以及其所引发的社会问题。我国现有民间金融管制成型于1995年以后,在2004年以后政府提出新农村建设和发展非国有经济战略后有所松动。虽然这种松动并不意味着存在于上述领域的制度性紧张业已得到基本解决。但正好说明,单靠正规的金融组织将无法满足社会日益多样化的资金需求,后者要求建立多种信用机构、多种信用工具、多种信用形式并存的复合型金融体系。第二部分通过这种历史的梳理,笔者提出我国现有民间金融管制现状为:除少数不超过银行4倍贷款利率的私人借贷具有合法的法律地位之外,其它民间金融形式均属于非法金融活动,并承担着严苛的民事、行政直至刑事责任。民间金融监管主体为人民银行和银行业监督管理委员会,同时采取行政取缔与刑事惩罚双重追责的监管措施。第四章我国民间金融管制的缺陷与成因本章共分为三个部分。第一部分从法律属性及其所承担的法律责任强度来看,不难得出我国民间金融管制强度过高的结论。但与此形成鲜明对比的是,民间金融并没有因此而有所减少,在某些地区还呈现出进一步扩大之势。因此,笔者在本章提出我国民间金融管制存在着管制强度过高与管制绩效低下并存的缺陷。第二部分是探讨上述管制缺陷所形成的危害。笔者以为,民间金融的严格管制不仅没能有效控制金融领域的风险,反而留下较大的风险隐患,致使民间金融日益陷入“禁止——转入地下——爆发危机——再禁止——再爆发危机”的恶性循环之中。同时,由于民间金融的严格管制割断了民间金融参与博弈从而形成多种产权构成的金融体系这一演进逻辑,直接导致在改革开放30年间,金融业是目前为数不多的国有企业仍占垄断地位的行业,金融资源被政府高度垄断,整个金融市场上缺少与国有金融机构有力的竞争者,金融业存在着普遍的效率损失,直接影响到金融资源的配置效率。而民间金融的严格管制,也制约了那些长期得不到正规金融信贷资金的中小企业的后续发展,最终给经济增长带来了负面效应。第三部分是探讨造成民间金融管制缺陷的成因,为后文有的放矢地找到解决问题的途径奠定基础。笔者认为,影响金融管制成效的因素是多方面的,既存在着监管主体重叠不清,监管措施单一以及监管规则供给缺乏合法性的问题,也存在着金融管制滞后于金融市场的变化、管制理念过于强调安全与服务于政府发展战略而忽视效率与公平,更为深层次的原因就是政府出于对自身利益的诉求,管制者被某些特殊利益集团所俘获,从而制定并实施有失公允的管制政策。第五章国外民间金融管制的发展与实践本章分为三个部分。第一部分和第二部分别介绍了发达国家和发展中国家(地区)民间金融管制的发展与实践。发达国家均允许民间金融的存在,并相应设置监管机构和出台监管规则,通过立法适时引导其中的一部分转变为正规金融。而发展中国家(地区)由于在历史上曾经存在着不同程度的金融抑制,故而都按照麦金农的观点实施金融自由化,但并没有达到减少民间金融的预期效果。此外,亚洲国家(包括我国)都曾试图通过增加正规金融的供给以替代民间金融,但收效甚微,反而加剧了资金供求关系的失衡。台湾地区也具有经济上的二元性,台湾采取两种途径对待民间金融,一种是将具备商业化的民间金融组织转变为民营银行,成为正规金融体系的一员。另一种仍然保留其原有的非正式性,并通过制定法律为其划定行为空间和边界。第三部分通过前述两部分一正一反的经验,给我国带来的借鉴与启示是:正视民间金融在经济发展中的合理性,通过立法赋予其明确的法律地位,将其纳入金融监管体系实施分类监管,并通过法律完善和制度创新引导民间金融的健康发展。第六章从理念到制度:我国民间金融管制重构的设想本章分为四个部分,第一部分确立了民间金融管制所应遵循的正确理念,并以此作为民间金融管制重构的行动指南。笔者提出,民间金融管制的重构应当强调效率理念,促进金融资源的优化配置;强调安全理念,在加强监管的逻辑前提下放松管制:体现公平理念,建立普惠性金融体系;体现自由理念,促进金融自由;重视与民间力量的合作,为非正式规范留下足够的空间。第二部分探讨了将民间金融纳入法治框架的制度化模式。笔者提出:由于民间金融的复杂性,通过两种制度化模式将民间金融纳入法治框架。模式之一:在经济发达地区,引导市场化程度较高的、商业化趋势较强的民间金融组织转变为社区银行,将其纳入正规金融监管体系。模式之二:在经济欠发达的中西部地区,特别是广大农村地区,依然保留民间金融固有的非正式特点,并通过制定民间金融基本法律确认其合法性及行为规则。这部分金融形式为私人借贷、企业连结贷款、企业集资、合会、金融互助组织、典当、贷款经纪人等。第三部分构建了民间金融健康发展的根本前提——健全有效的监管制度。首先,在监管模式方面,本文在比较政府主导型监管与民间行业协会自律型监管优劣的基础上,提出构建以民间金融行业协会的自律性监管为主,以地方银监局和法院司法监管为辅的中间型监管模式。民间金融行业协会作为自律性监管机构的监管职能包括:制定自律性规章及其执行情况的检查和监督、信息采集与披露、实施处罚、受理投诉与调解争端、对民间金融交易活动实行登记备案、风险救助等。地方银监局负责建立民间金融监测系统和制定有关的法律法规,除审批民间金融组织的市场准入之外,一般不直接干预民间金融组织的金融活动,仅通过对批准民间金融行业协会的产生、行业协会行为的调查与处罚实现对民间金融的间接监管。法院的司法监管则属于事后监管,有利平衡民间金融行业协会与政府监管部门的利益纠纷,也是对民间金融组织的救济手段。其次,在监管内容方面,主要包括市场准入监管、退出监管,交易活动监管和风险监管。市场准入监管。由银监局从组织形式、资本、业务、出资人与高级管理人员等方面对各类民间金融组织进行审查。审查的侧重点在于民间金融组织出资人的资格审查和民间金融组织的业务范围,民间金融组织的出资人必须具备良好的资信和一定的关联性(同属于同一区域、同一行业、同一职业或同一宗族),其业务范围也只能局限于一定的经济区域却不得跨区经营。民间金融组织的业务对象只能是本经济区域内的中小企业、农户或家庭。在经营目的上,强调其互助性而淡化其营利性。这种限制是要充分利用民间金融特有的风险治理机制和竞争优势,既提高融资效率又将风险控制在可以掌控的范围之内。市场退出监管。考虑到对民间金融组织经营情况掌握的便捷性和准确性,市场退出监管主要由民间金融行业协会进行,当它作出强制退出的决定时,由其出面主持清算,并提请地方银监局吊销其资格许可证。交易活动监管。民间金融交易活动的监管由民间金融行业协会进行。首先,由其提供契约签订与执行的保障措施。这既包括制定民间金融组织从事资金融通的行业行规,规范经营行为和市场秩序,还应当体现对消费者利益的保护,通过制定和推行标准合同,明确双方的权利义务以减少其契约不完备性、降低风险。其次,登记管理制度,由行业协会设置民间金融交易的规模边界,报地方银监局批准。对低于规模边界的民间金融交易活动,实行自由登记制度,但实行登记的债权人权利保障优先于未登记的债权人。对于超过边界规模的民间金融交易,实行强制性登记制度,否则合同不发生法律效力。其三,年审制度,民间金融行业协会将根据民间金融组织的累计成交量、被投诉次数和事由、信息提供以及执行自律性规章、标准合同情况出具年审报告,并以此作为地方银监局重新审查民间金融组织市场准入的决策依据。风险监管。民间金融的风险监管仅针对承担金融中介职能的民间金融组织(合会除外),实施风险监管的侧重点在于流动性风险和资本充足率监管。民间金融行业协会应当建立风险救助基金,当该类民间金融组织出现流动性风险时向其提供救助,仍然不足以解决其流动性风险时,可根据有问题民间金融组织的申请,出面协调成员内部互济,还可在必要时以自己的名义向正规金融机构申请贷款,帮助有问题民间金融组织度过难关。第四部分提出民间金融管制重构的法律保障机制。笔者认为,民间金融合法化及监管制度的构建,离不开法律的确认和保护。现有法律制度对民间金融产权制度的缺失、利率和贷款担保方式的硬性规定,个人破产法律制度的缺失,必然对民间金融管制的重构形成障碍。因此,笔者建议制定民间金融的专门性法律或法规、制定《民间金融行业协会管理条例》,并相应修改《刑法》、《公司法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《破产法》、《担保法》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等配套法律制度,确立民间金融组织的产权制度,放松利率管制,扩大担保物范围和创新联合担保方式,并通过制度创新引导和规范民间金融的健康发展。